Os Direitos Políticos na Constituição Federal de 1988

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1. As disposições constitucionais sobre os direitos políticos, o voto e a capacidade eleitoral ativa e passiva.

As normas insertas na Constituição Federal que dispõem sobre os direitos políticos refletem a aplicabilidade do parágrafo único do artigo 1º, da Lei Maior: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.

Logo de início verifica-se, portanto, a forma ativa, em que o povo exerce o seu direito ao voto e a passiva dos direitos políticos, que se refere aos direitos de ser votado (condição de elegibilidade).

A constituição de 1988 trouxe uma estrutura diversa das constituições anteriores[1]: 1) dos princípios fundamentais; 2) dos direitos e garantias fundamentais, alinhando uma perspectiva mais moderna, abrangendo direitos individuais e coletivos, direitos sociais dos trabalhadores, da nacionalidade, direitos políticos e dos partidos políticos; 3) da organização do Estado; 4) da organização dos poderes: Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário, sendo mantido o sistema presidencialista, e um capítulo de funções essenciais à justiça com a previsão do Ministério Público, advocacia pública (da União e dos Estados), advocacia privada e Defensoria Pública; 5) da defesa do Estado e das instituições democráticas; 6) da tributação e orçamento; 7) da ordem econômica e financeira; 8) da ordem social; 9) das disposições gerais, e ao final o Ato das Disposições Transitórias.

Os Direitos Políticos são tratados na Constituição de 1988 no capítulo IV, do título II, referente aos direitos e garantias fundamentais.

E fato inédito foi a consolidação do o princípio da dignidade da pessoa humana[2] e exaltação da democracia, na medida em que foi incluído o direito ao voto dos analfabetos.

Lembra-se que os termos “cidadania” e “direitos fundamentais” popularizaram-se em nosso país com o final da ditadura militar e com a promulgação da Constituição Federal de 1988.

Antônio Carlos Mendes[3] afirma que o sufrágio:

Decorre do art. 14 e parágrafos da Constituição Federal de 1988 e tem o seguinte conteúdo normativo que resulta da letra do preceito: (a) o sufrágio é universal e o alistamento obrigatório, (b) o voto é direto, secreto, obrigatório e igual para todos. Por outro lado, implicitamente, denota-se que o voto é, também, pessoal.

José Afonso da Silva faz importante anotação sobre as expressões “sufrágio” e “voto” em relação à Constituição de 1988:

as palavras sufrágio e voto são empregadas comumente como sinônimos. A Constituição, no entanto, dá-lhes sentidos diferentes, especialmente, no seu artigo 14, por onde se vê que o sufrágio é universal e o voto é direto e secreto e tem valor igual. A palavra voto é empregada em outros dispositivos, exprimindo a vontade num processo decisório. Escrutínio é outro termo com que se confundem as palavras sufrágio e voto. É que os três se inserem no processo de participação do povo no governo, expressando: um, o direito (sufrágio), outro, o seu exercício (o voto), e o outro, o modo de exercício (o escrutínio)[4].

O voto é exercido de forma direta, e, na lição no Professor Alexandre de Moraes[5], apresenta diversas características constitucionais, quais sejam, personalidade, obrigatoriedade, liberdade, sigilosidade, igualdade e periodicidade.

Por seu turno, o voto é obrigatório para os cidadãos maiores de dezoito anos e menores de setenta (idade a partir da qual o voto se torna facultativo).  Também é facultativo o alistamento eleitoral dos analfabetos.

A liberdade está presente no direito de escolher o representante conforme as convicções do eleitor e pela faculdade de anular o voto.

Lembra-se que o artigo 60, § 4º da Constituição Federal prevê como cláusula pétrea o voto direto, secreto, universal e periódico. Aliás, o voto periódico é garantia da temporariedade dos mandatos, como fundamento da forma federativa de Estado e, também, para garantir a efetividade da democracia representativa com períodos de mandatos determinados.

Sobre este aspecto, a Emenda Constitucional 16 de 2007 permitiu a reeleição para um único mandado subsequente. Esta permissão foi possível na medida em que a cláusula pétrea é relativa ao voto periódico, mas não impede a reeleição.

A temporariedade (voto periódico) é parte integrante da noção de República.

