Considerações sobre a sobre a Responsabilidade Civil do Estado

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Sumário: 1. Evolução política e jurídica da responsabilidade civil do estado: da total irresponsabilidade para a responsabilidade civil extracontratual objetiva. 2. Teoria do risco administrativo e a repartição dos encargos econômicos resultantes da reparação do dano sofrido pelo cidadão. 3. Análise dos requisitos previstos no artigo 37, § 6º da Constituição da República. 4. Relevância da omissão das pessoas jurídicas de direito público na causação do dano. 5. Responsabilidade civil por atos judiciais, erro judiciário e responsabilidade pessoal do juiz. 6. Responsabilidade civil dos notários, tabeliães de protesto e registradores. 7. A irresponsabilidade civil do estado por atos legislativos quando praticados em consonância com a Constituição da República. 8. Direito de regresso em face do causador direto do dano e o manejo da denunciação da lide. 9. Prescrição.

1. Evolução política e jurídica da responsabilidade civil do estado: da total irresponsabilidade para a responsabilidade civil extracontratual objetiva

Houve um tempo em que o interesse público confundia-se erroneamente com o interesse da própria administração política do Estado, personificada pelo soberano que por receber o poder supremo da divindade, não podia errar e em um período de grande prestígio ao reconhecimento apenas da responsabilidade civil subjetiva, não havia como sustentar-se a obrigação de o Estado reparar o dano ao seu súdito. A grande maioria dos manuais e obras específicas sobre o assunto se valem das máximas o rei não erra, o que agradou o príncipe tem força de lei e a mais famosa que teria sido dita pelo Rei Luis XV, o rei sol, “o Estado sou eu (l’État c’est moi) para explicar esse período de alforria do dever indenizatório do Estado. Essa fase é conhecida como da irresponsabilidade estatal que avançou pelo modelo de Estado liberal (laissez faire, laissez aller, laissez passer) com sua política de não intervenção na vida dos cidadãos, o que acarretava na própria isenção de responsabilidade.[1] Em 1944, Aguiar Dias[2] chamava a atenção, criticando os sistemas norte-americano e inglês, pela sua persistência na regra the King can do no wrong que somente se extinguiria nesses países em 1946 com a Federal Claims Act e 1947 com a Crown Proceeding Act, respectivamente.

Esta equivocada situação de autêntica intangibilidade estatal, modificar-se-ia com o aparecimento do Estado de Direito (art. 194 da Constituição de 1946) e seria reforçada no Estado Democrático de Direito (art. 37, § 6º, da CRFB), merecendo o preciso comentário de Yussef Said Cahali[3]: “se o próprio Estado se constitui para a tutela do direito, não tinha sentido que ele próprio a violasse impunemente; o Estado, como sujeito dotado de personalidade, é capaz de direitos e obrigações como os demais entes, nada justificando a sua irresponsabilidade.”

Revestem-se de inegável atualidade as lições de Amaro Cavalcanti[4] em seu tratado sobre a responsabilidade civil do estado escrito no ano de 1904, em que o ex-ministro do Supremo Tribunal Federal conclui:

“Em uma palavra, ao Estado, cuja missão institucional é declarar a lei, executá-la e aplica-la, pelos seus órgãos distintos – não seria lícito pôr-se fora do alcance dos princípios gerais do direito comum, aliás, por ele próprio estabelecidos para o fim de regular os atos e fatos da ordem jurídica, e como condição, para que nela predomine a regra da justiça. Pois é manifesto que se a ele próprio não pudessem ser igualmente aplicáveis os princípios desse direito, também impossível seria a efetividade constante da justiça.”

Contribuição interessante para a compreensão dessa mudança de visão é a identificação da dicotomia interesse público primário x interesse público secundário, apontada com sagacidade por Celso Antônio Bandeira de Mello[5] na esteira da doutrina italiana. Na visada do autor, interesse público primário é o interesse geral dos “indivíduos enquanto partícipes da coletividade” e secundário é o interesse da pessoa jurídica de direito público. Assim, por exemplo, a defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado e sadio constitui interesse público primário, ao passo que o ímpeto de tributar desmesuradamente o cidadão enriquece o erário, mas pode empobrecer injustamente o povo e causar consequências nefastas ao próprio interesse público. O próprio autor reconhece que responsabilizar o Estado pelos atos danosos que causem aos cidadãos atende ao interesse público primário, ainda que o ente estatal responsável seja defendido por sua procuradoria ou advocacia geral que, por sua vez, estará tutelando, nesse caso, o interesse público secundário.

Admitida a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público, em um primeiro momento, estabeleceu-se uma responsabilidade na qual o cidadão lesado tinha o ônus de provar a culpa do servidor público que praticasse um ato de gestão, isto é, um ato similar ao de uma pessoa jurídica de direito privado e, por tal motivo, caberia a responsabilização. Entretanto, se a administração praticasse um ato de império, entendido este como o poder de supremacia do Estado frente ao particular, a responsabilidade restaria afastada. José Cretella Júnior[6] entende que tal critério é inadequado para os fins ressarcitórios. A uma, porque para o lesado tanto faz se o dano decorreu de ato de império ou gestão. A duas, porque nem a doutrina administrativa tem como apresentar com precisão a diferença entre as duas categorias, dando a esta questão tão relevante para a sociedade um matiz de insegurança jurídica. Nas palavras críticas do autor: “Se o Estado é guardião do direito, como deixar desamparado o cidadão que sofreu prejuízos do próprio Estado? Por que motivo o Estado vai criar distinção cerebrina para eximir-se de responsabilidade com o fundamento de que o desequilíbrio verificado no patrimônio do particular foi produzido por ação administrativa insuscetível de crítica?”

Ante as próprias dificuldades, acima referidas, na conceituação de ato de gestão e império evoluiu-se para uma concepção no sentido de que a culpa do Estado seria anônima ou impessoal, respondendo a administração quando o serviço é defeituoso por que simplesmente não funciona e quando funciona, é ruim ou sem presteza, acabando por acarretar danos ao cidadão. Concordamos com Sergio Cavalieri Filho[7] que vislumbra, no caso, a permanência da responsabilidade com culpa provada, porque tal ideia continuaria “baseada na culpa do serviço diluída na sua organização, assumindo feição anônima ou impessoal.” Ainda que se invertesse o ônus da prova (culpa presumida), bastaria à administração pública demonstrar que, a despeito do dano, o serviço funcionara adequadamente, para que houvesse a isenção de responsabilidade civil do ente estatal correspondente. Já se prenunciara a aurora de um avanço, mas é forçoso reconhecer que dentro de uma ambiência de estado democrático de direito, é indispensável que qualquer dano causado por um fato administrativo seja cabalmente reparado, conforme será visto adiante.

O direito brasileiro conheceu a denominada fase civilista, em razão da sua previsão no artigo 15 do Código Civil de 1916[8] que tornava extremamente difícil, senão impossível, a reparação do dano, pois há uma vulnerabilidade gritante do cidadão se comparado com os direitos e prerrogativas exclusivas do Estado em sua abrangente e intensa intervenção na sociedade. Pelo artigo 158 da Constituição de 1937, os funcionários públicos eram responsáveis solidários com o Estado pelos “prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício de seu cargo.”

De efeito, reconhece-se nos dias de hoje que para a perfeita delimitação dos pressupostos dessa responsabilização, mister consultar as regras e princípios do direito constitucional e administrativo.  Ao direito civil compete principalmente estabelecer critérios para a liquidação do dano. Assim, a fase civilista (subjetiva) seria superada com a promulgação da Constituição de 1946 que em seu artigo 194[9] deflagrou no Brasil a responsabilidade civil objetiva do Estado. Ensina com acerto a professor Maria Sylvia Zanella Di Pietro[10] que “ao contrário do direito privado, em que a responsabilidade exige sempre um ato ilícito (contrário à lei), no direito administrativo ela pode decorrer de atos ou comportamentos que, embora lícitos, causem a pessoas determinadas ônus maior do que o imposto aos demais membros da coletividade.”

Na contemporaneidade, vigoram os artigos 37, § 6º da Constituição da República[11] e 43 do Código Civil[12], mantendo-se o Estado objetivamente responsável pelas intervenções feitas por seus agentes que nessa qualidade, causem danos ao cidadão. Tal responsabilidade é direta, impessoal, independentemente de culpa, bastando ao prejudicado demonstrar a relação de causalidade entre o dano e o fato da administração. Fundamenta-se no risco administrativo e a partir da promulgação da Constituição de 1988 foi estendida com correção para as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público como concessionárias e permissionárias.

Podemos, à guisa de conceituação, dizer que a responsabilidade civil do Estado consiste na obrigação de reparar, independentemente de culpa, o dano causado a um terceiro em razão da prática de algum ato, comissivo ou omissivo, lícito ou ilícito, perpetrado por algum órgão ou agente estatal e que seja imputável a uma pessoa jurídica de direito público ou privado prestadora de serviço público.

2. Teoria do risco administrativo e a repartição dos encargos econômicos resultantes da reparação do dano sofrido pelo cidadão.

A Constituição, ao estabelecer a responsabilidade civil do Estado direta e independentemente de culpa, consagra a teoria do risco administrativo[13]. O Estado – ainda que na missão de guardião de relevantes interesses públicos – gerencia, intervém, realiza obras, presta serviços públicos de toda natureza, ameaça, pune, persegue bandidos, atira, cobra, expropria bens particulares (nem sempre de modo regular) e isto acaba por trazer para si o risco de, causando danos, ser obrigado a repará-los. É como diz José dos Santos Carvalho Filho[14]: “à maior quantidade de poderes haveria de corresponder um risco maior.” Este é o denominado risco administrativo que fundamenta o artigo 37, § 6º, de nossa Constituição.

O Estado não assume o risco integral[15] de suas atividades, pois competirá a ele, para se exonerar o dever de reparação, provar que o dano deu-se por fato exclusivo do cidadão ou por fatos necessários, extraordinários e imprevisíveis, os quais a doutrina tem denominado por caso fortuito ou força maior. Posiciona-se o professor Flávio Tartuce[16] que a teoria do risco administrativo “gera uma responsabilidade objetiva mitigada, uma vez que pode ser afastada ou diminuída pela culpa exclusiva ou concorrente da vítima, o que não ocorre na responsabilidade objetiva plena ou integral (teoria do risco integral).”

Assim, se o idoso entra em desespero no departamento estatal de previdência social em razão da morosidade para o reconhecimento de seu direito à aposentação e se atira da janela da repartição, vindo a falecer, não haverá responsabilidade. Também não haverá obrigação de indenizar se um raio atingir a sede da prefeitura e, por causa deste fato, ocorrer o desabamento de parte do reboco da parede do prédio, vindo a causar danos pessoais a um transeunte.

