Coluna Fiscal: Uma radiografia da lei orçamentária

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Já que estamos em plena discussão sobre ajustes no projeto de lei do orçamento de 2016 – para aumento de receitas e corte de despesas – , abordaremos na coluna deste mês o conteúdo da Lei Orçamentária Anual (LOA), buscando identificar o que é necessário e prioritário constar e ser devidamente dimensionado, sempre sob a ótica da Constituição Federal e do Direito Financeiro brasileiro.

Como sabemos, o Orçamento Público é composto de uma tríade legal sistematicamente integrada: o Plano Plurianual (PPA), lei responsável pelo planejamento estratégico das ações estatais no longo prazo; a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que define as metas e prioridades da Administração Pública e orienta a elaboração da lei orçamentária anual; e a própria Lei Orçamentária Anual (LOA), instrumento legal de execução de gastos e de planejamento financeiro do Estado, em que se estabelecem a previsão das suas receitas e a fixação das suas despesas para o período de um ano.

O § 8º, art. 165, da Constituição adverte que “a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa”. Isso em razão de que a superada prática da inclusão de assuntos estranhos no orçamento, inerente ao jogo político-orçamentário, era jocosamente conhecida por “caudas orçamentárias” ou, na expressão usada por Rui Barbosa, “orçamentos rabilongos”.

Podemos dizer que a LOA revela alguns aspectos merecedores de destaque: o político, ao expor a ideologia e as políticas públicas estatais; o econômico, ao demonstrar a dimensão financeira das atividades do Estado; o técnico, por ser elaborado e se concretizar através das normas da Contabilidade Pública e do Direito Financeiro; o jurídico, por se materializar por meio de uma lei.

Apesar de consolidar-se em um documento uno, a Lei Orçamentária Anual é organizada em três partes: I – o orçamento fiscal referente aos Poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta; II – o orçamento de investimento das empresas públicas e; III – o orçamento da seguridade social.

Em termos gerais, a LOA contempla basicamente as receitas e as despesas públicas. De um lado, prevê o montante a ser arrecadado; do outro, estabelece as despesas a serem realizadas.

Na previsão das receitas públicas, constarão os valores estimados a serem arrecadados de duas formas pelo Estado: a partir do seu próprio patrimônio ou do patrimônio dos particulares. As receitas originárias do patrimônio estatal advêm de arrendamentos e alugueres de seus bens móveis e imóveis, do foro e taxa de ocupação de bens públicos, dos dividendos de empresas públicas, da exploração da sua riqueza mineral (incluindo minérios e também petróleo e gás natural), dentre outras. As receitas que derivam do patrimônio do particular são, principalmente, aquelas de natureza tributária, compostas, essencialmente, das espécies de impostos, taxas e contribuições (especialmente das CIDEs e das contribuições sociais), bem como as multas administrativas. Devemos lembrar, ainda, que o crédito público – materializado em contratos de empréstimos públicos e pela emissão de títulos públicos – é hoje um importante e indispensável instrumento de financiamento para o Estado.

No Brasil, os tributos são, atualmente, a principal fonte de receitas públicas, tendo também grande representatividade na arrecadação as receitas financeiras decorrentes das operações de crédito, incluindo o refinanciamento da dívida pública. O restante, menos de 10% do total, decorre das receitas de natureza patrimonial, industrial, de serviços, alienação de bens etc.

Embora a arrecadação não esteja vinculada à legislação orçamentária como ocorre com a despesa, o indicativo do seu volume é fundamental para uma boa gestão, até porque será a partir do montante financeiro de receitas previstas que será possível fixar as despesas a serem realizadas.

Assim, para conferir maior efetividade à gestão dos recursos e aproximá-la da realidade social e econômica, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000) ressalta que a previsão das receitas, além de observar as normas técnicas e legais e a respectiva metodologia de cálculo, deverá considerar os efeitos das alterações na legislação, a variação de índice de preços, do crescimento econômico, o PIB e demais fatores relevantes, sendo que as estimativas de arrecadação devem ser acompanhadas por demonstrativo de sua evolução, nos três anos anteriores e nos dois anos seguintes àquele a que se referirem (art. 12, LRF).

Nos últimos anos, o orçamento público federal tem girado em torno de R$ 3 trilhões em valores arrecadados e, respectivamente, gastos.

Apenas a título exemplificativo, a receita estimada na LOA do Governo Federal para 2015 foi de R$ 2.982.546.565.652,00 (Lei nº 13.115/2015), e, para o ano de 2016, a previsão de receita constante do projeto de lei orçamentária encaminhado recentemente ao Congresso foi de R$ 3.000.324.715.705,00.

