A Legitimação do Ministério Público para as Ações de Desapropriação Judicial

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O acesso à justiça como uma questão fundamental de cidadania

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Sumário: 1. Intróito. 2. Desapropriação Judicial. 3. O Ministério Público. 4. Interesses metaindividuais. 4.1. Conceito de interesse. 4.2. Classificação. 4.3. Questão terminológica. 4.4. Meios de defesa. 4.5. Legitimação ordinária ou extraordinária. 5. Legitimação para a ação de desapropriação judicial. 6. Referências.

1.    Intróito

O novo Código Civil, em seu art. 1.228, §§ 4º. e 5º., criou uma nova figura, que tem sido chamada de desapropriação judicial. Sua natureza é bastante controvertida. Mas não é intenção deste texto retratar longamente esta divergência. Objetiva-se aqui tão-somente discorrer a respeito da legitimação do Ministério Público para a ação de desapropriação judicial.

Para tanto, discorrer-se-á, inicialmente, a respeito do instituto da desapropriação judicial em si (item 2), com algumas noções a respeito para situá-lo no contexto que pretendemos desenvolver. Em seguida, trataremos da instituição do Ministério Público, dando algumas noções sobre este Órgão (item 3). Discorrer-se-á também a respeito dos interesses metaindividuais (item 4), de modo a permitir a compreensão daquilo que iremos em seguida dizer sobre o tema em si do presente trabalho (item 5), como mera consequência lógica do que foi antes dito.

2.    Desapropriação Judicial

A nova figura introduzida pelos §§ 4º. e 5º. do art. 1.228 do novo Código tem natureza bastante controvertida, sendo normalmente chamada, não sem alguma impropriedade, de desapropriação judicial. Assim dispõe a lei:

“§ 4º. O proprietário também pode ser privado da coisa se o imóvel reivindicado consistir em extensa área, na posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e serviços considerados pelo juiz de interesse social e econômico relevante.

§ 5º. No caso do parágrafo antecedente, o juiz fixará a justa indenização devida ao proprietário; pago o preço, valerá a sentença como título para o registro do imóvel em nome dos possuidores”.

A dúvida sobre a natureza desse instituto fica evidente pela simples leitura dos dispositivos supra citados: chamá-lo de desapropriação não é exato, tendo em vista que não compete ao Poder Público promovê-la, nem pagar a indenização[1], além de estar condicionada a fatores que muito se distanciam dos requisitos simples que se exigem para a desapropriação. Mas o instituto tem sim pontos de contato com a desapropriação, tendo em vista que a lei exige a fixação de justa indenização, que deve ser paga previamente ao registro do imóvel em nome dos possuidores (art. 1.228, § 5º.)[2]. Ademais, topicamente, o instituto em questão está regulado na lei logo após a menção à desapropriação (art. 1.228, § 3º.).

Por outro lado, o instituto se assemelha também à usucapião, especialmente à usucapião coletiva do Estatuto da Cidade (art. 10 da Lei nº. 10.257/2001), por falar em posse ininterrupta e de boa-fé[3], por mais de cinco anos, pelos pretendentes ao imóvel, além de ser vedado quanto aos bens públicos[4]. Entretanto, dela se distancia em função da necessidade de pagamento de indenização.

Resta, portanto, sem solução a controvérsia. Parece-nos, contudo, que se trata de instituto novo, de natureza e feições próprias, não se confundindo nem com a desapropriação nem com a usucapião. Dada a momentânea dificuldade de se lhe dar um nome próprio, aceitamos a denominação que a doutrina tem-lhe dado, não sem anotar a impropriedade da expressão “desapropriação judicial” para o caso.

Convém ressaltar também que “a justa indenização a que alude o § 5º. do art. 1.228 não tem como critério valorativo, necessariamente, a avaliação técnica lastreada no mercado imobiliário, sendo indevidos os juros compensatórios”, conforme se entendeu na III Jornada de Direito Civil promovida pelo Conselho da Justiça Federal[5].

3.    O Ministério Público

Não se tem aqui a pretensão de discorrer longamente sobre a instituição do Ministério Público, o que demandaria obra exclusiva e de grande fôlego[6]. Bastam-nos aqui breves considerações sobre tão importante instituição[7], para compreendermos os relevantes papéis que lhes são confiados, em especial, no que aqui nos interessa, para a propositura da ação civil pública.

“O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”, já o diz o art. 127 da Constituição Federal. Releva a impropriedade da definição, na qual, a um só tempo, disse menos do que queria o legislador constitucional, já que não é o Ministério Público apenas essencial à função jurisdicional do Estado, exercendo também outras atividades essenciais, e também disse mais do que queria, tendo em vista que, ao menos de lege lata[8], com a exceção dos feitos de competência do Supremo Tribunal Federal (CF, art. 103, § 1º), não é a toda atividade jurisdicional do Estado imprescindível a instituição do Ministério Público[9].

Diz a Constituição incumbir ao Parquet[10] a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, funções estas de suma relevância[11]. Não cabe aqui nos alongarmos sobre estas questões, a não ser nos pontos de íntima ligação com a ação de desapropriação judicial, objeto deste trabalho.

A função do Ministério Público ditada na Carta Magna que tem estreita ligação com a ação de desapropriação judicial é a que diz respeito à defesa dos interesses sociais. A importância social da citada ação dispensa comentários, sendo por todos reconhecida. No próximo item trataremos da colocação da ação de desapropriação judicial dentro dos interesses metaindividuais. O Ministério Público tem, portanto, legitimação constitucional para a defesa de tais interesses sociais. Resta saber se esta defesa pode ser feita, inclusive, com legitimação ativa para a ação de desapropriação judicial, o que será tratado adiante.

Convém mencionar ainda que uma das principais funções do Ministério Público é a propositura da ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, nos termos do art. 129, inc. III, da Constituição Federal.

4.    Interesses Metaindividuais

4.1. Conceito de Interesse

Segundo a clássica definição de Henri CAPITANT, o interesse é uma “vantagem de ordem pecuniária ou moral que oferece para uma pessoa o exercício de um direito ou de uma ação”[12]. No mesmo sentido é a definição de E. COUTURE, para quem interesse é a “aspiração legítima, de ordem pecuniária ou moral, que representa para uma pessoa a existência de uma situação jurídica ou a realização de uma determinada conduta”[13].

Esse conceito é válido tanto para os interesses no mundo fático como para os interesses no mundo jurídico: o interesse interliga uma pessoa a um bem da vida, em virtude de um determinado valor que esse bem possa representar para aquela pessoa. A nota comum é sempre a busca de uma situação de vantagem, que faz exsurgir um interesse na posse ou fruição daquela situação. Mesmo o interesse “processual” não foge a esse núcleo comum: ele é reconhecido quando o processo se revela útil e necessário à obtenção de certa posição de vantagem, inalcançável de outro modo[14].