A responsabilidade civil do estado, nas condições preconizadas pela lei maior, proporciona uma justa repartição dos encargos econômicos necessários para reparar o dano ao lesado. Atende ao conceito de isonomia material e equidade, tendo em vista que por meio das contribuições tributárias arrecadadas pelo Estado, este indenizará quem foi lesado por uma intervenção estatal que traz consigo a presunção de obediência ao interesse público.

Se da perseguição policial que culminou com o encarceramento de perigoso estuprador da comunidade, alguém acabou sendo atropelado pela viatura da polícia, nada mais justo que os beneficiados pela ação estatal (todos os cidadãos) acabem por reparar o prejuízo experimentado pelo ofendido. Precisa é a lição de Irene Patrícia Nohara[17] quando ao apontar a solidariedade social como mais um fundamento da responsabilidade objetiva do Estado, afirma: “ora, se todos se beneficiam das atividades estatais, não seria justo que alguma pessoa ou que um grupo de pessoas específico sofresse isoladamente significativos danos de atividades desenvolvidas pelo Estado.” Maria Helena Diniz[18] reforça essa tese ao dizer que ao lado da legalidade, a responsabilidade do estado se fundamenta na isonomia por garantir uma “equânime repartição dos encargos públicos entre os cidadãos, pois, se, em razão de atividade administrativa somente alguns particulares sofressem danos especiais e anormais, isto é, que não são comuns da vida social, haveria um desequilíbrio na distribuição dos ônus públicos se somente eles suportassem o peso daquela atividade.” Referenda também esse ponto de vista Caio Mário da Silva Pereira[19] ao dizer que esta “é a forma única democrática de repartir os ônus e encargos sociais.”

3. Análise dos requisitos previstos no artigo 37, § 6º, da Constituição da República

Os requisitos para a configuração da responsabilidade do estado podem ser aqueles comuns a todas as modalidades de responsabilização objetiva, sendo o dano material e/ou moral e o nexo causal.

A despeito de inúmeras concepções acerca do nexo causal como do nexo causal flexível, alternativo, responsabilidade pele que podem ser

Aplicando-se a teoria da causalidade adequada na concreta perspectiva de se identificar qual o evento causador do dano, chega-se à conclusão de que se este tiver correlação com a atuação ou omissão estatal, presente estará o dever de indenizar.  Pode ainda acontecer de o dano ser causado por um terceiro e até descortinar-se aos olhos do intérprete que o Estado praticara um comportamento vinculado às suas funções, mas por ser uma conduta potencialmente perigosa para a sociedade, acaba carreando para si o risco de ser obrigado a reparar o dano. Essa interessante hipótese é denominada, com muita propriedade, por Celso Antônio Bandeira de Mello[20] como “danos decorrentes de situação apenas propiciada pelo Estado”. Leciona o autor que “o risco a que terceiros são expostos pelo Estado não pode deixar de ser assumido por quem o criou. Depósitos de explosivos, centrais nucleares, recintos de guarda de animais, são fontes potenciais de possíveis danos a terceiros, pelo perigo das coisas ali conservadas. Manicômios, presídios, igualmente, por manterem pessoas suscetíveis de atos agressivos ou destruidores, representam para terceiros um risco de produção de danos.”

No primeiro caso (ação), vislumbremos a prisão de uma pessoa que ao discutir com um Delegado que furou a fila no banco, acabou presa em flagrante por desacato (art. 331 do CP), gerando, portanto, dano material e moral[21]. No segundo caso (omissão), imaginemos um munícipe aposentado que tenha caído em um bueiro por falta de manutenção das ruas pelo respectivo Município e quebrado a perna, ocasionando dano moral[22] ou então interessante julgado relatado pelo Desembargador Sylvio Capanema de Souza[23] em que o Estado foi condenado a indenizar por não ter avisado aos familiares acerca do falecimento de um paciente seu que acabou sepultado como indigente. No terceiro caso (danos decorrentes de situação apenas propiciada pelo Estado), tomemos como exemplo uma jovem estudante que durante perseguição policial, acaba sendo atingida por “bala perdida”, sofrendo danos morais e estéticos por conta de deformidade permanente no rosto[24].

Além do dano e do nexo causal, para que haja a responsabilidade do Estado é necessária a atuação estatal direta exercida pelas pessoas jurídicas de direito público ou por meio de pessoa jurídica de direito privado que execute serviços tipicamente estatais como sucede com determinadas sociedades de economia mista e empresas públicas, assim como as concessionárias e permissionárias de serviço público, na forma preconizada pelo artigo 175 da Constituição, tais como transportes rodoviários e ferroviários, água, esgoto, energia elétrica, telefonia, dentre outros.

Tecnicamente, na forma preconizada pelo artigo 37, § 6º, da Constituição, a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviço público é apenas extracontratual, pois essa regra constitucional parece clara ao afirmar que haverá responsabilidade objetiva com relação aos danos que os agentes estatais, nessa qualidade, causarem a “terceiros”. Na relação contratual das pessoas jurídicas de direito público, a responsabilidade será determinada pela natureza do contrato e, em regra, será subjetiva. Ao passo que a relação contratual das empresas públicas, sociedades de economia mista, concessionárias e permissionárias com os seus usuários atrai a incidência do Código de Proteção e Defesa do Consumidor e, por conseguinte, será objetiva, consoante o disposto no artigo 14 da lei 8078/90, submetendo-se, por óbvio, às regras e princípios desse estatuto. No caso do transporte, será também objetiva pelo aludido artigo do estatuto consumerista e pelo que dispõe o artigo 734 do Código Civil.

Concordamos com o escólio de José dos Santos Carvalho Filho[25] quando diz que se as concessionárias ou permissionárias da execução do serviço público de luz, gás, telefone, água e esgoto não reunirem meios patrimoniais ou econômicos de reparar o dano, o lesado poderá voltar-se contra o poder público concedente (União, Estado ou Município), pois este tem “responsabilidade subsidiária pelo fato de ser o concessionário um agente seu.”

Os artigos 37, § 6º da Constituição e 43 do Código Civil valem-se do vocábulo “agente” em substituição a “funcionário” e “representante” que constavam nos revogados artigos 107 da Constituição de 1969[26] e 15 do Código Civil de 1916[27], respectivamente. Ainda que doutrina e jurisprudência àquela época já se posicionavam no sentido de conferir elastério maior ao sentido de funcionário e representante, o fato é que agente público, para os fins de responsabilização, é todo aquele a quem se incumbiu alguma tarefa pública, independentemente de eventual vínculo funcional e permanente com a administração.

A despeito de se tratar de requisito subjetivo, o intérprete deve focar mais as suas atenções no serviço prestado do que na pessoa que o exerceu. Nesse sentido, posiciona-se Paulo Sérgio Gomes Alonso[28] ao afirmar que “está claro que a expressão “agente” colocada no texto constitucional, compreende a pessoa que exerce qualquer atividade inerente ao serviço público, pela prática de qualquer ato seu que venha a provocar dano a alguém.” Desta forma, se determinado Município recrutar cidadãos, a título precário, para trabalho temporário de combate à epidemia de dengue, e uma dessas pessoas chamadas a esse serviço, causar dano material e/ou moral a um munícipe, a responsabilidade civil será objetiva do Município. Yussef Said Cahali[29] nos fornece sugestivo exemplo colhido da jurisprudência em que se entendeu ser da União a responsabilidade pelo dano causado a terceiro pelo motorista que em veículo particular prestava serviços, requisitado que fora, à Justiça Eleitoral.

Nesse mesmo sentido, deve-se atentar para o fato de que o agente deve estar imbuído de algum serviço público ou mesmo valer-se da qualidade de servidor público e acabar causando dano a alguém[30]. Desta forma, se um policial militar com a roupa da corporação, ainda que fora do horário e do lugar de seu expediente funcional, se vale dessa condição para extorquir um cidadão, impondo-lha alguma paga não prevista em lei, responderá o Estado. Não haverá responsabilidade do Estado se este mesmo servidor, ainda que fardado, chegar a casa e cometer lesões corporais dolosas em sua esposa.

Como já se ressaltou anteriormente, a responsabilidade civil do Estado pode dar-se por ação, omissão, atos ilícitos e também por comportamentos lícitos se estes ocasionarem danos a terceiros.

4. Relevância da omissão das pessoas jurídicas de direito público na causação do dano.

Os comportamentos comissivos danosos perpetrados pelo estado ou por seus agentes delegatários se enquadram com facilidade na compreensão da responsabilidade objetiva. Se há um fato da administração e este foi a causa para a produção do resultado danoso, o Estado responderá independentemente de culpa. Mas e diante das omissões estatais? Deve-se se socorrer da responsabilidade subjetiva? Deve-se distinguir entre omissão genérica e omissão específica para o fim de impor responsabilidade objetiva no primeiro caso e exonerar o Estado no segundo se o ofendido não provar a culpa? Deve-se aplicar o mesmo critério dos atos comissivos? Esta talvez seja uma das questões mais tormentosas na doutrina e jurisprudência e vamos tentar estabelecer as diversas correntes de opinião com apoio na doutrina e na jurisprudência.

A primeira corrente é defendida por Celso Antonio Bandeira de Mello[31] que sustenta ser “necessário que o Estado haja incorrido em ilicitude, por não ter acorrido para impedir o dano ou por haver sido insuficiente neste mister, em razão do comportamento inferior ao padrão legal exigível”. Concordam com tal ponto de vista Maria Helena Diniz[32] e José dos Santos Carvalho Filho[33]. Esse raciocínio partiu da interpretação do artigo 15 do Código Civil de 1916 que como visto anteriormente, possuía feição nitidamente subjetiva, deflagrando a fase civilista da responsabilidade do Estado. Mesmo com a entrada em vigor do artigo 43 da codificação atual, tal posicionamento doutrinário permanece.

Na jurisprudência, famoso é o voto proferido pelo Ministro Carlos Velloso[34] em que o detento foi assassinado por outros presos no interior do presídio. O Supremo Tribunal Federal, nesse caso, teve a oportunidade de afirmar que o estado somente responderia se houvesse a prova da negligência ou imprudência do estado no mister de administrar o presídio. A consequência prática é que nos atos omissivos, o ofendido terá que provar a culpa, ainda que impessoal ou anônima, do estado, ou seja, demonstrar que, de acordo com o caso concreto, o ente estatal tinha a obrigação de evitar o dano e não o fez. Por exemplo, se o dano proveio em razão de uma enchente, deve-se reconhecer que este evento da natureza foi a causa do dano. Será do ofendido, portanto, o ônus de provar que era possível ao estado evitar o dano e quedou-se inerte.

