Ainda sobre o Inquérito Civil no Direito brasileiro

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O Inquérito Civil tem sua origem ligada à Lei n. 7.347/1985. Posteriormente foi recepcionado pela Constituição de 1988 em seu art. 129, III. Como meio de controle, e também trazida pela Lei de Ação Civil Pública, há a possibilidade de tutela pré-processual por meio desse instituto. Este teve inspiração no inquérito policial, todavia visando a apurar as lesões metaindividuais.

O professor Hugo Nigro Mazzilli lembra que, tal como existe hoje, o Inquérito Civil foi sugerido em 1984 no anteprojeto da Lei de Ação Civil Pública, de Antonio Augusto Mello de Camargo Ferraz, Édis Milaré e Nelson Nery Junior, membros do Ministério Público paulista. Foi esse anteprojeto que, encampado pelo governo, serviu de base à aprovação da Lei n. 7.347/1985. O anteprojeto já previu o Inquérito Civil tal como existe hoje: um instrumento diverso do inquérito policial, conduzido diretamente pelo Ministério Público e destinado a colher elementos para propositura de eventual Ação Civil Pública (2002, p. 310).

O Inquérito Civil é um procedimento administrativo – não é um processo administrativo; portanto, não se aplicam os princípios constitucionais do contraditório e ampla defesa –, e essa é a sua natureza jurídica.

A competência para sua instauração é do Ministério Público; os demais interessados em sua instauração, se verificarem algum dano ambiental, devem requerê-la ao órgão ministerial.

Existem três fases no Inquérito Civil: a instauração, a instrução, e a conclusão. Se nada for apurado, o resultado será o arquivamento do Inquérito; se for viável provar autoria e fatos (dano ambiental, por exemplo), o Ministério Público deverá interpor Ação Civil Pública. Cabe frisar que o Inquérito Civil só poderá ser arquivado após ser submetido ao controle do Conselho Superior do Ministério Público, que poderá homologar o arquivamento ou requerer diligências, se entender necessário.

A instauração do Inquérito Civil poderá ser feira de duas maneiras: de ofício, pelo Ministério Público ou por representação. Em alguns Estados[1] exige-se a identificação do representante; todavia, atualmente a regra é admitir a representação por denúncia anônima, devendo o Ministério Público agir com cautela em face dessas denúncias, para não promover constrangimentos e injustiças. Inclusive, é no intuito de realizar a averiguação da veracidade dos fatos denunciados antes de se instaurar uma Ação Civil Pública é que foi concebido o Inquérito Civil.

A representação pode ser indeferida de plano pelo secretário ao verificar que não é caso de Inquérito Civil, por não ser a lesão metaindividual. Dessa decisão é cabível recurso, no prazo de 10 dias, para o Conselho Superior do Ministério Público.

Também pode a representação ser arquivada de plano, após a distribuição do secretário, quando o Ministério Público verificar que não é o caso de lesão metaindividual. Nesse caso, o representante do Ministério Público deverá remeter o arquivamento em 3 dias para o Conselho Superior do Ministério Público. Esse conselho, por sua vez, poderá, ao realizar esse controle, concordar com o arquivamento, e nesse caso ele o homologa, ou requisitar mais diligências, devendo o relator devolver o inquérito para o próprio promotor, ou mais corretamente, designar outro promotor para evitar suspeição. Após diligência, o Procurador-Geral de Justiça decidirá se será o caso de homologação ou de Ação Civil Pública, sendo que, nesse caso, o Promotor designado não poderá recusar o encargo, pois estará atuando em nome do Procurador-Geral de Justiça.

Após a representação, poderá ser instaurado o PPIC (Procedimento Preparatório de Inquérito Civil) para verificar a plausibilidade da notícia, que, verificando realmente que houve lesão, infração ou dano, instaura-se o Inquérito Civil. Diante desse procedimento, é conveniente indagar qual a razão de transformar o PPIC em Inquérito Civil? A razão é que, para o representante do Ministério Público requisitar a presença do responsável pela lesão e contra ele imputar o fato, a Lei da Ação Civil Pública exige o Inquérito Civil, além de ser o PPIC criação da Lei Orgânica do Ministério Público.