Afirmam Henry SOLUS e Roger PERROT: “Dizer de uma pessoa que ela tem interesse a exercer uma ação na justiça, é dizer que a demanda assim formada é suscetível de modificar e de melhorar sua condição jurídica presente. Em uma palavra, o interesse é função da utilidade que o demandante extrai de sua iniciativa perante os tribunais”[15]. O interesse aparece, assim, como uma “relação entre uma necessidade do homem e um certo ato a satisfazê-la”, como afirma Francesco CARNELUTTI[16].

A diferença entre os interesses lato sensu e o interesse jurídico está em que o conteúdo axiológico daqueles primeiros é amplo e variável, na medida em que sua valoração é deixada ao livre-arbítrio dos sujeitos; ao passo que o interesse jurídico, por definição, tem seu conteúdo valorativo já prefixado na norma. Enquanto o interesse jurídico tem como referencial certo valor inscrito na norma, os interesses lato sensu, ao contrário, se expandem livremente, se comunicam, se entrechocam, se assimilam, se repelem, porque estão situados em outro plano, o plano fático. Não havendo um ponto axiológico predeterminado, todas as combinações entre os interesses lato sensu são possíveis; por vezes, essas mutações os compatibilizam; por vezes, os colocam em situações de divergência. Esse fenômeno foi bem notado por Vincenzo VIGORITI:

“A gama das realizações possíveis vai aos dois extremos, de um lado, a indiferença entre os interesses (pelos quais a satisfação de uma aspiração não toca nem prejudica a satisfação da outra) e, de outro, um conflito entre os interesses (pelo qual a satisfação de uma aspiração impede e prejudica a satisfação da outra). Entre estes dois extremos as combinações são as mais várias”[17].

Como refere André GERVAIS, “a noção de interesse se desenvolve portanto sobre um plano prático, o da utilidade e da existência (de sein alemão). Esta noção abstrata de interesse tem um conteúdo indefinido enquanto recobra todas as utilidades imagináveis”[18]. Para Recaséns SICHES, o direito classifica os interesses entre os que merecem e os que não merecem proteção; dentre aqueles, estabelece uma escala hierárquica[19].

Calmon de PASSOS descarta a idéia de “interesses” difusos ou coletivos: “Interesse que a ordem jurídica protege e que na ordem jurídica dispõe de instrumentos para sua satisfação é interesse configurador de direito, e direito subjetivo, se atribuível a um sujeito determinado”[20]. E Marcelo Navarro Ribeiro DANTAS, criticando a “importação” desse “instrumento conceitual do Direito Administrativo europeu”, entende ser mais fácil alargar o conceito de direito subjetivo, “arrancando dele qualquer ranço individualista e inserindo-o no contexto renovado do processo civil contemporâneo, da sociedade e dos conflitos de massa”[21]. Também Celso Antônio Pacheco FIORILLO defende a existência de direitos difusos, protegidos inclusive em sede constitucional, apontando, como exemplos, o direito à vida digna, a proibição do preconceito de origem, cor e raça, entre outros[22].

O Código de Defesa do Consumidor parece equiparar ambas as expressões no art. 81, parágrafo único:

“A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:

I – interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste Código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstância de fato;

II – interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste Código, os transindividuais de natureza indivisível, de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base;

III – interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum”.

E Kazuo WATANABE defende a equiparação:

“Os termos ‘interesses’ e ‘direitos’ foram utilizados como sinônimos, certo é que, a partir do momento em que passam a ser amparados pelo direito, os ‘interesses’ assumem o mesmo status de ‘direitos’, desaparecendo qualquer razão prática, e mesmo teórica, para a busca de uma diferenciação ontológica entre eles.

A necessidade de estar o direito subjetivo sempre referido a um titular determinado ou ao menos determinável, impediu por muito tempo que os ‘interesses’ pertinentes, a um tempo, a toda uma coletividade e a cada um dos membros dessa mesma coletividade, como, por exemplo, os ‘interesses’ relacionados ao meio ambiente, à saúde, à educação, à qualidade de vida etc., pudessem ser havidos por juridicamente protegíveis. Era a estreiteza da concepção tradicional do direito subjetivo, marcada profundamente pelo liberalismo individualista, que obstava a essa tutela jurídica. Com o tempo, a distinção doutrinária entre ‘interesses simples’ e ‘interesses legítimos’ permitiu um pequeno avanço, com a outorga de tutela jurídica a estes últimos. Hoje, com a concepção mais larga do direito subjetivo, abrangente também do que outrora se tinha como mero ‘interesse’ na ótica individualista então predominante, ampliou-se o espectro de tutela jurídica e jurisdicional. Agora, é a própria Constituição Federal que, seguindo a evolução da doutrina e da jurisprudência usa dos termos ‘interesses’ (art. 5º., LXX, b), ‘direitos e interesses coletivos’ (art. 129, nº. III), como categorias amparadas pelo direito. Essa evolução é reforçada, no plano doutrinário, pela tendência hoje bastante acentuada de se interpretar as disposições constitucionais, na medida do possível, como atributivas de direitos e não como meras metas programáticas ou enunciações de princípios. E no plano legislativo, com a edição de leis ordinárias que procuram amparar tanto os ‘interesses’ como os ‘direitos’, como a que disciplina a ação civil pública (Lei n. 7.347/85), está definitivamente consolidada”[23].

Mas Rodolfo de Camargo MANCUSO entende que os interesses difusos não configuram direitos subjetivos propriamente ditos e, citando R. BONNARD, afirma que direito subjetivo “é o poder de exigir de alguém, em virtude de uma regra de direito objetivo, alguma coisa a que se tem interesse, sob a sanção de uma ação na justiça; o conteúdo da coisa exigível estando fixada imediatamente seja pelo direito objetivo, seja por um ato jurídico individual”[24]. Afirma, contudo, que tais interesses encontram projeção explícita ou implícita nos textos constitucionais. Quer dizer, seriam a parte residual do ordenamento jurídico, na medida em que, mesmo despojados de sanção explícita, merecem a tutela do Estado, por sua relevância social[25].

Tais considerações têm por base a concepção de que o universo jurídico não é apenas formado por “direitos”, mas haveria ainda toda uma “massa ética” a ser levada em conta e a merecer tutela. Como diz J. C. BARBOSA MOREIRA, “inexiste princípio a priori segundo o qual toda situação jurídica subjetiva que se candidate à tutela estatal por meio do processo deva obrigatoriamente exibir carta de cidadania entre os direitos, no sentido rigoroso da palavra”[26].