Guilherme Couto de Castro[35], seguido por Sergio Cavalieri Filho[36], chama a atenção que nem toda omissão estatal desafiará a ocorrência de uma responsabilidade subjetiva, servindo-se da distinção entre omissão genérica em que a responsabilidade realmente dependeria da prova da culpa e omissão específica em que bastará a prova do dano e do nexo causal.

A primeira hipótese se apresenta quando a causa do evento é externa como sucede, por exemplo, em casos de violência urbana ou de fatos da natureza. Nesse caso, fundamental será a prova da culpa do Estado por ter sido negligente, imprudente ou imperito. Por exemplo, se uma pessoa é assaltada em frente a uma guarita da polícia no momento em que um servidor largou o posto antes que o colega de farda chegasse para substituí-lo, pode-se concluir: a) Prestar segurança pública a todos os cidadãos é uma obrigação genérica do Estado e a responsabilidade será subjetiva; b) No caso apresentado houve culpa da administração pública, ensejando, portanto, a responsabilidade do Estado.

A segunda hipótese envolve situação na qual o Estado tem o dever de evitar o resultado danoso e criou esta obrigação por se tratar de algo vinculado a ele, na qual se pode vislumbrar que o Estado se converteu em garantidor da intangibilidade patrimonial ou moral do cidadão, gerando para a administração pública um “dever individualizado de agir.”[37] Se o poder público suprime a natural liberdade do cidadão em razão da prática de um crime, passa a ser responsável pela sua incolumidade física no presídio, de modo que se ele for assassinado por outro detento, haverá responsabilidade objetiva pela omissão específica do estado ao não evitar o homicídio[38].

Parece-nos que o acerto está entre aqueles que não vislumbram diferença entre o ato comissivo e omissivo para o fim de reconhecimento da responsabilidade civil do Estado por não se perceber que a lei maior tenha feito qualquer diferenciação entre os comportamentos nem restrição ao alcance da reparação civil do Estado. Defendem esse ponto de vista, por exemplo, Yussef Said Cahali[39] e Flávio Tartuce[40]. Gustavo Tepedino[41] também já defendia esse ponto de vista mesmo antes da entrada em vigor do artigo 43 do Código civil atual, propugnando a não recepção do artigo 15 do Código Civil de 1916 pela Constituição de 1988 e enaltecendo os princípios axiológicos e normativos que inspiram a responsabilidade objetiva do Estado, quais sejam: a isonomia e a justiça distributiva em abono dessa tese.

Com efeito, o artigo 37, § 6º da Constituição não faz diferença entre ato comissivo e omissivo para fins de responsabilidade do Estado e quaisquer resquícios que pudessem existir da fase civilista, findou com a revogação do artigo 15 do Código Civil de 1916 pelo artigo 43 da atual Codificação Civil. Com alguma dose de divergência, parece que encontramos essa tendência no Supremo Tribunal Federal[42] e no Superior Tribunal de Justiça[43].

No nosso modo de ver, a questão se resolve pela presença ou não do nexo causal. Se a omissão for a causa direta e imediata do dano, responderá o Estado. Desvendar a relação de causalidade é o maior desafio para quem se debruça sobre o tema, notadamente quando se trata de atos omissivos. A omissão do Estado pode: a) ser irrelevante; b) ter contribuído em conjunto com fato da natureza ou até mesmo do ofendido; c) ser determinante. No primeiro caso, o Estado não responde. No segundo, tem responsabilidade reduzida em proporção à sua participação, conforme estudado no tópico referente à concorrência de causas. No terceiro, responde o Estado pela integralidade do dano sofrido.

Se estivesse funcionando o setor de emergência no hospital público, o paciente teria morrido? Se não houvesse a perseguição policial, teria havido a colisão do veículo do cidadão com o poste? Se o semáforo estivesse funcionando regularmente, teria havido a colisão entre os veículos naquele perigoso cruzamento? Se o balanço da praça tivesse sido reparado ou substituído, a criança teria caído e se machucado? Se o presídio contasse com adequado serviço de segurança aos presos, o detento teria sido enforcado pelo integrante da outra facção? Se a mureta que protege os munícipes da queda nas pedras do mar tivesse manutenção adequada, cederia, ao leve encontro do pedestre? Se a capitania dos portos fizesse adequada fiscalização, a embarcação superlotada sairia do deque ao mar? Se a resposta a quaisquer das assertivas, segundo a prova dos autos do processo, for positiva, haverá responsabilidade objetiva do Estado.

5. Responsabilidade civil por atos judiciais, erro judiciário e responsabilidade pessoal do juiz.

Com acerto, Yussef Said Cahali[44] aponta este como o último reduto da irresponsabilidade do Estado. Diversas são as razões para a resistência de se responsabilizar o Estado pelo dano causado a partir de alguma ação ou omissão do Poder Judiciário. Podemos apontar como obstáculo ao ressarcimento a independência dos magistrados, a soberania de suas decisões, as quais podem ser modificadas por meio de recursos, a autoridade da coisa julgada, o fato de a lei apenas impor responsabilidade ao juiz se agir com dolo, fraude ou o retardamento injustificado de providência que deva ordenar de ofício ou a requerimento da parte (art. 133 do CPC). Silvio de Salvo Venosa[45], ainda que admita a responsabilidade nesse caso, indica como desafio a dificuldade de se admitir que o Poder Executivo que não pode interferir no conteúdo da decisão judicial, tenha o dever de reparar o dano que não podia evitar.

Por tais motivos, parece não haver dúvidas quanto à dificuldade de se estabelecer um critério seguro para essa responsabilidade estatal, exatamente pelas particularidades que a cercam, mas isto não pode se configurar em um obstáculo intransponível. Aos poucos, doutrina e jurisprudência têm superado essas barreiras, consagrando a responsabilização estatal, tendo sempre em foco o fundamento principiológico e normativo da responsabilidade do Estado que como visto é a isonomia e a socialização de todos os riscos que a ação administrativa acaba impondo aos cidadãos. Afinal de contas, não podemos olvidar que a responsabilidade do Estado, no exercício de quaisquer de seus poderes, é uma conquista do estado de direito e a irresponsabilidade herança do absolutismo, modelo superado e de triste memória para a civilização. No nosso caso específico, avançamos ainda mais para o estado democrático de direito e temos, por conseguinte, maiores razões para extirpar qualquer ideia do exercício de poder sem controle e sem responsabilidade.

Em um regime republicano, nenhum poder é soberano em relação ao outro. Ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro[46] que soberano é o Estado, sendo relevante essa questão no âmbito das relações externas com outros Estados, aduzindo ainda que não há soberania de um poder em relação ao outro, pois todos devem obediência às leis e à Constituição.

O conceito de “agente”, como visto acima, merece acepção lata, incluindo órgãos, servidores públicos e também os agentes políticos, categoria na qual se enquadra o magistrado. Alude com acerto Maria Helena Diniz[47] que a “ação de responsabilidade do Estado não exige distinção entre atos administrativos, legislativos ou jurisdicionais; requer-se tão-somente a prova do dano e de que ele foi causado por ato de agente público.”[48]

Para tanto, precisamos identificar os atos judiciais propriamente ditos, ou seja, aqueles praticados pelo juiz, munido do exercício da função típica do Poder Judiciário que é dirimir conflitos. Há forte posicionamento doutrinário[49] que propugna a possibilidade de indenização, nesse caso, apenas quando houver previsão legal, isto é, nas hipóteses de erro judiciário prevista nos artigos 5º, LXXV, da Constituição e 630 do Código de Processo Penal ou a responsabilidade pessoal do juiz previsto no artigo 133 do Código de Processo Civil.

Concordamos que no caso de ato praticado pelo juiz investido de jurisdição, o Estado não pode ser responsabilizado pela decisão judicial em si, pois os erros de procedimento (error in procedendo) e de julgamento (error in judicando), provenientes que são dos homens e de conteúdo eminentemente subjetivo, não se pode mensurar objetivamente ou aferir com precisão, sendo aprimorados, ao menos por presunção, pelo julgamento de instância superior, por meio dos recursos.

Contudo, há situações em que a máquina judiciária, por meio de seus órgãos, agentes políticos ou serventuários, pode causar dano ao jurisdicionado e até mesmo independentemente de dolo ou culpa de qualquer um destes, ser o Estado chamado à responsabilidade. A divisão de poderes é funcional e foi fundamental para a consolidação do estado de direito, o qual não deixa espaço para a concepção de irresponsabilidade do Estado. Funcionalmente quem causou dano foi o Poder Judiciário, mas será o orçamento do Estado que será afetado pela reparação pecuniária. Todo orçamento, seja funcionalmente do executivo, do legislativo ou do judiciário, provém da mesma fonte arrecadadora por meio, principalmente, dos tributos pagos pelo povo, direta ou indiretamente.

Desta forma, há necessidade de se ampliar o horizonte da responsabilidade por atos judiciais para além do “erro judiciário” de feição criminal por envolver prisão indevida para a admissão de responsabilidade estatal em situações como: a) demora abusiva da prestação jurisdicional causando dano comprovado como, por exemplo, alguém que faria jus de modo cristalino a um provimento liminar para internação hospitalar na rede pública ou por uma determinação à operadora do plano de saúde e que acaba morrendo pela falta da decisão interlocutória; b) ofensa moral perpetrada por um serventuário da justiça ou um magistrado a uma parte ou advogado; c) sumiço de autos de processos judiciais; d) descumprimento de uma ordem judicial de órgão jurisdicional hierarquicamente superior; e) dentre outras.

Essa ampliação deve ser feita com razoabilidade para não colocar em risco a independência dos magistrados, pois há inegável diferença entre os agentes com função executiva e os magistrados que exercem função judicante, na medida em que aqueles praticam atos de “execução regrados e informados pelo princípio da legalidade, permitindo, até com previedade e mediante autocontrole, o amplo controle da atividade administrativa e a direta responsabilização do Estado pelo funcionamento deletério do serviço público”[50] e estes decidem de acordo com o livre convencimento baseado em premissas axiológicas e hermenêuticas, sendo obrigado apenas a fundamentar as suas razões de decidir.

A admissão da responsabilidade civil do Estado por erro judiciário, tendo em vista que se trata de garantia fundamental do cidadão insculpida no artigo 5º, LXXV da Constituição da República[51], não encontra divergência na doutrina e jurisprudência quanto ao seu reconhecimento,  quer em situações genéricas de prisão ilegal, quer na hipótese específica de revisão criminal prevista no artigo 630 do Código de Processo Penal.[52]

6. Responsabilidade civil dos notários, tabeliães de protesto e registradores.

Situação assaz complexa é a identificação da responsabilidade civil dos notários, tabeliães de protesto e registradores, os quais, a teor do artigo 236 da Constituição[53], exercem atividade privada, mas que depende da delegação estatal. O parágrafo primeiro do referido dispositivo legal prevê que legislação especial disciplinará, dentre outras questões, a responsabilidade civil dos delegatários.

