Coluna Fiscal: onze princípios orçamentários para uma gestão responsável

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A Lei Orçamentária Anual de 2016 (Lei 13.255/2016) foi publicada no dia 15 de janeiro. Como sabemos, esta é a lei que define e autoriza a realização das despesas pelo Estado para todo o ano, a partir da estimativa de receita.

A propósito, não se pode esquecer que a lei orçamentária anual já foi considerada pelo Ministro do STF Carlos Ayres Britto, no julgamento da ADI 4.048, a lei materialmente mais importante do ordenamento jurídico logo abaixo da Constituição.

Como vivemos um difícil período de desaceleração da economia, com uma crescente carga fiscal e excessiva elevação da dívida pública, juntamente com a eclosão de diversos escândalos de corrupção, de desvio de recursos e de má gestão no setor público, que agravam ainda mais a já conhecida incapacidade do Estado brasileiro em garantir aos seus cidadãos o acesso aos serviços básicos e essenciais de saúde, educação, assistência social, segurança pública, dentre outros, os temas fiscais vêm gerando maior preocupação na sociedade e ganhando espaço de destaque nos noticiários em geral.

Assistimos recentemente a inúmeras discussões sobre o orçamento público deste ano, especialmente em relação aos mais de R$ 800 milhões destinados ao fundo partidário e aos R$ 10 bilhões para emendas parlamentares, quanto à meta de superávit de R$ 30 bilhões e acerca da utilização da CPMF ainda não aprovada e da repatriação de dinheiro mantido no exterior, com o objetivo de fechar as contas. Além disso, também estão em pauta estudos sobre a aprovação do jogo no Brasil como nova fonte de arrecadação e a votação da emenda constitucional para a Desvinculação de Receitas da União (DRU), além das sempre lembradas reformas previdenciária, tributária e trabalhista.

Para auxiliar os debates, a Coluna Fiscal deste mês apresenta os denominados “princípios orçamentários” que parametrizam a atividade financeira. Diversamente do que se imagina, eles não derivam apenas do bom senso ou originam-se de regras contábeis, mas sim são previstos pelo Direito Financeiro de maneira expressa, seja na Lei nº 4.320/1964 (Lei Geral dos Orçamentos), seja principalmente na Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

O primeiro princípio orçamentário a ser citado é o do equilíbrio fiscal, a nos indicar que, para toda despesa, deve existir uma receita a financiá-la, evitando déficits orçamentários crescentes que prejudiquem as contas presentes e futuras. Afinal, gastos elevados com juros da dívida pública drenam boa parte dos recursos que poderiam ir para a saúde, educação, segurança pública, investimentos etc.

Entretanto, cabe esclarecer que não se trata de mera equação financeira em que se busca uma igualdade numérica ou um “empate” entre receitas e despesas, devendo ser encarado como um conjunto de parâmetros que confiram às contas públicas a necessária e indispensável estabilidade e sustentabilidade fiscal.

O segundo princípio orçamentário que se menciona é o da responsabilidade, estabelecendo que as estimativas de receitas devem ser reais e concretas, sob pena de sua não arrecadação frustrar despesas e programas planejados. Em um momento de desaceleração da economia, com queda na produção e aumento do desemprego, a redução na arrecadação tributária deve ser adequadamente considerada.

Como desdobramento temos o princípio orçamentário da limitação, que condiciona a realização de despesas e a utilização de créditos ao montante previsto no orçamento, lembrando que a Constituição Federal (art. 167) veda o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual, assim como proíbe a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes, dentre outras vedações.

Na sua esteira, temos o importante princípio orçamentário da legalidade, o qual determina que a Administração Pública realize suas atividades sempre a partir das previsões de receitas e das autorizações de despesas. Falando em despesas públicas, estas devem ser realizadas de acordo com o que foi previsto e autorizado no orçamento, sob pena de se configurar uma conduta ilícita, prevista no art. 315 do Código Penal, que tipifica o ato de “dar às verbas ou rendas públicas aplicação diversa da estabelecida em lei“. O Código Penal ainda tipifica os crimes contra as finanças públicas nos artigos 359-A a 359-H, com destaque para o art. 359-D, que impõe a pena de reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, para quem “ordenar despesa não autorizada por lei”. Porém, mais relevante é a limitação prevista no inciso II do art. 167 da Constituição Federal, que veda “a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais“. Temos, também, o art. 15 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que considera como “não autorizada, irregular ou lesiva ao patrimônio público” a geração de despesas em desacordo com a lei.