Interesses metaindividuais, também chamados de transindividuais, são aqueles que transbordam a esfera puramente individual, entre dois sujeitos determinados. Para Rodolfo de Camargo MANCUSO, os interesses metaindividuais são compreensivos dos interesses que depassam a órbita de atuação individual, para se projetarem na ordem coletiva; sua finalidade é altruística, ao contrário dos interesses privados, individuais, que têm cunho “egoístico”[27]. No dizer de Gianpaolo Poggio SMANIO, interesse metaindividual “é um interesse que fica na zona intermediária entre o interesse particular e o interesse público secundário do Estado. É uma categoria intermediária”[28].

4.2. Classificação

Os interesses metaindividuais podem ser classificados em essencialmente coletivos ou contingentemente coletivos. Os interesses essencialmente coletivos são aqueles que sempre são coletivos. Já os contingentemente coletivos podem ocorrer também na esfera individual.

Os interesses essencialmente coletivos se subclassificam em difusos[29] e coletivos strictu sensu. Os interesses contingentemente coletivos, por sua vez, correspondem aos interesses individuais homogêneos. Como afirma Ada Pellegrini GRINOVER, são estes a grande novidade do Código de Defesa do Consumidor, em termos de tutela jurisdicional[30].

Para o Ministro Maurício Corrêa, entretanto, que se manifestou sobre o tema em julgamento do Pleno do Supremo Tribunal Federal, os “interesses homogêneos, em verdade, não se constituem como um tertium genus, mas sim como uma mera modalidade peculiar, que tanto pode ser encaixado (sic) na circunferência dos interesses difusos quanto na dos coletivos”[31].

Mas Teori Albino ZAVASCKI, distinguindo precisamente a defesa de direitos coletivos da defesa coletiva de direitos, argumenta:

“Direito coletivo é direito transindividual (= sem titular determinado) e indivisível. Pode ser difuso ou coletivo, stricto sensu. Já os direitos individuais homogêneos são, na verdade, simplesmente direitos subjetivos individuais. A qualificação de homogêneos não desvirtua essa sua natureza, mas simplesmente os relaciona a outros direitos individuais assemelhados, permitindo a defesa coletiva de todos eles. ‘Coletivo’, na expressão ‘direito coletivo’, é qualificativo de ‘direito’ e por certo nada tem a ver com os meios de tutela. Já quando se fala em ‘defesa coletiva’, o que se está qualificando é o modo de tutelar o direito, o instrumento de sua defesa”[32].

4.3. Questão Terminológica

Por influência do denominador comum “interesses metaindividuais”, parte da doutrina entende que os termos “coletivo” e “difuso” são sinônimos, espelhando idêntica realidade; ou, então, que, se diferença houvesse, esta seria tão sibilina que não justificaria uma tentativa de distinção. Assim, Ana de VITA afirma, a propósito desses dois termos, que “a precisação apriorística é inevitavelmente ou mais abstrata ou mais genérica. Tais conceitos se entendem mesmo com valor sinônimo, e indubitavelmente se referem a situações por muitos aspectos análogas”[33].

E autores há que usam indistintamente essas expressões, como Mauro CAPPELLETTI, que fala que interesses “típicos deste mundo novo, como aqueles à saúde e ao ambiente natural, têm caráter ‘difuso’, ‘coletivo’, uma vez que não atribuídos a indivíduos singulares enquanto tais mas à coletividade”[34], o que não deixa de ter apoio da acepção vernacular dos termos “coletivo” e “difuso”, que sugerem ambos a idéia do que é extenso, “que abrange ou compreende muitas coisas ou pessoas”, “disseminado”[35].

Por vezes, o termo “difuso” aparece a qualificar o “coletivo”, como se vê em SOLUS e PERROT:

“A extrema diversidade de situações particulares que se amalgamam e se justapõem no seio dos grupamentos faz com que o interesse alegado não seja sempre um interesse direto e pessoal, mas um simples interesse coletivo muito mais difuso”[36].

A outros, porém, parece que a distinção terminológica em questão é possível, ou, ao menos, útil à melhor compreensão do tema. E, ainda aqui, o critério adotado é o de comparar aqueles interesses, para mostrar que não se confundem. Assim é que Celso BASTOS põe em relevo o fato de que os interesses coletivos “dizem respeito ao homem socialmente vinculado”, havendo portanto um “vínculo jurídico básico, uma geral affectio societatis”, ao passo que os interesses difusos “se baseiam numa identidade de situações de fato”, sujeitando-se a lesões de natureza “extensiva, disseminada ou difusa”[37].

BARBOSA MOREIRA também prefere distinguir ambas as expressões, em que pese “a relativa imprecisão do conceito”[38]. Ada Pelegrini GRINOVER também distingue os termos: “Fala-se, às vezes, em interesses difusos e/ou coletivos, como sinônimos; por outras, tenta-se uma distinção, falando-se de interesses coletivos quando existe um grupo de pessoas, com interesses comuns que só seriam comunitariamente perseguíveis, ao passo que o interesse difuso não se caracterizaria por qualquer momento associativo”[39].

José Augusto DELGADO, firme na lição de Péricles PRADE, enuncia os caracteres próprios dos interesses difusos, que os distinguem dos coletivos: “a) ausência de vínculo associativo; b) alcance de uma cadeia abstrata de pessoas; c) potencial e abrangente conflituosidade; d) ocorrência de lesões disseminadas em massas; e) vínculo fático entre os titulares dos interesses”[40].

Esta última corrente nos parece preferível, por duas razões: a) conquanto os interesses coletivos e os difusos sejam espécies do gênero interesses metaindividuais, tudo indica que entre eles existem pelo menos duas diferenças básicas, uma de ordem quantitativa, outra de ordem qualitativa: sob o primeiro enfoque, verifica-se que o interesse difuso concerne a um universo maior do que o interesse coletivo, visto que, enquanto aquele pode mesmo concernir até a toda humanidade[41], este apresenta menor amplitude, já pelo fato de estar adstrito a uma “relação-base”, a um “vínculo jurídico”, o que o leva a se aglutinar junto a grupos sociais definidos; sob o segundo critério, vê-se que o interesse coletivo resulta do homem em sua projeção corporativa, ao passo que no interesse difuso, o homem é considerado simplesmente enquanto ser humano; b) o utilizar indistintamente essas duas expressões conduz a resultados negativos, seja porque não contribui para aclarar o conteúdo e os contornos dos interesses em questão, seja porque estão bastante burilados pela doutrina e jurisprudência; se eles ainda suscitam problema, como o da legitimação para agir, “a técnica jurídica tem meios de resolvê-lo”, como lembra J. C. BARBOSA MOREIRA[42]; ao passo que os interesses difusos não contam, propriamente, com mais de uma década de elaboração jurídica específica, continuando em certo modo um “personagem absolutamente misterioso”[43]. Daí porque parecer-nos conveniente e útil a tentativa de distinção entre esses dois interesses.