Não há dúvida acerca da potencialidade lesiva de uma firma falsa reconhecida pelo tabelião como verídica em um contrato de fiança, o esquecimento da averbação de uma penhora de imóvel, o registro de uma escritura falsa, a fraude na lavratura de um ato de alienação de um imóvel feito por uma pessoa absolutamente incapaz sem a observância dos requisitos legais, dentre outros exemplos.

Ensina Celso Antônio Bandeira de Mello[54] que tal delegação se distingue das concessões e permissões de serviços públicos por ser jurídica e não material como é caso de serviços de energia elétrica e transporte coletivo, por exemplo. Tais atribuições públicas de “organização técnica e administrativa destinados a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos.” (art. 1º da lei 8935/94) devem ser exercidas, por opção impositiva da Constituição, por particulares que sejam bacharéis em direito e cuja investidura preceda aprovação em concurso público (art. 236, § 3º, da CRFB). Ensina o professor acima citado que a investidura assegura ao particular a adjudicação do serviço público a ser prestado e, para tanto, vale-se do disposto nos artigos 28 e 35 da lei 8935/94 que disciplinam as únicas formas de perda do direito subjetivo público de explorar o serviço, tais como: morte, renúncia, sentença judicial transitada em julgado, procedimento administrativo em que se assegure ampla defesa, dentre outros.

Ratifica a compreensão majoritária no sentido de que a responsabilidade do delegatário é pessoal o disposto no artigo 3º da lei 8935/94 que define Notário, ou tabelião, e oficial de registro, ou registrador como sendo profissionais do direito, dotados de fé pública, a quem é delegado o exercício da atividade notarial e de registro. Por tal motivo, deve ser reconhecida a ilegitimidade passiva quando a pessoa for lesada por um ato notarial ou registral e demandar em face do cartório[55], pois este não possui personalidade jurídica.

A lei federal nº 8935/94 (lei dos cartórios) disciplina os serviços notariais e de registro e em seu artigo 22 prescreve que “os notários e oficiais de registro responderão pelos danos que eles e seus prepostos causem a terceiros, na prática de atos próprios da serventia, assegurado aos primeiros direito de regresso no caso de dolo ou culpa dos prepostos.”  Essa regra está a indicar que a responsabilidade civil dos delegatários é objetiva,  pois apenas será subjetiva com relação aos prepostos que agirem com culpa na hipótese de regresso. Conquanto não seja muito clara, esta também parece ser a orientação do artigo 38 da lei 9492/97 (lei de protestos de títulos e outros documentos) ao prever que “os Tabeliães de Protesto de Títulos são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou Escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso.” Parece-nos que a primeira parte do dispositivo afirma o dever de reparar o dano, assegurando ao tabelião, em caso de dolo ou culpa do preposto, o direito de regresso. Forçoso reconhecer que essa questão é extremamente controvertida na doutrina e jurisprudência, parecendo-nos que a tendência seja pelo acatamento da responsabilidade objetiva na doutrina[56] e no Superior Tribunal de Justiça[57].

Entretanto, existem decisões no Supremo Tribunal Federal que se orientam pela responsabilidade objetiva do Estado e subjetiva dos delegatários, como se vê, por exemplo, no julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 518894/SP, julgado em 02/08/2011 pela Segunda Turma, do qual foi relator o eminente Ministro Ayres Britto. Neste caso, a Suprema Corte assentou que a teor do artigo 37, § 6º da Constituição da República, o Estado responde objetivamente pelos danos que os notários causarem a terceiros, assegurado o regresso em caso de culpa dos delegatários. Há também precedentes com a mesma orientação no Superior Tribunal de Justiça (REsp nº 1.027925/RJ, Min. Massami Uyeda de 2008 e REsp nº 489.511/SP, Min. Eliana Calmon de 2004) e é esta também a opinião de José dos Santos Carvalho Filho[58] e Rui Stoco[59] para quem da dicção do artigo 38 da lei 9492/97 exsurge a ideia de que a responsabilidade civil dos notários, por atos próprios e de seus prepostos, funda-se na culpa  e tal fato não inviabiliza a incidência da responsabilidade objetiva do estado, na consideração de que os notários são agentes públicos.

Com todas as vênias, não entendemos razoável que a responsabilidade do Estado, das concessionárias e das permissionárias de serviço seja objetiva e uma atividade pública que pode se mostrar potencialmente lesiva aos seus destinatários, igualmente delegada, seja subjetiva. Além do que, parece-nos que o serviço prestado pelos notários e registradores amolda-se ao disposto nos artigos 2º, 3º, 14 e 22 do Código de Proteção e Defesa do Consumidor que prevê a responsabilidade civil objetiva dos fornecedores de serviço aos consumidores. Note-se que o notário e o registrador são pessoas naturais que exercem atividade profissional de prestação de serviços remunerada e o usuário é pessoa natural ou jurídica que utiliza o serviço como destinatário final, sendo, inclusive, vulnerável tecnicamente por necessitar, por exemplo, do reconhecimento de uma firma ou do efeito erga omnes atributivo de propriedade imobiliária e ao requerer o registro de uma escritura pública de compra e venda de um imóvel. Assim, tais serviços públicos delegados uti singuli, remunerados por tarifa submetem-se ao estatuto consumerista.

Por fim, importa que se analise a situação em que a lesão tenha sido causada por delegatário anterior. Poderá a responsabilidade civil ser imposta ao atual oficial da serventia? Como assinalado anteriormente, extrai-se da leitura atenta do artigo 236 da Constituição da República que responsabilidade é pessoal e a jurisprudência inclina-se para reconhecer a ilegitimidade passiva do cartório nas ações de indenização. Desta forma, por harmonia com essa compreensão, o Superior Tribunal de Justiça tem se orientado pela exclusão do pólo passivo do atual delegatário da serventia na hipótese em que o dano tenha sido causado anteriormente, como se pode ver no julgamento do REsp nº 852.770-SP, Rel. Ministro Humberto Martins e que consta do informativo nº 319[60] daquela Colenda Corte.

7. A irresponsabilidade civil do estado por atos legislativos quando praticados em consonância com a constituição da república.

A lei, como emanação da soberania do Estado e com as características naturais da abstração e generalidade, não possui, em regra, potencialidade lesiva a ponto de justificar o pleito de reparação civil por um particular ou por uma coletividade de pessoas que se sintam prejudicadas com a sua edição. Uma lei que crie, majore a base de cálculo ou a alíquota de um tributo causa uma perda patrimonial para os legitimados passivos da exação, mas não terão eles pleito indenizatório contra o ente federativo que fez emanar tal ato legislativo.

Uma lei que possibilite o confisco de ativos depositados em caderneta de poupança, altere o regime jurídico no serviço público, dificultando a aposentação do servidor público, que não recomponha as perdas salariais daqueles que resistem recebendo salário-mínimo, que possibilite às instituições financeiras praticar anatocismo em financiamentos imobiliários com vistas à aquisição da casa própria, dentre outras situações fáticas, efetivamente, podem causar danos às pessoas e não haverá que se falar em casos que tais, na responsabilidade civil do estado por atos legislativos.

Quando a lei não se harmoniza com o interesse público, somos chamados à responsabilidade enquanto nação regularmente constituída a escolher com mais apuro nossos representantes nas casas legislativas e no governo e até mesmo postular, quem sabe, por iniciativa popular, a edição de normas jurídicas condizentes com os valores tutelados pela Constituição. Em situações extremas de irrazoabilidade de um comando normativo, é possível conjecturar-se até mesmo da desobediência civil[61] como um instrumento legítimo na luta por uma sociedade mais justa como aconteceu com movimentos políticos de trabalhadores, minorias e até no combate à vergonhosa escravidão no Brasil com o movimento dos Quilombos, na luta de Gandhi pela emancipação da Índia contra o imperialismo inglês, dentre outros exemplos.

O que se está querendo dizer é que a contrariedade de interesses decorrente da edição de leis, não possibilita, por si só, a busca de reparação patrimonial.

A salvo de controvérsias, deve ser referida a hipótese de indenização prevista pela própria legislação como aconteceu com a edição da lei federal nº 10.559/02 que, cumprindo o artigo 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórios, previu reparação econômica devida pela União Federal (art. 1º, II e 3º a 9º) em favor de anistiados políticos definidos como tais no artigo 2º.

Além da hipótese acima, com o devido respeito às opiniões em contrário, concordamos com a doutrina e jurisprudência majoritária e entendemos que somente é cabível a responsabilidade civil do estado por atos legislativos se excepcionalmente o provimento normativo ou a sua ausência produzir efeitos nocivos concretos para determinada pessoa ou coletividade (lei de efeitos concretos) e houver ofensa à Constituição reconhecida no âmbito do controle concentrado pelo Supremo Tribunal Federal no exercício de seu papel fundamental de guardião dos valores constitucionais.

Com efeito, o cidadão tem a legítima expectativa de que o órgão incumbido de elaborar e votar as leis, o faça de acordo com a Carta Magna. Assim, se esse dever básico foi inobservado, haverá um ato ilícito estatal e se dessa circunstância advir dano a algum indivíduo ou coletividade, é cabível o pedido de indenização em face da pessoa jurídica de direito público da qual emanou o comando normativo inconstitucional.

Nesse sentido, concordamos com José dos Santos Carvalho Filho[62] que após exteriorizar seu pensamento no sentido da irresponsabilidade do estado por leis que estejam de acordo com a Constituição, ressaltando que esta, a propósito, determina a preservação dos direitos adquiridos (art. 5º, XXXVI, da CRFB), afirma a responsabilidade do estado por atos legislativos inconstitucionais. Ensina o professor que “se o dano surge em decorrência de lei inconstitucional, a qual evidentemente reflete atuação indevida do órgão legislativo, não pode o Estado simplesmente eximir-se da obrigação de repará-lo, porque nessa hipótese configurada estará a sua responsabilidade civil.” Esta também tem sido a orientação da Corte Especial como se pode ver no julgamento do REsp nº 571.645-RS, Rel. Min. João Otávio de Noronha e que constou no informativo nº 297[63] do período de 18 a 22 de setembro de 2006.