Poderá ainda ser proposta diretamente a Ação Civil Pública quando verificado que a infração é grave. Antes da propositura da Ação Civil Pública pode o Ministério Público propor ao sujeito ativo do fato antijurídico um termo de compromisso e ajustamento de conduta, que nada mais é do que um acordo firmado e formalizado entre as partes, ajustando a conduta entre as mesmas, obrigando a parte lesante, a, em regra, reparar a lesão causada em um determinado período de tempo.

Possui natureza de uma transação[2] sui generis, que acarreta obrigação à parte de cumprir o que foi ajustado, e ao Ministério Público, de esperar o prazo que foi fixado para o cumprimento do acordo.

Caso não cumpra o acordo, o Ministério Público poderá executar esse termo, que é um título executivo extrajudicial, obrigando o inadimplente a cumprir o que fora fixado no termo, e aplicar a multa reparatória prevista no próprio acordo.

Cumprindo-se a obrigação o termo será arquivado. Ressalta-se, todavia, que é facultativo ao Ministério Público optar pela promoção da Ação Civil Pública em vez de executar o termo. O Parquet deve-se respaldar no princípio da razoabilidade e proporcionalidade para decidir pela promoção ou não da Ação Civil Pública.

Portanto, decorrente do Termo de Ajustamento de Conduta, temos três situações:

  1. a) arquivado, se cumprida a obrigação;
  2. b) executado, se não cumprida a obrigação;
  3. c) promoção da Ação Civil Pública.

Em todas as hipóteses, deve-se remeter ao Conselho Superior do Ministério Público.

Pela teoria da motivação dos atos administrativos, o Inquérito Civil deve ser público, já que é um procedimento administrativo. Porém, poderá ser sigiloso quando o interesse público exigir, aplicando analogicamente o art. 20 do Código de Processo Penal, inclusive nas audiências.

Também será sigiloso quando, no Inquérito Civil, houver dados relativos à intimidade da pessoa investigada.

Nada impede que o promotor público requisite documentos sigilosos e o juiz conceda, já que a Lei da Ação Civil Pública lhe atribuiu este poder, conforme o art. 8o, § 2o. Porém, a jurisprudência defende posição contrária, talvez porque considere se tratar o Inquérito Civil de um procedimento administrativo, e não um processo administrativo, excluindo as garantias deste último.

Quanto ao advogado, pelo art. 7o, XIV e XV, da Lei n. 8.906/1994, que é o Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil, não há sigilo do Inquérito Civil, apenas das diligências sigilosas. Vale ressaltar que há posição defendendo que o advogado não poderá averiguar o Inquérito Civil sigiloso, pois o Estatuto da Ordem dos Advogados menciona processo administrativo, e o inquérito é um procedimento administrativo.

Frise-se, desde já, que pode, sim, existir contraditório e ampla defesa no Inquérito Civil; porém, não é obrigatório, pois trata-se de um mero procedimento administrativo, como já foi afirmado alhures.


REFERÊNCIAS

[1] No estado de São Paulo, pela Lei Orgânica n. 9.734/1993, no art. 107, precisa-se da identificação do representante.

[2] Ressalta Fernando Grella Vieira que, “por serem de natureza indisponível os interesses difusos­ e coletivos – assim com o são os individuais homogêneos, quando objeto de defesa coletiva –, seria de se reconhecer, em princípio, a impossibilidade jurídica da transação, seja ela judicial ou extrajudicial. A experiência demonstrou, todavia, que a disposição do responsável pelo dano de se adequar às exigências da lei ou de satisfazer integralmente o dano acabava por atender, finalisticamente, àquilo que seria de se buscar ou já se estaria postulando na via judicial, por meio da Ação Civil Pública. Seria render homenagem à forma em detrimento do próprio interesse tutelado” (VIEIRA, Fernando Grella. A Transação na Esfera da Tutela dos Interesses Difusos e Coletivos: Compromisso de Ajustamento de Conduta in: MILARÉ, Edis (Coordenador). Ação Civil Pública – Lei 7.347/1985 -15 anos. 2. ed. São Paulo: RT. 2002; p. 267-268).


Veja também:

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