De todo modo, o direito positivo consagrou a distinção: tanto a Constituição Federal (art. 129, III), como a Lei da Ação Civil Pública (Lei nº. 7.347/85, art. 1.º, IV, com a nova redação dada pela Lei nº. 8.078/90, art. 110), referem-se a interesses difusos e coletivos. Por certo, assim não procederia o legislador se considerasse sinônimas tais expressões[44].

Segundo a origem, o Código de Defesa do Consumidor distingue os interesses: a) se o que une interessados determináveis é a mesma situação de fato (p. ex., os consumidores que adquirem produtos fabricados em série com defeito), temos interesses individuais homogêneos; b) se o que une interessados determináveis é a circunstância de compartilharem a mesma relação jurídica (como os consorciados que sofrem o mesmo aumento ilegal das prestações), temos interesses coletivos em sentido estrito; c) se o que une interessados indetermináveis é a mesma situação de fato (p. ex. os que assistem pela televisão à mesma propaganda enganosa), temos interesses difusos[45].

4.4. Meios de Defesa

Os interesses essencialmente coletivos (difusos e coletivos strictu sensu) são defensáveis em Juízo por meio de três instrumentos distintos: a ação civil pública, a ação popular e o mandado de segurança coletivo.

É de se notar que não são esses os únicos meios disponíveis à defesa dos interesses coletivos. Outros há, como o mandado de injunção coletivo e, para alguns, a ação coletiva prevista no Código de Defesa do Consumidor (arts. 91/100), que, para nós, trata-se, em verdade, de uma ação civil pública[46]. Indicamos especialmente aqueles três instrumentos, entretanto, em face da sua superioridade em importância.

Ademais, como bem observou Arnoldo WALD, em atualização à obra de Hely Lopes MEIRELLES, existe um certo parentesco entre o mandado de segurança, a ação popular e a ação civil pública, por serem remédios especiais, de natureza e origem constitucional, que se destacam e dissociam da técnica e até da filosofia tradicionais do processo civil clássico. Essa analogia entre os três institutos é, ao mesmo tempo, técnica e filosófica, por se caracterizarem, todos eles, pelo fato de serem instrumentos de conteúdo mais denso, refletindo o aprimoramento institucional do Estado de Direito, com alguma vinculação histórica com o habeas corpus, e destinando-se à proteção do indivíduo contra o Poder Público, no caso do mandado de segurança, ou para a defesa da sociedade, ou de seus membros, em casos especiais que justificam um procedimento mais rápido e a legitimidade extraordinária, como ocorre nas hipóteses das ilegalidades que ensejam a lesão do patrimônio público, justificando a propositura da ação popular, e da defesa dos interesses difusos, coletivos e homogêneos individuais, no caso da ação civil pública[47].

Pode-se justificar a defesa das ações coletivas sob vários argumentos: a) por um viés econômico; é o que faz Pedro LENZA, ao colocar que muitas vezes “a ação individual mostra-se inapropriada, do ponto de vista econômico, para se pretender uma tutela jurisdicional adequada, bem como o autor individual vê-se intimidado diante da grandeza da parte contrária em contraposição à sua pretensão diminuta”[48]; b) para evitar uma pluralidade de processos (para economia processual), o que ocorreria caso individualmente todos os interessados ajuizassem ações autônomas; c) para uniformidade das decisões jurisprudenciais, como forma de favorecer o princípio da igualdade e da segurança jurídica; d) para o equilíbrio das partes no processo, como nota Aluisio MENDES: “a possibilidade dos interesses e direitos lesados serem defendidos concomitantemente faz com que a correlação de forças entre os litigantes seja redimensionada em benefício da parte individualmente fraca”[49]; e) como forma de garantir o acesso à justiça[50].

4.5. Legitimação Ordinária ou Extraordinária

A clássica maneira de defender interesses em juízo dá-se por meio da chamada legitimação ordinária, ou seja, o lesado defende seu próprio interesse. Se o Estado é lesado, seus agentes provocam a jurisdição; se o indivíduo é lesado, ele próprio busca a defesa de seu interesse em juízo. A legitimação extraordinária é a possibilidade de alguém, em nome próprio, defender interesse alheio.

Para Hugo Nigro MAZZILLI, a legitimação para a defesa de interesses metaindividuais é extraordinária, já que alguns poucos legitimados substituem processualmente a coletividade de lesados[51]. Também Amaro Alves de ALMEIDA NETO, encampando a lição de Hugo Nigro MAZZILLI, assim entendeu[52].

No mesmo sentido a lição de Manoel Gonçalves FERREIRA FILHO, referindo-se especialmente ao mandado de segurança coletivo: “É evidente no texto a atribuição de legitimação substitutiva extraordinária a determinados entes, para o mandado de segurança coletivo”[53]. E Ada Pellegrini GRINOVER, referindo-se à ação civil pública e à ação popular, afirma: “Lá o parquet, aqui o cidadão, são sempre e de qualquer modo substitutos processuais, sendo substituída a comunidade”[54]. Tal afirmação é questionada[55], especialmente quanto à ação popular.

Outros autores, especialmente no que se refere ao mandado de segurança coletivo, conquanto compartilhem o ponto de vista de que a hipótese é de legitimação extraordinária, equiparam-na à representação, exigindo, à vista do inciso XXI do art. 5º. da Carta Magna, autorização dos membros das entidades para que estas se habilitem à promoção do mandamus coletivo. Nesse sentido as lições de Celso Ribeiro BASTOS e Ives Gandra MARTINS[56], Vicente GRECO FILHO[57], Lúcia do Valle FIGUEIREDO[58] e José CRETELLA JÚNIOR[59].

Data venia, é impossível concordar com esses autores. A legitimação extraordinária corresponde a uma autorização legal (ou constitucional, por maior força de razão) para que alguém defenda, judicialmente, em nome próprio, direito alheio. Não está, portanto, e nem pode estar, condicionada à anuência ou autorização do titular (ou titulares) do direito, porque esta, evidentemente, não pode sobrepor-se à vontade legal.