A omissão inconstitucional causadora de danos individuais também pode ser passível do dever de reparar o dano. Hipótese das mais interessantes envolve a não observância pelo Poder Público do disposto no inciso X do artigo 37 da Constituição da República que assegura ao servidor público a “revisão geral anual” de seus vencimentos ou subsídios, conforme o caso. Essa questão hoje se encontra pendente de julgamento no Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 565.089/SP com voto favorável do Ministro Marco Aurélio Mello e pedido de vista da Ministra Carmen Lúcia, mas existe decisão favorável à tese mesmo antes do julgamento do referido recurso extraordinário. Trata-se de recente acórdão[64] da 13ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, da lavra do Desembargador Agostinho Teixeira de Almeida Filho.

Em sentido contrário por estender o alcance da responsabilização para qualquer situação de dano legislativo concreto, deve ser consignado o entendimento de Caio Mário da Silva Pereira[65], José Cretella Junior[66] e Yussef Said Cahali[67], firmes na necessidade de se repartir equitativamente os ônus e encargos sociais entre todos os indivíduos. Propugnam esses autores que se eventual lei de efeitos concretos causar dano a um particular ou a determinado agrupamento de pessoas, exsurgirá o dever de indenizar, independentemente de culpa, tal qual ocorre com qualquer prática estatal, lícita ou não, que cause dano a terceiro, na forma do artigo 37, § 6º, da CRFB. Esse ângulo de visada, defende que se a lei, desnaturada de sua característica primaz de abstração e generalidade, tiver efeitos concretos, é possível impugná-la via mandado de segurança, assim como terá cabimento a reparação patrimonial a ser pleiteada pelos prejudicados.

Desta forma, constituem pressupostos, a nosso sentir, da responsabilidade civil do estado por ato legislativo são: a) tratar-se de lei de efeitos concretos; b) reconhecimento em controle concentrado pelo Supremo Tribunal da inconstitucionalidade do comando normativo lesivo; c) dano legislativo causado a uma pessoa ou coletividade.

8. Direito de regresso em face do causador direto do dano e o manejo da denunciação da lide.

Assegura o artigo 37, § 6º da Constituição da República e 43 do Código Civil o direito de regresso em favor do Estado a ser manejado em face do causador imediato do dano. Desta forma, em que pese o reconhecimento doutrinário e jurisprudencial de que a responsabilidade civil do estado é direta, ou seja, o dano causado pelo agente público, é imputado diretamente à administração, poderá esta voltar-se contra o funcionário que com seu comportamento culposo causou o dano a ser reparado pelo ente público. Como arremata com precisão Caio Mário da Silva Pereira: “Quer dizer: o Estado responde sempre perante a vítima, independentemente da culpa do servidor. Este, entretanto, responde perante o Estado, em se provando que procedeu culposa ou dolosamente. Não importa que o funcionário seja ou não graduado. O Estado responde pelo ato de qualquer servidor.”

Este regresso deve ser perseguido pelo estado mediante denunciação da lide (art. 70, III, do CPC[68]), chamamento ao processo (art. 77, III, do CPC) ou por meio de ação regressiva própria?

Em uma perspectiva mais ampliativa, defende-se que a lei disciplina o direito de regresso tanto no caso de agente garantidor como sucede com a evicção, assim também nas chamadas garantias impróprias que incluiria qualquer situação em houvesse a possibilidade de regresso daquele que foi compelido a reparar o dano causado por culpa de outrem como acontece na responsabilidade do patrão pelo ato ilícito do preposto (art. 932, III e 933 do CC). Se a lei não distinguiu, não cabe ao intérprete fazê-lo dizem os defensores da possibilidade de denunciação, chamando a atenção, inclusive, que em todos os casos de denunciação, não há identidade de natureza jurídica entre o vínculo disputado na ação principal e na litisdenunciação[69]. No mesmo sentido, Luiz Fux[70] e alguns precedentes mais antigos no Superior Tribunal de Justiça[71].

Para Alexandre Câmara[72] a intervenção de terceiros que deve ser manejada pelo Estado é o chamamento ao processo[73], tendo em vista a solidariedade que há entre o agente público causador do dano e a pessoa jurídica de direito público que ele está vinculado e a possibilidade de o lesado demandar diretamente do agente público com base no artigo 927 do Código Civil. Não fosse por outros argumentos que serão abaixo expendidos, concordaríamos com o citado jurista, pois no nosso modo de ver se o agente público cometeu ato ilícito em razão de seu ofício há solidariedade entre este e o Estado, (art. 942, CC), podendo ser demandado diretamente com fundamento no direito comum.

No nosso modo de ver, correta é a perspectiva dos que não aceitam a denunciação da lide do causador do dano no caso de responsabilidade civil do Estado por introduzir questão diversa – culpa do agente público causador do dano – em ação principal que responsabiliza diretamente o Estado, quase que levando o ente público a assumir a culpa para poder responsabilizar o seu servidor[74]. Além disso, é inegável que a denunciação da lide retarda o curso do processo e acarreta para o lesado vulnerável uma demora desnecessária na satisfação de sua pretensão ressarcitória, procrastinando indevidamente um direito da vítima como aponta Celso Antônio Bandeira de Mello[75].

Cremos que a mesma razão que inspirou a vedação da denunciação da lide nas ações de indenização fundadas em fato do produto (arts. 12, 13 e 88 da lei 8078/90) pode inspirar a proibição em se tratando de responsabilidade do Estado. Nesse sentido, posiciona-se também José dos Santos Carvalho Filho[76]. Vejamos a lição de Kazuo Watanabe[77] sobre o artigo 88 do Código de Proteção e Defesa do Consumidor e será fácil perceber a semelhança entre as situações. Diz o professor paulista que “a denunciação da lide, todavia, foi vedada para o direito de regresso de que trata o artigo 13, parágrafo único, do Código, para evitar que a tutela jurídica processual dos consumidores pudesse ser retardada e também porque, por via de regra, a dedução dessa lide incidental será feita com a invocação de uma causa de pedir distinta”

O Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, a bom tempo, aprovou a súmula nº 50 de sua jurisprudência predominante com o seguinte teor: “em ação de indenização ajuizada em face de pessoa jurídica de direito público, não se admite a denunciação da lide ao seu agente ou a terceiro” Esta parece também ser a orientação predominante no Superior Tribunal de Justiça, tanto em relação ao agente público causador do dano[78] como terceiro pretensamente responsável.[79]

Por último, mas não menos importante, é necessário que se consigne a possibilidade de o lesado demandar diretamente do servidor com base na culpa (arts. 186 e 927 do Código Civil) se esta, no caso concreto estiver devidamente delineada como já teve ocasião de apreciar o Supremo Tribunal Federal no RE 90.071[80], Rel. Min. Cunha Peixoto e que conta com a aquiescência de Celso Antônio Bandeira de Mello[81]. Digna de registro a reflexão de Gustavo Tepedino[82] sobre o tema: “imagine-se o implausível contraste: de um lado o robusto patrimônio do funcionário faltoso e, de outro, os cofres endividados de um modesto município.”

9. Prescrição

A pretensão que tem o lesado de pleitear a reparação do dano frente ao Estado ou às permissionárias e concessionárias se submetem a um prazo prescricional para o exercício, sob pena de perecimento (art. 205, CC).

Há controvérsia acerca de qual seria esse prazo. Aplicar-se-ia o artigo 206, § 3º, V, Código Civil que prevê o prazo de três anos para a prescrição das pretensões de reparação civil ou o artigo 1º-C da Lei 9494/97 (com a redação da MP nº 2.180-35/2001) que prevê o prazo de cinco anos para o lesado obter indenização das pessoas de direito público interno e as de direito privado prestadoras de serviço público?

A questão é controvertida.

Para a primeira corrente, o prazo é de três anos, pois esta interpretação se coaduna com a sistemática que animou a edição do vetusto decreto nº 20.910/32 que reduziu o prazo, à época, trintenário, da redação original do Código Civil de 1916 a fim de favorecer a Fazenda. Defende com veemência esse posicionamento José dos Santos Carvalho Filho[83] ao dizer: “cumpre nessa matéria recorrer à interpretação normativo-sistemática. Se a ordem jurídica sempre privilegiou a Fazenda Pública, estabelecendo prazo menor de prescrição da pretensão de terceiros contra ela, prazo esse fixado em cinco anos pelo Dec. 20.910/32, raia ao absurdo admitir a manutenção desse mesmo prazo quando a lei civil, que outrora apontava prazo bem superior àquele, reduz significativamente o período prescricional, no caso para três anos (pretensão à reparação civil).” No mesmo sentido é o escólio de Carlos Roberto Gonçalves[84]. Nessa perspectiva, o particular ficaria com a prerrogativa de um prazo menor e a Fazenda prejudicada. Esta controvérsia é também jurisprudencial e no âmbito do Superior Tribunal de Justiça[85], há precedentes acolhendo a prescrição trienal como, por exemplo, nos embargos de divergência em recurso especial nº 1.066.063/RS, 1ª Seção, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 22.10.2009.

Há uma segunda corrente que se posiciona no sentido de que essa matéria deve continuar sendo regida por normas de direito público, no caso, o decreto nº 20.910/32 até 11 de setembro de 1997 quando a prescrição das indenizações contra a Fazenda passou a ser regulada pela Lei nº 9494/97, mas com o tradicional prazo quinquenal. É a posição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro[86] que propugna que “toda a matéria de prescrição, com relação à Administração Pública, é disciplinada por normas de direito público e não pelo Código Civil.” Com efeito, a lei especial disciplina a tutela contra a Fazenda Pública e dá outras providências, dentre as quais, se inclui o estabelecimento de prazo quinquenal para a obtenção de indenização na forma contra as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviço público. Concordamos inteiramente com o raciocínio da autora quando se vale do artigo 2º, § 2º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Dec-lei nº 4657/42), pois este dispõe que “a lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei anterior.” Ressalvando que ainda há polêmica na Corte Especial, parece-nos que esta tem sido a orientação majoritária como se pode ver no AgRg no AgRg no AREsp 15760 / GO, Rel. Min. Mauro Campbell Martins, assim como no informativo de jurisprudência nº 396[87] de maio de 2009.