Quanto às despesas públicas, a doutrina tradicional ainda insiste em afirmar que a natureza da escolha sobre as despesas públicas é eminentemente política. Temos opinião diversa, já que existem limites, parâmetros e prioridades constitucionais e infraconstitucionais para a realização de todas as despesas públicas. Assim, encontraremos, tanto na Constituição Federal de 1988 como nas leis específicas do Direito Financeiro, critérios para a eleição da despesa pública, como também as regras que conduzem o procedimento para sua realização.

Dentre os inúmeros tipos de despesas que o Estado brasileiro realiza regularmente, podemos destacar aquelas relativas ao pagamento de amortização, juros e encargos da dívida pública; pagamento de pessoal e encargos sociais relativos a servidores civis e militares, ativos, inativos/aposentados e pensionistas; aquisição de bens móveis e imóveis; aquisição de equipamentos em geral e material de uso e consumo (incluindo livros, material escolar, hospitalar, medicamentos etc.); realização de investimentos e obras em geral (rodovias, hidroelétricas, portos, aeroportos, habitação, escolas, hospitais etc.); constituição ou aumento de capital de empresas públicas; pagamento de sentenças judiciais, entre outras.

Para termos ideia da dimensão financeira dos gastos públicos, e adotando os valores federais do ano de 2014 (publicados no Portal da Transparência), a área da saúde gastou cerca de R$ 94 bilhões enquanto que foram destinados R$ 70 bilhões para a assistência social. Quase R$ 92 bilhões foram empregados na educação enquanto gastou-se R$ 9 bilhões na segurança pública e R$ 1,7 bilhão com o saneamento. Com a previdência social, gastou-se nada menos que R$ 478 bilhões, montante muito menor ao R$ 1,2 trilhão dispendidos no refinanciamento da dívida pública, ou seja, sua amortização, pagamento de juros e encargos.

Embora todas estas despesas, em regra, atendam a finalidades públicas, é inegável reconhecer que, diante da escassez de recursos, o governante deve estabelecer uma hierarquia de prioridades nos gastos. Primeiro, deve seguir a ordem das despesas constitucionais e legais obrigatórias. Em seguida, parte-se para as ditas despesas discricionárias, onde se revelam as escolhas do governante.

Ocorre que, hoje em dia, mais de 90% do orçamento público está vinculado às despesas obrigatórias, tais como pagamento da dívida pública, despesas de pessoal e previdência social, dentre outras, não restando muito espaço para tais escolhas políticas ou ideológicas. E, além disso, diante dos inúmeros direitos fundamentais e sociais assegurados ao cidadão em nossa Constituição, como aqueles na área da saúde (art. 196) e da educação (art. 205), em que a Carta prevê expressamente serem “direitos de todos e dever do Estado”, inequivocamente o governante deverá dar prioridade a esses gastos em detrimento de outros de menor casta valorativa.

Essa ordem de prioridades pode fundamentar-se a partir da distinção entre os interesses públicos primários e os interesses públicos secundários. Enquanto os primeiros estão relacionados à atuação estatal para o atendimento de necessidades dos cidadãos, como educação, saúde, segurança, os segundos voltam-se para o atendimento de necessidades internas da máquina burocrática, de modo que a Administração Pública possa funcionar devidamente.

Conquanto esses interesses secundários não sejam irrelevantes, não se pode equipará-los às ações estatais que atendem diretamente à população, sob pena de se perder de vista o fim ou objetivo para o qual o próprio Estado é constituído, a saber, prover necessidades concretas da coletividade em primeiro lugar. Afinal, na noção contemporânea de Estado, este não é um fim em si mesmo, mas um instrumento a serviço do cidadão. O Estado está ordenado ao ser humano, e não o inverso.

Portanto, é inequívoco que a definição das políticas públicas e a escolha feita pelo Estado sobre o que fazer com os recursos financeiros arrecadados devem seguir sempre o interesse coletivo, pautar-se nas necessidades mais urgentes da sociedade e ser conduzida a partir dos valores constitucionais voltados para a consecução e o atendimento dos direitos fundamentais e dos direitos sociais, provendo uma vida mais digna e justa ao cidadão.

É na Lei Orçamentária Anual que o cidadão identifica a destinação dos recursos que o Estado arrecada, sendo que nenhuma despesa pública poderá ser realizada sem estar fixada no Orçamento Anual.

Por isso, o orçamento precisa ser criteriosamente elaborado, a fim de que os recursos públicos sejam adequadamente empregados na realização da justiça social, de modo a trazer mudanças positivas para a sociedade, reduzindo as desigualdades sociais, extirpando a miséria da realidade brasileira e alavancando o desenvolvimento da economia como mola propulsora de um círculo virtuoso.


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