A autorização não caracteriza substituição processual, mas mera representação, que é outra coisa. Na primeira, o agente defende direito alheio em nome próprio; nesta, defende direito alheio em nome alheio mesmo, tanto que para isso está autorizado pelo representado, quando este tem capacidade para tanto, ou, no caso da representação dos incapazes, há um suprimento judicial ou legal.

Se se entende que a Constituição, ao habilitar as entidades constantes das alíneas do inciso LXX do seu art. 5º. para impetrar mandado de segurança coletivo, o fez conferindo-lhes legitimidade extraordinária, não há sentido em condicionar esta a uma autorização, no caso da alínea b, somente porque lá se falou em interesse dos membros.

O inciso XXI, ao dizer que as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, têm legitimidade para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente, simplesmente deu a estes a faculdade de autorizá-las a agir em seu nome, em outras ações, inclusive de caráter não coletivo. Trata-se, aliás, de dispositivo redundante, porquanto os entes associativos jamais precisaram dele para atuar em nome de seus sócios, à vista, tão-somente, do princípio da representação, advindo do Direito Civil[60].

José Rogério Cruz e TUCCI fala de “legitimação extravagante”:

“Trata-se, in casu, de ‘legitimação substitutiva extravagante’, não reclamando, como nas demais hipóteses de legitimação extraordinária, previstas em nosso ordenamento jurídico, qualquer manifestação de vontade dos titulares do direito material”[61].

Marta Casadei MOMEZZO, abandonando os velhos conceitos de legitimação ordinária e extraordinária, que se refere aos conflitos individuais, fala em legitimação “do tipo autônoma para a condução do processo”[62]. E com sobeja razão Nelson NERY JÚNIOR e Rosa Maria Andrade NERY explicam:

“A dicotomia clássica legitimação ordinária-extraordinária só tem cabimento para a explicação de fenômenos envolvendo direito individual. Quando a lei legitima alguma entidade a defender direito não individual (coletivo ou difuso), o legitimado não estará defendendo direito alheio em nome próprio, porque não se pode identificar o titular do direito. Não poderia ser admitida ação judicial proposta pelos ‘prejudicados pela poluição’; ‘pelos consumidores de energia elétrica’, enquanto classe ou grupo de pessoas. A legitimidade para a defesa dos direitos difusos e coletivos em juízo não é extraordinária (substituição processual), mas sim legitimação autônoma para a condução do processo (…) a lei elegeu alguém para a defesa de direitos porque seus titulares não podem individualmente fazê-lo”[63].

No mesmo sentido, Ricardo CASTILHO diz que parece mais sensato falar em legitimidade autônoma. Em outras palavras, por um lado, a indeterminação dos titulares impede que se fale em legitimação extraordinária, já que não é possível dizer quem seria substituído, e, por outro, os direitos tutelados (difusos ou coletivos) pertencem a pessoas que não o legitimado, embora a finalidade institucional deste – como ocorre com o Ministério Público, por exemplo – possa ser justamente a tutela de tais direitos, de tal forma que estaríamos, então, diante de um interesse próprio (da entidade em juízo), embora também alheio (dos titulares dispersos no meio social) – indetermináveis, no caso dos direitos difusos, e eventualmente determináveis, no caso dos direitos coletivos), o que caracterizaria hipótese de legitimação ordinária[64].

Argutamente observam Celso Antônio FIORILLO, Marcelo Abelha RODRIGUES e Rosa Maria Andrade NERY que não cabe nesta sede falar-se na dicotomia clássica da legitimação em ordinária e extraordinária, mas sim da superação dessa divisão, como já está ocorrendo na Alemanha, onde a doutrina mais moderna fala em legitimação autônoma para a condução do processo (selbständige Prozeßführungsbefugnis) e não mais em substituição processual para qualificar essa legitimação do Ministério Público e associações para virem a juízo na defesa dos direitos difusos e coletivos. A doutrina alemã vem distinguindo os casos de substituição processual determinados pela lei das hipóteses de ações de classe. Na substituição processual o substituto busca defender direito alheio de titular determinado, enquanto que nas ações coletivas o objetivo dessa legitimação extraordinária é outro, razão pela qual essas ações têm de ter estrutura diversa do regime de substituição processual[65].

Acatada, todavia, a idéia de que a legitimação é extraordinária, pode ser inicial (ou originária) ou superveniente. Como afirma José dos Santos CARVALHO FILHO, o Ministério Público “normalmente, terá legitimidade originária porque o poder jurídico preexiste no momento da deflagração da ação. Não obstante, poderá ser superveniente quando houver desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada (art. 5º., § 3º.)”[66].

5. Legitimação para a Ação de Desapropriação Judicial

Tudo que até aqui expusemos tem uma finalidade básica: caracterizar a desapropriação judicial como passível de ser feita por meio da ação civil pública. Com efeito, além da óbvia intervenção do Ministério Público em todas as ações desta natureza[67], é preciso deixar claro que a desapropriação judicial trata, sem sombra de dúvida, de interesse coletivo em sentido estrito, que pode, portanto, ser defendido pela ação civil pública, nos termos do art. 129, inc. III, da Constituição Federal, e do art. 1º., inc. IV, da Lei de Ação Civil Pública (Lei nº. 7.347/85).

Assim caracterizada, fica facilmente respondida a pergunta inicial, objeto do presente trabalho: o Ministério Público efetivamente tem legitimidade para a desapropriação judicial, fazendo-o por meio da ação civil pública. Esta conclusão, que nos parece bastante lógica, como mera decorrência da consideração do direito como coletivo, dá-nos a idéia perfeita da importância social do instituto, bem como da importância do manejo correto da ação civil pública para a sua defesa.

E não só o Ministério Público, mas todos os legitimados à ação civil pública, nos termos da citada lei, terão também legitimidade para a desapropriação judicial, com as restrições que lhes sejam aplicáveis (v.g., exigência de constituição há pelo menos um ano, para as associações). Inclua-se até mesmo a Defensoria Pública, nos termos da Lei nº. 11.448/07, agora também expressamente legitimada à ação civil pública. É mesmo de todo conveniente a ampliação da legitimação para a desapropriação judicial, atendendo à função social da propriedade e à importância do instituto como forma de equilíbrio no uso social da terra.

Uma vez firmado o cabimento da ação civil pública in casu, a esta hipótese se aplicam todas as questões aplicáveis à ação civil pública, tais como o cabimento da instauração de inquérito civil para apurar os fatos, as discussões a respeito da competência para a ação, da coisa julgada secundum eventum litis etc[68].