[1] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25 ed. São Paulo, Ed. Atlas, 2012, pp. 544/545.
[2] AGUIAR DIAS, José. Da Responsabilidade Civil. Vol. II. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1944, p. 143.
[3] CAHALI, Said Yussef. Responsabilidade Civil do Estado. 3ª Ed. São Paulo: Ed. RT, 2007, p. 22.
[4] CAVALCANTI, Amaro. Responsabilidade Civil do Estado. Tomo I. 2ª ed. Rio de Janeiro: Ed. Borsoi, 1957, p. 288.
[5] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 28ª ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 2011, pp. 65/69.
[6] CRETELLA JUNIOR, José.  O Estado e a Obrigação de Indenizar. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1998, pp. 64/66.
[7] CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade Civil. 10ª ed. São Paulo: Ed. Atlas, 2012, p. 255.
[8] Art. 15 – As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos de seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito em lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano.
[9] Art 194 – As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros. Parágrafo único – Caber-lhes-á ação regressiva contra os funcionários causadores do dano, quando tiver havido culpa destes.
[10] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 697.
[11] Art. 37, § 6º – As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
[12] Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
[13] SILVA PEREIRA, Caio Mário. Responsabilidade Civil. 10ª ed. Rio de Janeiro: Ed. GZ, 2012, p. 181.
[14] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit., p. 546.
[15] À exceção da responsabilidade civil da União por danos nucleares (art. 21, XXIII, d, da CRFB.
[16] TARTUCE, Flávio. Direito Civil. Direito das Obrigações e Responsabilidade Civil. Vol. 2. 7ª ed. São Paulo: Ed. Método, 2012, p. 475.
[17] NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 2ª ed. São Paulo: Ed. Atlas, 2012, p. 763.
[18] DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro. Vol. 7. 21ª Ed. São Paulo: Ed. Saraiva, 2007, p. 613.
[19] SILVA PEREIRA, Caio Mário. op. cit. ant., p. 181.
[20] MELLO, Celso Antonio Bandeira. Op. cit., p. 1026.
[21]  Informativo do STJ nº 314: Segunda Turma
INDENIZAÇÃO. ATO. AGENTE PÚBLICO. ABUSO. AUTORIDADE. DIREITO. REGRESSO. ESTADO.
O Tribunal a quo concluiu que o ora recorrente, delegado de Polícia, passou à frente do ora interessado, que se encontrava na fila de um banco. Começaram então a discutir e, no ápice do desentendimento, o delegado deu voz de prisão ao interessado por desacato à autoridade, recolheu-o à delegacia onde se lavrou o auto de prisão em flagrante e, para ser posto em liberdade, foi preciso pagar fiança. Concluiu-se que a conduta não se enquadra no tipo do art. 331 do Código Penal, pois o desentendimento não se deu em razão da função de delegado, mas porque alguém passou à frente de todos na fila. Entendeu-se, ainda, após reconhecer a responsabilidade do Estado pela prisão ilegal, julgar procedente a denunciação à lide, pois a conduta não se enquadra na função de delegado no momento do evento, consistindo em verdadeiro abuso de autoridade. O litisdenunciado, ora recorrente, agiu como agente público ao mobilizar o aparato estatal e efetuar a prisão ilegal. Logo há responsabilidade civil do Estado e, em razão do abuso, cabe ressarcir o Estado pelos valores despendidos com a reparação dos danos morais. A Turma não conheceu do recurso. REsp 782.834-MA, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 20/3/2007.
[22] 0005032-16.2003.8.19.0021- APELACAO
DES. ADEMIR PIMENTEL – Julgamento: 13/06/2012 – DECIMA TERCEIRA CAMARA CIVEL
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO INDENIZATÓRIA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO MUNICÍPIO. QUEDA EM BUEIRO NA VIA PÚBLICA. MÁ CONSERVAÇÃO. NEXO CAUSAL EVIDENCIADO. DANOS MORAL, ESTÉTICO E MATERIAL DEVIDAMENTE CARACTERIZADOS. RECURSO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO COM FULCRO NO ARTIGO 557 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL.I – Restando comprovados o nexo causal e os danos moral e material decorrentes de queda em bueiro corrente da má conservação da via pública, responde objetivamente a municipalidade, devendo indenizar o cidadão lesado;II – Fixação de valores indenizatórios em consonância com os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade;III – Recurso ao qual se nega seguimento, na forma do disposto no artigo 557, do CPC.
[23] DES. SYLVIO CAPANEMA – Julgamento: 15/08/2006 – DECIMA CAMARA CIVEL – 0050654-23.1999.8.19.0001(2006.001.32458). Apelação Cível. Ação indenizatória. Morte de parente em hospital público sem comunicação aos familiares. Enterro como indigente. Dano material e moral. Arbitramento. Funeral. Verba honorária. Denota falha do serviço o fato de não terem sido informados os parentes da morte do paciente, o que seria fácil obter caso os agentes públicos fossem mais diligentes. Fato omissivo, com prova hábil da culpa do Estado. O dano material com o funeral se comprova pelo simples fato de não se poder deixar os corpos insepultos. O dano moral existe “in re ipsa”. Verbas indenizatórias arbitradas em obediência aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, assim como a verba honorária. Desprovimento de ambos os recursos.
[24] 0089122-80.2004.8.19.0001 (2007.001.32436)- APELACO
DES. ROBERTO DE ABREU E SILVA – Julgamento: 04/09/2007 – NONA CAMARA CIVEL. Responsabilidade civil do Estado. Art. 37, par. 6. da CRFB/88. Ato lícito da administração. Troca de disparos de arma de fogo em via pública. Bala perdida. Dever de indenizar. O art. 5., X da Lei Maior positivou o princípio impositivo do dever de cuidado (“neminem laedere”) como norma de conduta, assegurando proteção à integridade patrimonial e extrapatrimonial de pessoa inocente, e estabelece como sanção a obrigação de reparar os danos, sem falar em culpa. A CRFB/88, em seu art. 37, par. 6, prestigiou a Teoria do Risco Administrativo como fundamento para a responsabilidade civil do Estado, seja por ato ilícito da Administração Pública, seja por ato lícito. A troca de disparos de arma de fogo efetuada entre policiais e bandidos conforme prova dos autos impõe à Administração Pública o dever de indenizar, sendo irrelevante a proveniência da bala. A conduta comissiva perpetrada, qual seja, a participação no evento danoso causando dano injusto à vítima inocente conduz à sua responsabilização, mesmo com um atuar lícito, estabelecendo-se, assim, o nexo causal necessário. Desprovimento do recurso.
[25] CARVALHO FILHO, José dos Santos, op. cit. ant., pp. 563/564.
[26] Art. 107. Às pessoas jurídicas de direito público responderão pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causarem a terceiros.
Parágrafo único. Caberá ação regressiva contra o funcionário responsável, nos casos de culpa ou dolo.
[27] Art. 15. As pessoas jurídicas de direito publico são civilmente responsáveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrario ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano.
[28] GOMES ALONSO, Paulo Sergio.  Pressupostos da Responsabilidade Civil Objetiva. São Paulo: Ed. Saraiva, 2000, p. 122.
[29] SAID CAHALI, Yussef. op. cit. ant., p. 83.
[30] ORDINÁRIA. INDENIZATÓRIA. AGENTE PÚBLICO QUE INGRESSA EM VEÍCULO DE TRANSPORTE COLETIVO, PRETENDENDO USUFRUIR DO SERVIÇO SEM A DEVIDA CONTRAPRESTAÇÃO, SOB A ALEGAÇÃO DE CUIDAR-SE DE POLICIAL MILITAR. DISCUSSÕES QUE CULMINAM EM DISPAROS DE ARMA DE FOGO, CAUSANDO A MORTE DO MARIDO E PAI DAS AUTORAS. PEDIDO INDENIZATÓRIO CONSISTENTE NO PAGAMENTO DE PENSÃO VITALÍCIA, VERBA POR LUTO, FUNERAL, JAZIGO E DANOS MORAIS. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. ART. 37, §6º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONTESTAÇÃO SUSTENTANDO A EXCLUSÃO DA RESPONSABILIDADE ESTATAL, EM RAZÃO DO SERVIDOR NÃO HAVER AGIDO NESTA QUALIDADE, NA MEDIDA EM QUE, A ARMA ERA PARTICULAR, ENCONTRANDO-SE FORA DE SERVIÇO, EM DIA DE FOLGA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO, EM RAZÃO DO AGENTE NÃO HAVER COMETIDO A INFRAÇÃO NO EXERCÍCIO DE SUAS FUNÇÕES. APELAÇÃO. POLICIAL QUE MESMO DE FOLGA E À PAISANA, AGE NESSA QUALIDADE PARA SE BENEFICIAR DA GRATUIDADE NO TRANSPORTE PÚBLICO. APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA DIGNIDADE HUMANA E DA SOLIDARIEDADE SOCIAL. PORTE DE ARMA CONCEDIDO EM RAZÃO DO CARGO QUE O SERVIDOR OCUPAVA. RECURSO A QUE SE DÁ PARCIAL PROVIMENTO PARA REFORMAR A SENTENÇA, CONDENANDO O ESTADO A INDENIZAR AS AUTORAS NO PAGAMENTO DE PENSÃO VITALÍCIA, PARA A PRIMEIRA, EQUIVALENTE A 1/3 DOS VENCIMENTOS DA VÍTIMA, CALCULADOS COM BASE NA RENDA POR ELA AUFERIDA NA ÉPOCA DO FATO, DESDE ENTÃO ATÉ A IDADE PROVÁVEL DE SOBREVIDA DO FALECIDO, ESTIMADA EM 75,4 ANOS, E 1/6 DO REFERIDO MONTANTE PARA CADA FILHA ATÉ COMPLETAREM 25 ANOS, ABRANGENDO 13º SALÁRIO E FGTS, INCIDINDO JUROS LEGAIS, DE ACORDO COM O ENUNCIADO DE SÚMULA Nº 54, DO C. STJ. JUROS DE MORA DESDE O EVENTO E CORREÇÃO MONETÁRIA A PARTIR DO JULGADO. DANOS MORAIS INQUESTIONÁVEIS. ARBITRAMENTO DE VERBA COMPENSATÓRIA, CONSIDERANDO O EVENTO DANOSO E AS CONSEQUÊNCIAS DALI ADVINDAS. DANOS MATERIAIS RECONHECIDOS. ENUNCIADO CONTIDO NO AVISO 51/2011, DESTE E. TJRJ, NO TOCANTE ÀS DESPESAS DE FUNERAL, A SER ARBITRADA EM SEDE DE LIQUIDAÇÃO DE SENTENÇA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DE 10% SOBRE O VALOR DA CONDENAÇÃO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. (TJRJ – 16 a CC – Apelação Cível nº 0093728 – 83.2006.8.19.0001 – Relator: Des. Mauro Dickstein).
[31] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Op. cit. ant. pp .1021/1025.
[32] DINIZ, Maria Helena. Op. cit. ant. pp. 621/627.
[33] CARVALHO FILHO, José dos Santos. op. cit. ant., pp. 560/563.
[34] RT 753/156.
[35] COUTO DE CASTRO, Guilherme. A Responsabilidade Civil Objetiva no Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1997, pp. 56/59.
[36] CAVALIERI FILHO, Sergio. op. cit. ant. pp. 266/271.
[37] COUTO DE CASTRO, Guilherme. op. cit. ant., p. 57.