Outro princípio que merece destaque é aquele que informa que o orçamento deve ser transparente, coibindo a existência de despesas obscuras ou imprecisas, em que as previsões de receitas, despesas, renúncias fiscais ou programas sejam facilmente compreensíveis para todos, tanto para o cidadão interessado como para os órgãos de fiscalização. Afinal, já vimos que “pedalar” não faz bem para a saúde fiscal.

Como subprincípios derivados da transparência, temos os princípios orçamentários da publicidade e da tecnicidade. O primeiro indica que o orçamento deverá ser divulgado através de todos os meios oficiais de comunicação, inclusive pela Internet, além de ser publicado em Diário Oficial. O segundo impõe ao orçamento características que permitam ao usuário sua ampla compreensão, quais sejam: I – uniformidade ou padronização na apresentação dos seus dados, possibilitando ao usuário realizar comparações e análises; II – clareza na evidenciação do seu conteúdo; III – especificação na classificação e na designação das suas informações, preconizando a identificação de todas as rubricas de receitas e despesas, apresentando-as de maneira analítica e detalhada.

Mais um relevante princípio orçamentário é o do planejamento ou programação, que revela o atributo de instrumento de gestão que o orçamento possui, devendo apresentar programaticamente o plano de ação do governo para o período a que se refere, integrando, de modo harmônico, as previsões da lei orçamentária, da lei do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias. Este princípio revela as diretrizes, metas e prioridades da Administração Pública, inclusive os programas de duração continuada.

Por sua vez, o princípio orçamentário da exclusividade veda que a lei orçamentária trate de qualquer outra matéria que não seja referente a receitas e despesas. Assim, a lei do orçamento anual deverá se prestar, apenas e exclusivamente, a prever as receitas e autorizar as despesas do Estado, impossibilitando a inclusão na lei orçamentária de matérias estranhas às receitas e despesas, que muitas vezes acabavam sendo inseridas por manobras políticas para se implementarem práticas populistas ou para atender a pressões do poder. A inclusão desses assuntos estranhos no orçamento, prática que não era exclusivamente brasileira, ficou comumente conhecida por “caudas orçamentárias” ou, na expressão usada por Rui Barbosa, “orçamentos rabilongos”.

O princípio orçamentário da unidade determina que a lei orçamentária seja uma só, reunindo todas as receitas e despesas do Estado, a fim de permitir uma análise global, proporcionando um controle mais efetivo. Já o princípio orçamentário da universalidade indica que todos os valores, independentemente de sua espécie, natureza, procedência ou destinação, deverão estar contidos no orçamento como sendo um plano financeiro global.

O princípio orçamentário da anualidade indica que o prazo de vigência da lei orçamentária será anual, devendo esta ser elaborada, votada e aprovada anualmente. Portanto, este princípio reflete a periodicidade do orçamento.

Há, ainda, o princípio orçamentário da não vinculação de receitas dos impostos, o qual impede, em regra (com as ressalvas constitucionais), a vinculação do produto da arrecadação dos impostos – e não dos demais tributos – a uma destinação específica, seja para uma despesa, um órgão ou um fundo. Seu objetivo é permitir que o Estado tenha liberdade e flexibilidade para aplicar os recursos dessa espécie de receita pública de impostos onde for mais conveniente e necessário, sem estar adstrito a uma despesa previamente vinculada, garantindo-se, assim, o custeio das despesas que se forem realizando ao longo do exercício financeiro, inclusive as urgentes, imprevistas ou extraordinárias.

A propósito desse princípio, tema relevante que a Coluna Fiscal irá abordar em breve é o da DRU – Desvinculação de Receitas da União (de impostos e contribuições), que vinha sendo estabelecida na base de 20% da respectiva arrecadação, conforme as diversas emendas constitucionais que trataram do tema até o final de 2015, e que, pela PEC 87/2015, pretende-se seja prorrogada novamente e elevada a 30%.

Enfim, os princípios orçamentários influenciam a elaboração dos projetos das leis orçamentárias e a posterior aprovação pelo Poder Legislativo, facilitam a interpretação pelos usuários e interessados e, finalmente, permitem sua execução de maneira mais ampla e eficaz. Mas, sobretudo, são eles que, na seara financeira, traduzem e dão efetividade aos valores constitucionais mais caros da nossa República.


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