6. Referências

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[1] A propósito, na IV Jornada, entendeu-se que “a justa indenização devida ao proprietário em caso de desapropriação judicial (art. 1.228, § 5°) somente deverá ser suportada pela Administração Pública no contexto das políticas públicas de reforma urbana ou agrária, em se tratando de possuidores de baixa renda e desde que tenha havido intervenção daquela nos termos da lei processual. Não sendo os possuidores de baixa renda, aplica-se a orientação do Enunciado 84 da I Jornada de Direito Civil” (IV Jornada de Direito Civil, promovida pelo Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal, no período de 26 e 27 de outubro de 2006, sob a coordenação do Ministro Ruy Rosado, do Superior Tribunal de Justiça (disponível em <http://daleth.cjf.gov.br/revista/enunciados/IVJornada.pdf>. Acesso em: 12 nov. 2006) (Enunciado 308).
[2] Neste sentido também: III Jornada de Direito Civil, promovida pelo Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal, no período de 1º. a 3 de dezembro de 2004, sob a coordenação do Ministro Ruy Rosado, do Superior Tribunal de Justiça (disponível em <http://www.flaviotartuce.adv.br>. Acesso em: 19 out. 2005) (Enunciado 241).
[3] Observe-se que, segundo se entendeu na IV Jornada de Direito Civil, “o conceito de posse de boa-fé de que trata o art. 1.201 do novo Código Civil não se aplica ao instituto previsto no § 4º. do art. 1.228”, (IV Jornada de Direito Civil, promovida pelo Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal, no período de 26 e 27 de outubro de 2006, sob a coordenação do Ministro Ruy Rosado, do Superior Tribunal de Justiça, disponível em <http://daleth.cjf.gov.br/revista/enunciados/IVJornada.pdf>. Acesso em: 12 nov. 2006) (Enunciado 309), entendimento que nos parece questionável porque, afinal, qual seria então o conceito de posse de boa-fé? Não conhecemos outro conceito de boa-fé subjetiva, afora o do art. 1.201 do Código Civil.
[4] Neste sentido, na I Jornada de Direito Civil promovida pelo Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal, no período de 11 a 13 de setembro de 2002, sob a coordenação do Ministro Ruy Rosado, do Superior Tribunal de Justiça (disponível em <http://www.cjf.gov.br/revista/enunciados/enunciados.asp>. Acesso em: 23 jan. 2003) entendeu-se que “nas ações reivindicatórias propostas pelo Poder Público, não são aplicáveis as disposições constantes dos §§ 4º e 5º do art. 1.228 do novo Código Civil” (Enunciado 83). Nessa mesma Jornada reafirmou-se a constitucionalidade das disposições em questão (Enunciado 82). Mas, na IV Jornada, excepcionou-se o citado Enunciado 83, entendendo-se aplicável a desapropriação judicial no tocante aos bens dominicais (IV Jornada de Direito Civil, promovida pelo Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal, no período de 26 e 27 de outubro de 2006, sob a coordenação do Ministro Ruy Rosado, do Superior Tribunal de Justiça (disponível em <http://daleth.cjf.gov.br/revista/enunciados/IVJornada.pdf>. Acesso em: 12 nov. 2006) (Enunciado 304).
[5] III Jornada de Direito Civil, promovida pelo Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal, no período de 1º. a 3 de dezembro de 2004, sob a coordenação do Ministro Ruy Rosado, do Superior Tribunal de Justiça (disponível em <http://www.flaviotartuce.adv.br>. Acesso em: 19 out. 2005) (Enunciado 240).
[6] Para tanto, consulte-se, entre outros, o Manual do Promotor de Justiça, de Hugo Nigro MAZZILLI (editora Saraiva), e Ministério Público, de Octacílio Paula SILVA (editora Sugestões Literárias).
[7] A importância da instituição do Ministério Público já fora afirmada pelo então Ministro Campos Sales, na Exposição de Motivos do Decreto 848, de 11.10.1890: “O Ministério Público é instituição necessária em toda organização democrática e imposta pelas boas normas da justiça, à qual compete: velar pela execução das leis, decretos e regulamentos que devam ser aplicados pela Justiça Federal e promover a ação pública onde ela convier”.
[8] Já se cogita, de lege ferenda, a participação do Ministério Público em todo e qualquer processo judicial, o que é plenamente justificável, visto que, em toda contenda judicial se evidencia um interesse público, consistente no interesse da sociedade em pacificar as relações humanas. Ademais, em todos os processos judiciais pode ser exercida a função ministerial de defesa da ordem jurídica, fiscalizando a atuação do Judiciário na aplicação das normas legais. Por outro lado, há quem cogite na supressão de atribuições do Ministério Público, com redução de suas atividades judiciais.
[9] Neste sentido: “A referência a ser essencial à função jurisdicional do Estado, que já se achava presente no art. 1º da Lei Complementar 40/81, bem como constava do art. 308 do Anteprojeto Afonso Arinos, não deixa de ser incorreta: diz menos do que deveria (o Ministério Público tem inúmeras funções exercidas independentemente da prestação jurisdicional, como na fiscalização de fundações e prisões, nas habilitações de casamento, na homologação de acordos extrajudiciais, no atendimento ao público), como, paradoxalmente, diz mais do que deveria (pois o Ministério Público não oficia em todos os feitos submetidos à prestação jurisdicional, e sim, normalmente, naqueles em que haja algum interesse indisponível, difuso ou coletivo, ligado à qualidade de uma das partes ou à natureza da própria lide – cf. art. 82 do CPC)” (MAZZILLI, Hugo Nigro. Manual do Promotor de Justiça. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1991, p. 44).
[10] A expressão francesa Parquet significa literalmente, “assoalho, taco, piso de madeira”. É usada para se referir ao Ministério Público porque, nas suas origens, o membro da instituição ocupava um piso de madeira diverso do local destinado ao Magistrado.
[11] Assim também entendendo: “A função, em suma, de fiscal da lei e defensor da sociedade é por demais extensa, complexa e relevante, somente equiparável à vastidão das responsabilidades que pesam sobre os ombros dos representantes do Ministério Público, encarregados de promover e realizar – o que não é fácil e não pode prescindir de vocação e sacrifícios – vasta missão que simplesmente se escreve, com poucas palavras, nos frios dispositivos legais” (SILVA, Octacílio Paula. Ministério Público. São Paulo: Sugestões Literárias, 1981, p. 2).
[12] CAPITANT, Henri. Vocabulaire Juridique. Paris: Les Presses Universitaires de France, 1936, p. 292, verbete Intérêt.. No original: “Avantage d’ordre pécuniaire ou moral que présente pour une personne l’exercice d’un droit ou d’une action”.