[38] APELAÇÃO CÍVEL. RESPONSABILIDADE CIVIL. MORTE DE PRESO DENTRO DA PENITENCIÁRIA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. OMISSÃO ESPECÍFICA. DANOS MORAIS. OCORRÊNCIA. A presente hipótese versa acerca da responsabilidade objetiva pela omissão específica do ente estatal (art. 37, § 6º, da CRFB), que tem o dever de zelar pela vida e a integridade corporal das pessoas detidas nos estabelecimentos prisionais. A CRFB/88 dispôs em seu artigo 5º, XLIX, que deve ser assegurado aos presos o respeito à integridade física e moral. No momento em que o Poder Público não observou o dever de guardar integralmente a vida do detento, surge a sua responsabilidade civil perante o dano causado ao lesado. A vítima era filho e irmão dos autores, sendo inegável o dano moral causado por sua morte, mormente pelas suas circunstâncias. Redução do quantum arbitrado para R$ 30.000,00 (trinta mil reais), a fim de adequá-lo aos parâmetros adotados por esta Câmara em casos análogos. Primeiro recurso parcialmente provido. Segundo recurso improvido. (TJRJ, 12ª Câmara Cível. Apelação Cível nº 0009706-2.2008.8.19.0063, Rel. Desembargador Cherubin Schwartz).
[39] SAID CAHALI, Yussef. op. cit. na., p. 79.
[40] TARTUCE, Flávio. Op. cit. ant. pp. 476/480.
[41] TEPEDINO, Gustavo. A Evolução da Responsabilidade Civil no Direito Brasileiro e suas controvérsias na atividade estatal. In Temas de Direito Civil. Rio de Janeiro: Ed. Renovar, 1999, pp. 190/193.
[42]Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo. Constitucional. Professora. Tiro de arma de fogo desferido por aluno. Ofensa à integridade física em local de trabalho. Responsabilidade objetiva. Abrangência de atos omissivos. Precedentes. Agravo Regimental ao qual se nega provimento. (STF, julg. 14/02/2012, Primeira Turma. Ag. Reg. no Recurso Extraordinário com Agravo nº 663.647, Min. Carmen Lúcia.).
[43] Informativo nº 450. Período: de 4 a 8 de outubro de 2010.
Trata-se, no caso, de agressão física perpetrada por aluno contra uma professora dentro de escola pública. Apesar de a direção da escola estar ciente das ameaças sofridas pela professora antes das agressões, não tomou qualquer providência para resguardar a segurança da docente ameaçada e afastar, imediatamente, o estudante da escola. O tribunal a quo, soberano na análise dos fatos, concluiu pela responsabilidade civil por omissão do Estado. Não obstante o dano ter sido causado por terceiro, existiam meios razoáveis e suficientes para impedi-lo e não foram utilizados pelo Estado. Assim, demonstrado o nexo causal entre a inação do Poder Público e o dano configurado, tem o Estado a obrigação de repará-lo. Logo, a Turma conheceu parcialmente do recurso e, nessa parte, negou-lhe provimento. Precedentes citados: REsp 967.446-PE, DJe 27/8/2009; REsp 471.606-SP, DJ 14/8/2007, e REsp 152.360-RS, DJ 30/5/2005. REsp 1.142.245-DF, Segunda Turma, Rel. Min. Castro Meira, julgado em 5/10/2010.
[44] SAID CAHALI, YUSSEF. op. cit. ant., p. 469.
[45] VENOSA, Silvio de Salvo. Direito Civil. Vol. IV. 12ª ed. São Paulo: Ed. Atlas, 2012, p. 103.
[46] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit. ant. p. 717.
[47] DINIZ, Maria Helena. op. cit. ant. p. 638.
[48] Hely Lopes Meirelles posiciona-se em sentido contrário, ao defender a tese de que o vocábulo “agente” na Constituição significa apenas os agentes administrativos (servidores) e não os agentes políticos (parlamentares e magistrados) que são membros de Poder do Estado. MEIRELLES, Hely Lopes. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Ed. Malheiro, 2003, p. 617.
[49] Por todos: AGUIAR DIAS, José. Vol. II. op. cit. ant. p. 225.
[50] STOCO, Rui. Tratado de Responsabilidade Civil. 6ª ed. São Paulo: Ed. RT, 2004, p. 1034.
[51] “Art. 5º, LXXV – o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença.”
[52] Art. 630. O tribunal, se o interessado o requerer, poderá reconhecer o direito a uma justa indenização pelos prejuízos sofridos. § 1º Por essa indenização, que será liquidada no juízo cível, responderá a União, se a condenação tiver sido proferida pela justiça do Distrito Federal ou de Território, ou o Estado, se o tiver sido pela respectiva justiça.
§ 2º A indenização não será devida:
a) se o erro ou a injustiça da condenação proceder de ato ou falta imputável ao próprio impetrante, como a confissão ou a ocultação de prova em seu poder;
b) se a acusação houver sido meramente privada.
[53] Art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público§ 1º – Lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário.§ 2º – Lei federal estabelecerá normas gerais para fixação de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro.§ 3º – O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses.
[54] BANDEIRA DE MELO, Celso Antônio. Op. cit. ant., pp. 251/254.
[55] RECURSO ESPECIAL – NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL – NÃO OCORRÊNCIA – SERVIÇOS NOTARIAIS E DE REGISTRO – NATUREZA JURÍDICA – ORGANIZAÇÃO TÉCNICA E ADMINISTRATIVA DESTINADOS A GARANTIR A PUBLICIDADE, AUTENTICIDADE, SEGURANÇA E EFICÁCIA DOS ATOS JURÍDICOS – PROTESTO – PEDIDO DE CANCELAMENTO – OBRIGAÇÃO DE FAZER – TABELIONATO – ILEGITIMIDADE DE PARTE PASSIVA RECONHECIDA – AUSÊNCIA DE PERSONALIDADE – RECURSO IMPROVIDO.
I – É entendimento assente que o órgão judicial, para expressar sua convicção, não precisa mencionar todos os argumentos levantados pelas partes, mas, tão-somente, explicitar os motivos que entendeu serem suficientes à composição do litígio, não havendo falar, na espécie, em ofensa ao art. 535 do Código de Processo Civil. II – Segundo o art. 1º da Lei n° 8.935/94, que regulamentou o art. 236 da Constituição Federal, os serviços notariais e de registro são conceituados como “organização técnica e administrativa destinados a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos”. Dispõe, ainda, referida Lei que os notários e oficiais de registro gozam de independência no exercício de suas atribuições, além de que estão sujeitos às penalidades administrativas previstas nos arts. 32, 33, 34 e 35, no caso de infrações disciplinares previstas no art. 31 da mesma Lei.
III – Os cartórios extrajudiciais – incluindo o de Protesto de Títulos – são instituições administrativas, ou seja, entes sem personalidade, desprovidos de patrimônio próprio, razão pela qual, bem de ver, não possuem personalidade jurídica e não se caracterizam como empresa ou entidade, afastando-se, dessa forma, sua legitimidade passiva ad causam para responder pela ação de obrigação de fazer. IV – Recurso especial improvido. (REsp 1097995/RJ, Rel. Ministro MASSAMI UYEDA, TERCEIRA TURMA, julgado em 21/09/2010, DJe 06/10/2010).
[56] Por todos: CAVALIERI FILHO, Sergio. Op. cit. ant., p. 278.
[57] DIREITO CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO REGISTRADOR PÚBLICO.
LAVRATURA DE ASSENTO DE NASCIMENTO COM INFORMAÇÕES INVERÍDICAS.  FALHA NA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO. FILHA PRIVADA DO CONVÍVIO MATERNO. DANOS MORAIS. VALOR DA COMPENSAÇÃO. MAJORAÇÃO. 1. A doutrina e a jurisprudência dominantes configuram-se no sentido de que os notários e registradores devem responder direta e objetivamente pelos danos que, na prática de atos próprios da serventia, eles e seus prepostos causarem a terceiros. Precedentes. 2. Da falta de cuidado do registrador na prática de ato próprio da serventia resultou, inequivocamente, a coexistência de dois assentos de nascimento relativos à mesma pessoa, ambos contendo informações falsas. Essa falha na prestação do serviço, ao não se valer o registrador das cautelas e práticas inerentes à sua atividade, destoa dos fins a que se destinam os registros públicos, que são os de “garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos”, assim como previsto no art. 1º da Lei n.º 8.935, de 1994. 3. O dano moral configurou-se ao ser privada a vítima, ao longo de sua infância, adolescência e início da vida adulta, do direito personalíssimo e indisponível ao reconhecimento do seu estado de filiação, conforme disposto no art. 27 do ECA, desrespeitando-se a necessidade psicológica que toda a pessoa tem de conhecer a sua verdade biológica. Consequentemente, foi despojada do pleno acesso à convivência familiar, o que lhe tolheu, em termos, o direito assegurado no art. 19 do ECA, vindo a lhe causar profunda lacuna psíquica a respeito de sua identidade materno-filial. 4. É da essência do dano moral ser este compensado financeiramente a partir de uma estimativa que guarde alguma relação necessariamente imprecisa com o sofrimento causado, justamente por inexistir fórmula matemática que seja capaz de traduzir as repercussões íntimas do evento em um equivalente financeiro. Precedente. 5. Para a fixação do valor da compensação por danos morais, são levadas em consideração as peculiaridades do processo, a necessidade de que a compensação sirva como espécie de recompensa à vítima de sequelas psicológicas que carregará ao longo de toda a sua vida, bem assim o efeito pedagógico ao causador do dano, guardadas as proporções econômicas das partes e considerando-se, ainda, outros casos assemelhados existentes na jurisprudência. Precedentes. 6. Recurso especial provido. (REsp 1134677/PR, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 07/04/2011, DJe 31/05/2011). No mesmo sentido, consulte-se o RESP nº 1.163.653-PE, Rel. Min. Herman Benjamin que consta no informativo nº 437, além dos precedentes: REsp nº 1.087.862-AM, DJe 19/5/2010, e REsp 1.044.841-RJ, DJe 27/5/2009.
[58] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit. ant. p. 553.
[59] STOCO, Rui. Tratado de Responsabilidade Civil. 6ª ed. São Paulo: Ed. RT, 2004, pp. 571/578 e 994.
[60] Segunda Turma
RESPONSABILIDADE CIVIL. CARTÓRIO. NOTÁRIO.