Acolhe-se, portanto, a afirmação de Pinto Ferreira “A essência da República está no voto direto, secreto, universal e periódico[6].

Pode-se concluir que sem a transitoriedade não há República.

O art. 60, §4º, buscou, portanto, a petrificação dos reflexos Republicanos[7].

Sem adentrar no sentido gramatical do termo “periódico” fica, então, a indagação de qual seria o seu alcance. Em outras palavras, qual seria a limitação implícita temporal para a reforma da constituição no que se refere ao período dos mandatos?

Levando em consideração a existência de postulados constitucionais como pressuposto hermenêutico Constitucional[8], pode-se ressaltar aqui o postulado da harmonização, decorrente do postulado da unidade da Constituição.

A harmonização dá ao texto a mais ampla aplicação que ele exige. Assim, alternativa não restou que não fosse buscar no próprio texto Constitucional o que ele define como periódico.

De acordo com o método lógico-sistêmico, portanto, a prorrogação do período de mandatos de ocupantes de cargos eletivos se choca com o próprio texto Constitucional que prevê mandatos de quatro anos[9], com exceção para os senadores, cujo mandato é de oito anos.

Assim, adota-se aqui o princípio da periodicidade das eleições (temporariedade dos mandatos populares) limitado pelo próprio texto Constitucional, qual seja, quarto anos.

Lembra-se que antes da Emenda Constitucional de Revisão nº 5, de 07 de junho de 1994 o mandato para Presidente, que era de cinco anos, foi reduzido para quatro anos.

Neste caso, acredita-se que foi admitida a reforma da constituição para reduzir o período do mandato justamente para manter a harmonização do texto constitucional e para garantir a maior efetividade ao pacto federativo.

Neste sentido, a limitação do poder de reforma deve ser compreendida dentro das tradições de cada sistema histórico que, no caso da República Federativa do Brasil, já admitiu a hipótese da reeleição.

Diante da indefinição do texto que trata das cláusulas pétreas, acerca da periodicidade, se não considerar a unidade da Constituição, a prorrogação do período de mandato de qualquer agente político poderia tornar-se precedente para a prorrogação por meses ou anos.

Sobre alistamento eleitoral, cumpre ressaltar que a Constituição Federal dispõe que não desfrutam do sufrágio:

(a) os inalistáveis, a teor do § 2º do art. 14 da Constituição Federal de 1988, entendendo-se nessas condições os (b) estrangeiros e (c) os conscritos. Também (d) os absolutamente incapazes, na acepção da lei civil, não são alistáveis[10].

A elegibilidade está prevista no artigo 14, §3º da Constituição Federal, o qual prevê as condições de elegibilidade, ou seja, as condições para que o cidadão exerça os direitos políticos na modalidade passiva, a saber:

I – a nacionalidade brasileira;

II – o pleno exercício dos direitos políticos;

III – o alistamento eleitoral;

IV – o domicílio eleitoral na circunscrição;

V – a filiação partidária;

VI – idade mínima de:

a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da República e Senador;

b) trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal;

c) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz;

d) dezoito anos para vereador.

No mesmo sentido, somente possui a capacidade eleitoral passiva o candidato que estiver em pleno gozo da capacidade eleitoral ativa, sendo pressuposto de elegibilidade. Ademais, o §4º do art. 14 também retira a capacidade eleitoral passiva dos analfabetos.

Não se olvide que a soberania popular exercida por meio do sufrágio será concretizada mediante plebiscito, o referendo e a iniciativa popular:

No que se refere à diferença entre plebiscito e referendo:

… concentra-se no momento de sua realização. Enquanto o plebiscito configura consulta realizada aos cidadãos sobre matéria a ser posteriormente discutida no âmbito do Congresso Nacional, o referendo é uma consulta posterior sobre determinado ato ou decisão governamental, seja para atribuir-lhe eficácia que ainda não foi reconhecida (condição suspensiva), seja para retirar a eficácia que lhe foi posteriormente conferida (condição resolutiva)[11].

Já a iniciativa popular, prevista no art. 61, §2º, da Constituição Federal, poderá ser exercida pela apresentação, perante a Câmara dos Deputados, de projeto de lei subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído em pelo menos cinco Estados, com no mínimo 2/10 por cento de cada um deles.