[13] COUTURE, E.. Depalma, 1976. Apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 17. No original: “Aspiración legítima, de ordem pecuniario o moral que representa para una persona la existencia de una situación jurídica o la realización de una determinada conducta”.
[14] Cf. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 17-18.
[15] SOLUS, Henry e PERROT, Roger. Droit Judiciaire Privé. Tomo I, n. 200. Apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 18. No original: “Dire d’une personne qu’elle a intérêt a exercer une action en justice, c’est dire que la demande ainsi formée est susceptible de modifier et d’améliorer sa condition juridique présente. En un mot, l’intérêt est fonction de l’utilité que le demandeur excompte de son initiative devant les tribunaux”.
[16] CARNELUTTI, Francesco. Lezioni di Diritto Processuale Civile. V. I, p. 3. Apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 18. No original: “rapporto tra un bisogno dell’uomo e un quid atto a soddisfarlo”.
[17] VIGORITI, Vicenzo. Interesi colletivi e processo. p. 18. Apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 18. No original: “La gamma delle relazioni possibili vede ai due estremi, da un lato, l’indifferenza fra gli interessi (per cui il soddisfacimento di una aspirazione non tocca nè pregiudica il soddisfacimento dell’altra) e, dall’altro, in conflitto fra gli interessi (per cui il soddisfacimento di una aspirazione impedisce e pregiudica il soddisfacimento dell’altra). Fra questi due estremi le combinazioni sono le più varie”.
[18] GERVAIS, André. Quelques Réflexions à Propos de la Distinction des Droits et des Intérêts. Mélanges en Honneur de Paul Roubier. Tomo 1, p. 241. Apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 20. No original: “…la notion d’intérêt se développe donc sur un plano pratique, celui de l’utilité et de l’existence (du sein allemand). Cette notion abstraite d’intérêt a un contenu indéfini en tant qu’elle recouvre toutes les utilités imaginables”.
[19] SICHES, Luís Recaséns. Tratado general de filosofia del derecho. p. 226-227. Apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 58.
[20] PASSOS, J. J. Calmon de. Mandado de segurança coletivo, mandado de injunção, habeas data. p. 11. Apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 66-67.
[21] DANTAS, Marcelo Navarro Ribeiro. Mandado de segurança coletivo: legitimação ativa. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 49-50. Esforçando-se para demonstrar a existência de direitos metaindividuais, embora reconhecendo ser “mera questão de nomenclatura, que por si só não tem maior repercussão na realidade processual”, ainda obtempera o autor (p. 56): “…se fossem meros interesses, ainda que legítimos, como poderia o constituinte haver criado para protegê-los o mandado de segurança coletivo se esse writ só protege direitos, e, além do mais, líquidos e certos? É viável falar na liquidez e certeza de um interesse?”.
[22] FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. A Ação Civil Pública e a defesa dos direitos constitucionais difusos. In: Édis MILARÉ (Coord.). Ação Civil Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 172.
[23] WATANABE, Kazuo. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do anteprojeto. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1998, p. 623-624.
[24] BONNARD, R.. Revue droit public. V. 49, p. 707. Apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 91. No original: “est le pouvoir d’exigir de quelqu’un, en vertu d’une règle de droit objectif, quelque chose à laquelle on a intérêt, sous la sanction d’une action en justice; le contenu de la chose exigible étant fixé immédiatement soit par le droit objectif, soit par un acte juridique individuel”.
[25] MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 91.
[26] BARBOSA MOREIRA, J. C.. A ação popular do direito brasileiro como instrumento de tutela jurisdicional dos chamados “interesses difusos”. In: Temas de Direito Processual. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1988, p. 114.
[27] MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 65.
[28] SMANIO, Gianpaolo Poggio. Interesses difusos e coletivos. 3. ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 106.
[29] LACERDA, Galeno (Ação Civil Pública. In: Revista do Ministério Público do Rio Grande do Sul, 1986, p. 13. Apud BENJAMIN, Antônio Herman V.. A insurreição da aldeia global contra o processo civil clássico – apontamentos sobre a opressão e a libertação judiciais do meio ambiente e do consumidor. In: Édis MILARÉ (Coord.). Ação Civil Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 87) condena a expressão “difusos”: “Não gosto desta expressão. Ela está consagrada na doutrina, está consagrada em vários textos, mas não me agrada, porque eu a acho muito vaga, muito vago esse adjetivo ‘difuso’. Muito vago e inexpressivo”.
[30] GRINOVER, Ada Pellegrini. Da “class action for damages” à ação de classe brasileira: os requisitos de admissibilidade. In: Doutrina. Coord. James TUBENCHLAK. Rio de Janeiro: Instituto de Direito, v. 9, p. 267.
[31] STF – Pleno – RE nº. 163.231-3-SP – Rel. Min. Maurício Corrêa – j. 26.02.97 – In: DJ 29.06.2001 – no corpo do Acórdão.
[32] ZAVASCKI, Teori Albino. Defesa de direitos coletivos e defesa coletiva de direitos. In: Revista Jurídica. jun./95, v. 212, p. 17.
[33] VITA, Ana de. La tutela giurisdizionale degli interessi colletivi nella prospettiva del sistema francese. aspetti principali del problema e specificazioni in tema di protezione degli interessi dei consumatori. In: La Tutela degli Interessi Diffusi nel Diritto Comparato. p. 350. Apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 66. No original: “la precisazione aprioristica è inevitabilmente o troppo astratta o tropo generica. Tali concetti si intendono spesso con valore sinonimo, e indubbiamente si riferiscono a situazioni per molti aspetti analoghe”.
[34] CAPPELLETTI, Mauro. Op. cit., n. 2, p. 50. Apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 66. No original: “…tipici di questo mondo nuovo, come quelli alla salute e all’ambiente naturale, hanno caracttere ‘difuso’, ‘collettivo’, poichè non appartengono a singoli individui in quanto tali ma alla colletività”.
[35] FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Dicionário aurélio eletrônico. Versão 3.0. Nova Fronteira, nov./99.
[36] SOLUS, H;. PERROT, R.. Droit judiciaire privé. Tomo I, p. 218. Apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 66. No original: “L’extreme diversité des situations particulières qui s’amalgament et se juxtaposent au sein des groupements fait que l’intérêt allégué n’est pas toujours un intérêt direct et personnel, mais un simple intérêt collectif beaucoup plus diffus”.