A questão consiste em saber se a responsabilidade civil por ato ilícito praticado por oficial de Registro de Títulos, Documentos e Pessoa Jurídica é pessoal; não podendo seu sucessor, ou seja, o atual oficial da serventia, que não praticou o ato ilícito, responder pelo dano em razão de ser delegatário do serviço público. Isso posto, a Turma deu parcial provimento ao recurso para reconhecer a ilegitimidade do recorrente para figurar no pólo passivo da demanda e extinguir o feito sem resolução do mérito, ao argumento de que só poderia responder como titular do cartório aquele que efetivamente ocupava o cargo à época do fato reputado como ilícito e danoso, razão pela qual não poderia a responsabilidade ser transferida ao agente que o sucedeu, pois a responsabilidade, in casu, há de ser pessoal. Precedentes citados: REsp 443.467-PR, DJ 1º/7/2005; EDcl no REsp 443.467-PR, DJ 21/11/2005, e REsp 696.989-PE, DJ 27/11/2006. REsp 852.770-SP, Rel.Min. Humberto Martins, julgado em 3/5/2007.
[61] THOREAU, Henry Davi. A Desobediência Civil. 1ª ed. Porto Alegre: Ed. L&PM Editores, 1997.
[62] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit. ant., p. 566.
[63] RESPONSABILIDADE CIVIL. ATO LEGISLATIVO. A responsabilidade civil em razão do ato legislativo só é admitida quando declarada pelo STF a inconstitucionalidade da lei causadora do dano a ser ressarcido, isso em sede de controle concentrado. Assim, não se retirando do ordenamento jurídico a Lei n. 8.024/1990, não há como se falar em obrigação de indenizar pelo dano moral causado pelo Bacen no cumprimento daquela lei. Precedente citado: REsp 124.864-PR, DJ 28/9/1998. REsp 571.645-RS, Rel. Min. João Otávio de Noronha, julgado em 21/9/2006.
[64] 0234709-60.2009.8.19.0001- APELACAO
DES. AGOSTINHO TEIXEIRA DE ALMEIDA FILHO – Julgamento: 02/05/2012 – DECIMA TERCEIRA CAMARA CIVEL
Apelação cível. Ação indenizatória. Descumprimento do comando do artigo 37, X, da Constituição, que assegura “revisão geral anual” da remuneração dos servidores, por intermédio de lei específica, de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo. Remuneração da autora, servidora estadual, não reajustada há vários anos. Mora legislativa. Omissão inconstitucional. Valor real da remuneração da autora corroído pela inflação. Repercussão geral da matéria reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, no Recurso Extraordinário 565.089. Eventual impacto desfavorável nas finanças públicas que não exime o ente público do dever de indenizar. Ocorrência dos pressupostos para responsabilização civil do Estado, por omissão. Recurso provido.
[65] SILVA PEREIRA, Caio Mário. Op. cit. ant., p. 188.
[66] CRETELLA JÚNIOR, José. Op. cit. ant., p. 278.
[67] CAHALI, Yussef  Said. Op cit. ant., pp. 539/549.
[68] Art. 70. A denunciação da lide é obrigatória: III – àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda.
[69] THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 1. 31ª ed. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2000, p. 113.
[70] FUX, Luiz. Curso de Direito Processual Civil. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 299.
[71] Informativo nº 45 (fevereiro/2000). DENUNCIAÇÃO DA LIDE. AÇÃO INDENIZATÓRIA. SERVIDOR PÚBLICO CULPADO. Admite-se a denunciação à lide, em ação de indenização movida contra o Estado, do servidor público culpado, podendo aquele executar a sentença sem ter que mover outra ação. Não é necessário o deslinde da ação indenizatória contra o Estado para que este venha a exercer seu direito de regresso contra o seu agente. REsp 236.837-RS, Rel. Min. Garcia Vieira, julgado em 3/2/2000.
 [72] CÂMARA, Alexandre. Lições de Direito Processual Civil. Vol. 1. 23ª ed. Rio de Janeiro: Atlas, 2012, p. 225.
[73] Art. 77. É admissível o chamamento ao processo: III – de todos os devedores solidários, quando o credor exigir de um ou de alguns deles, parcial ou totalmente, a dívida comum.
[74] TEPEDINO, Gustavo. A Evolução da Responsabilidade Civil no Direito Brasileiro e suas controvérsias na atividade estatal. In Temas de Direito Civil. Rio de Janeiro: Ed. Renovar, 1999, p. 195.
[75] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio, op. cit. ant., p. 1050.
[76] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit. ant., p. 577.
[77] GRINOVER, Ada Pellegrini et al. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. 8ª ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004, p. 852.
[78] PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSOS ESPECIAIS. AÇÃO ORDINÁRIA. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AUSÊNCIA DE OMISSÕES. FUNDAMENTO AUTÔNOMO DO TRIBUNAL DE ORIGEM NÃO IMPUGNADO. SÚMULA 283/STF. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 7/STJ. AUSÊNCIA DE INTERESSE RECURSAL ACERCA DA CONSIDERAÇÃO DO COMPANHEIRO DA VÍTIMA COMO HERDEIRO. DENUNCIAÇÃO À LIDE DOS AGENTES PÚBLICOS NA AÇÃO INDENIZATÓRIA CONTRA À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM GERAL. DESNECESSIDADE. PRECEDENTES. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADO.1. Não há falar em violação do artigo 535 do CPC quando o aresto recorrido adota fundamentação suficiente para dirimir a controvérsia, sendo desnecessária a manifestação expressa sobre todos os argumentos apresentados pelos litigantes. 2. O Tribunal a quo decidiu pela legitimidade da União pois foi ela que sucedeu a responsabilidade pelos danos decorrentes de ato de médico credenciado do INAMPS. Contudo, a recorrente não impugnou esse fundamento, o qual deve ser considerado apto para manter o julgado impugnado, o que atrai a incidência da Súmula 283/STF. 3. No caso dos autos, não houve apreciação pelo Corte de origem sobre os dispositivos legais supostamente violados, o que impossibilita o julgamento do recurso neste aspecto, por ausência de prequestionamento, nos termos da Súmula 211/STJ. 4. A acolhida da pretensão recursal do hospital privado, no sentido de que não teve participação na concretização dos eventos danosos suportados pela vítima, com a consequente reforma do acórdão impugnado, demanda reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado pela Súmula 7/STJ. 5. Segundo o entendimento jurisprudencial do Superior Tribunal de Justiça, não existe necessidade de denunciação da lide em matéria de responsabilidade civil objetiva do Estado. 6. O recurso especial fundado na divergência jurisprudencial exige a observância do contido nos arts. 541, parágrafo único, do Código de Processo Civil, e 255, § 1º, a, e § 2º, do RISTJ, sob pena de não conhecimento do recurso. 7. Recursos especiais parcialmente conhecidos e, nessa parte, não providos. (REsp 1177136/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/06/2012, DJe 27/06/2012).
[79] Informativo nº 425(março de 2010).RESPONSABILIDADE CIVIL. VEÍCULO. TRANSFERÊNCIA. A Turma, renovando o julgamento, no caso de atribuição de responsabilidade do Estado por falha pericial na vistoria de veículo com motor adulterado após várias alienações, reiterou não caber denunciação da lide (art. 70, III, do CPC) para atribuir a terceiro, exclusivamente, a responsabilidade pelo fato danoso, porquanto a pretensão do denunciante, ora recorrente, é estabelecer uma lide paralela à principal, imputando por completo ao Estado a responsabilidade pelos danos experimentados pelo autor, o que não é possível na via em questão. Outrossim, ainda que se cogitasse de denunciação, seria em relação ao Detran, autarquia pública estadual, com personalidade de direito público própria. Precedentes citados: AgRg no Ag 630.919-DF, DJ 14/3/2005, e REsp 684.238-RS, DJe 5/5/2008. REsp 729.172-RS, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 4/3/2010.
[80] RESPONSABILIDADE CIVIL DAS PESSOAS DE DIREITO PÚBLICO – AÇÃO DE INDENIZAÇÃO MOVIDA CONTRA O ENTE PÚBLICO E O FUNCIONÁRIO CAUSADOR DO DANO – POSSIBILIDADE. O FATO DE A CONSTITUIÇÃO FEDERAL PREVER DIREITO REGRESSIVO AS PESSOAS JURIDICAS DE DIREITO PÚBLICO CONTRA O FUNCIONÁRIO RESPONSÁVEL PELO DANO NÃO IMPEDE QUE ESTE ÚLTIMO SEJA ACIONADO CONJUNTAMENTE COM AQUELAS, VEZ QUE A HIPÓTESE CONFIGURA TIPICO LITISCONSORCIO FACULTATIVO – VOTO VENCIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO.
(RE 90071, Relator(a): Min. CUNHA PEIXOTO, Tribunal Pleno, julgado em 18/06/1980, DJ 26-09-1980 PP-07426 EMENT VOL-01185-01 PP-00359 RTJ VOL-00096-01 PP-00237).
[81] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Op. cit. ant., p. 1048.
[82] TEPEDINO, Gustavo. A Evolução da Responsabilidade Civil no Direito Brasileiro e suas controvérsias na atividade estatal. In Temas de Direito Civil. Rio de Janeiro: Ed. Renovar, 1999, p. 196.
[83] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit. ant. p. 574.
[84] GONÇALVES, Carlos Roberto. Op. cit. ant., p. 479.
[85] PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL.RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRESCRIÇÃO. INCIDÊNCIA, NA ESPÉCIE, DO ART. 206, § 3º, INC. V, DO NOVO CÓDIGO CIVIL. PRAZO TRIENAL. PRECEDENTES DO STJ. 1. O entendimento jurisprudencial da 1ª Seção do STJ é no sentido de que se aplica o art. 206, § 3º, inc. V, do CC/02, nos casos em que se requer a condenação de entes públicos ao pagamento de indenização por danos materiais/morais. Nesse sentido: EREsp 1.066.063/RS, 1ª Seção, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 22.10.2009; REsp 1.137.354/RJ, 2ª Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJe 18.9.2009. 2. Recurso especial não provido. (REsp 1188384/PB, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/03/2011, DJe 29/03/2011).
[86] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit. ant., pp. 824/825.
[87] Primeira Turma
DANO MORAL. INDENIZAÇÃO. ASSALTO. PRESCRIÇÃO.
Prescreve em cinco anos a ação de indenização movida por particular contra a Fazenda estadual, ao fundamento de responsabilidade civil do Estado, por não tê-lo protegido de ser assaltado dentro de sua residência e ainda de ser ferido com projétil de arma de fogo do assaltante. Não se cuida, então, de ação civil ex delicto. No caso, o termo inicial do prazo prescricional conta-se da data do evento danoso. Com esse entendimento, a Turma, por maioria, ao prosseguir o julgamento, deu provimento ao recurso da Fazenda estadual para restabelecer a sentença que reconheceu a prescrição da ação. REsp 1.014.307-SP, Rel. originária Min. Denise Arruda, Rel. para acórdão Min. Teori Albino Zavascki, julgado em 26/5/2009.

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