[37] BASTOS, Celso Ribeiro. A tutela dos interesses difusos no direito constitucional brasileiro. In: Revista de Processo, v. 23, p. 40.
[38] BARBOSA MOREIRA, J. C.. A proteção jurisdicional dos interesses coletivos ou difusos. In: GRINOVER, Ada Pellegrini (Coord.). A tutela dos interesses difusos. São Paulo: Max Limonad, 1984, p. 98-99. Em trabalho precedente (A ação popular do… cit., p. 110 e segs. Apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 67), o autor mostra que há três planos, de complexidade crescente, em tema de interesses plurissubjetivos: o primeiro alberga situações como a do condomínio pro indiviso, o litisconsórcio; o segundo compreende situações que apresentam uma relação-base, legitimando cada um dos integrantes a postular, em nome próprio, direitos concernentes ao grupo (ex. o acionista, que pode demandar anulação da assembléia geral de sociedade anônima); o terceiro plano é formado por interesses que, sendo “comuns a uma coletividade de pessoas”, não repousam necessariamente sobre uma relação-base, sobre um vínculo jurídico definido que as congregue. A tais interesses por último referidos, o autor anota que a doutrina italiana os vem chamando “coletivos” ou “difusos”.
[39] GRINOVER, Ada Pelegrini. Interesses difusos. In: Enciclopédia Saraiva de Direito. Coordenação: R. Limongi FRANÇA. São Paulo: Saraiva, 1979, v. 45, p. 419.
[40] DELGADO, José Augusto. Interesses difusos e coletivos: evolução conceitual: doutrina e jurisprudência do STF. In: Revista Jurídica. jun./99, v. 260, p. 16.
[41] “A chi apartiene l’aria che respiro?” indaga, incisivamente, CAPPELLETI, M. (Formazione sociali e interessi di gruppo davanti alla giustizia civile. In: Rivista di Diritto Processuale. V. 3, p. 372-373. Apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 68). Como observa FERRAZ, Sérgio (Responsabilidade civil por dano ecológico. In: Revista de Direito Público. V. 34, p. 49-50. Apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 68), os interesses difusos não são “coisa de ninguém” (res nullius), como em princípio pode parecer, mas sim res omnium – coisa de todos.
[42] BARBOSA MOREIRA, J. C.. A Ação popular… cit., p. 111.
[43] VILLONE, Maximo. La colocazione istituzionale dell’interesse diffuso. In: La Tutela degli Interessi Diffusi nel Diritto Comparato. Milão: Giuffrè, 1976, p. 73. Apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 68. No original: “personaggio assolutamente misterioso”.
[44] Cf. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 67.
[45] Cf. MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 4.
[46] É também neste sentido a lição de SMANIO, Gianpaolo Poggio (Op. cit., p. 110). GRINOVER, Ada Pellegrini (Da “class action… cit., p. 267) também se refere a tal ação como ação civil pública. Contra, entendendo ser esta ação distinta da ação civil pública, ZAVASCKI, Teori Albino (Op. cit., p. 21).
[47] MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurança. Ação popular. Ação Civil Pública. Mandado de injunção. “Habeas Data”. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 183.
[48] LENZA, Pedro. Efetividade do processo coletivo. Dissertação de Mestrado. Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. São Paulo, 2002, p. 76. Apud CASTILHO, Ricardo. Acesso à justiça. São Paulo: Atlas, 2006, p. 11.
[49] MENDES, Aluisio Gonçalves de Castro. Ações coletivas no direito comparado e nacional. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, v. 4, p. 37. Apud CASTILHO, Ricardo. Op. cit., p. 12.
[50] Neste sentido: CASTILHO, Ricardo. Op. cit., p. 11-12.
[51] MAZZILLI, Hugo Nigro. Op. cit., p. 8.
[52] ALMEIDA NETO, Amaro Alves de. Processo Civil e Interesses Difusos e Coletivos. São Paulo: Atlas, 1999, p. 294.
[53] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. São Paulo, Saraiva, 1990, v. 1, p. 78.
[54] GRINOVER, Ada Pellegrini. Uma nova modalidade de legitimação à ação popular. Possibilidade de conexão, continência e litispendência. In: Édis MILARÉ (Coord.). Ação Civil Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 24.
[55] A mesma autora, em outro trabalho (GRINOVER, Ada Pellegrini. Mandado de segurança coletivo: legitimação e objeto. In: Revista de Direito Processual. V. 93, p. 98), afirma que “a moderna tendência doutrinária que vê, na legitimação de entidades que ajam na defesa de interesses institucionais, uma verdadeira legitimação ordinária”.
[56] BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 1989, v. 2, p. 353.
[57] GRECO FILHO, Vicente. Tutela constitucional das liberdades. São Paulo: Saraiva, 1989, p. 169.
[58] FIGUEIREDO, Lúcia do Valle. Perfil do mandado de segurança coletivo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989, p. 20. Apud DANTAS, Marcelo Navarro Ribeiro. Op. cit., p. 113.
[59] CRETELLA JÚNIOR, José. Os “writs” na Constituição de 1988. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1989, p. 76.
[60] Cf. DANTAS, Marcelo Navarro Ribeiro. Op. cit., p. 113-114.
[61] TUCCI, José Rogério Cruz e. Class action” e mandado de segurança coletivo. São Paulo: Saraiva, 1990, p. 42.
[62] MOMEZZO, Marta Casadei. Mandado de segurança coletivo: aspectos polêmicos. São Paulo: LTR, 2000, p. 69.
[63] NERY JÚNIOR, Nelson e NERY, Rosa Maria Andrade. Código de Processo Civil Comentado. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2. ed., 1996, p. 1707.
[64] CASTILHO, Ricardo. Op. cit., p. 81.
[65] FIORILLO, Celso Antônio; RODRIGUES, Marcelo Abelha; NERY, Rosa Maria Andrade. Direito processual ambiental brasileiro. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 119.
[66] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ação Civil Pública. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1995, p. 79.
[67] Neste sentido, entendeu-se, na IV Jornada de Direito Civil, promovida pelo Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal, no período de 26 e 27 de outubro de 2006, sob a coordenação do Ministro Ruy Rosado, do Superior Tribunal de Justiça (disponível em <http://daleth.cjf.gov.br/revista/enunciados/IVJornada.pdf>. Acesso em: 12 nov. 2006), que, “tendo em vista as disposições dos §§ 3º e 4º do art. 1.228 do Código Civil, o Ministério Público tem o poder-dever de atuação nas hipóteses de desapropriação, inclusive a indireta, que envolvam relevante interesse público, determinado pela natureza dos bens jurídicos envolvidos” (Enunciado 305).
[68] Para uma discussão pormenorizada a respeito da ação civil pública, vide CARVALHO NETO, Inacio de. Manual de processo coletivo. 2. ed. Curitiba: Juruá, 2008, Capítulo 3, p. 49-127.

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