2. O sistema eleitoral Brasileiro.

O conjunto de técnicas e procedimentos para a realização das eleições para a designação de titulares de mandatos eletivos é chamado de sistema eleitoral.

O Direito Eleitoral é o conjunto de princípios e normas sobre o exercício dos direitos políticos ativos (poder de votar) e passivos (poder de ser votado), o sistema eleitoral brasileiro, o processo das eleições (desde a filiação partidária à diplomação dos eleitos), a organização dos pleitos nos entes da Federação (União, Distrito Federal, Estados e Municípios), a Justiça Eleitoral (organização, competência, composição, processo civil, penal e administrativo) e os crimes de natureza eleitoral.

Segundo preceito constitucional, compete privativamente à União legislar sobre direito eleitoral (art. 22, I).

A Lei Maior, porém, veda a edição de medidas provisórias sobre matéria relativa à “nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral” (art. 62, §1°, I a).

Os princípios e normas fundamentais relativos às matérias que compõem o Direito Eleitoral têm assento constitucional: direitos políticos: (arts. 14 a 16); partidos políticos (art. 17); eleições (arts. 27 a 29 e 32); sistema proporcional (art. 45); sistema majoritário (arts. 46 e 77); justiça eleitoral (arts. 118 a 121).

As peculiaridades do sistema eleitoral constam do “Código Eleitoral”, que se trata da Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965 e nas seguintes legislações: Lei de Inelegibilidades – Lei Complementar nº 64, de 18/05/1990, alterada pela Lei Complementar nº 135, de 04/06/2010 (que é conhecida como “Lei da Ficha Limpa”); Lei dos Partidos Políticos – Lei nº 9.096, de 19/09/1995; Lei das Eleições – Lei nº 9.504, de 30.09.1997; e as minirreformas eleitorais (a última de 2015 – Lei nº 13.165).

Nosso sistema consagra que o sistema eleitoral majoritário é utilizado para a eleição do Presidente da República, Governadores e Prefeitos (de cidades com mais de duzentos mil eleitores). Para ser eleito pelo sistema majoritário, o candidato deverá obter 50% + 1 dos votos válidos (maioria absoluta) para que seja eleito em primeiro turno. Caso isso não ocorra, será instaurado o segundo turno das eleições, no qual disputarão os dois candidatos mais votados em primeiro turno, elegendo-se o candidato que obtiver a maioria dos votos[12].

Quanto aos senadores, o sistema majoritário é por maioria relativa, pela qual “por uma única eleição, se proclama o candidato que houver obtido a maioria simples ou relativa”[13]

O sistema proporcional também foi adotado, tendo em vista a preocupação com as minorias. José Afonso da Silva afirma que:

… a preocupação com a representação das minorias foi introduzindo particularidades no sistema majoritário, especialmente combinando-o com base territorial mais cada uma, vários candidatos. Daí é que se progrediu até o sistema de representação ampla – circunscrições – em que se elegem, em que se elegem, em proporcional, que, no entanto, só se aplica nas eleições parlamentares[14].

A Constituição federal definiu que as eleições dos deputados estaduais, federais, bem como dos vereadores seriam realizadas através do critério proporcional, conforme dispõe o art. 27, § 1º e 45. Foi o Código Eleitoral que trouxe as particularidades desse sistema:

Art. 109 – Os lugares não preenchidos com a aplicação dos quocientes partidários serão distribuídos mediante observância das seguintes regras: (Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985)

I – dividir-se-á o número de votos válidos atribuídos a cada Partido ou coligação de Partidos pelo número de lugares por ele obtido, mais um, cabendo ao Partido ou coligação que apresentar a maior média um dos lugares a preencher;      (Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985)

II – repetir-se-á a operação para a distribuição de cada um dos lugares.     (Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985)

§1º – O preenchimento dos Iugares com que cada Partido ou coligação for contemplado far-se-á segundo a ordem de votação recebida pelos seus candidatos. (Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985).

§ 2º – Só poderão concorrer à distribuição dos lugares os Partidos e coligações que tiverem obtido quociente eleitoral. (Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985)

Art. 110. Em caso de empate, haver-se-á por eleito o candidato mais idoso.

Os partidos políticos são tratados no capítulo seguinte (capítulo V, do Título II, da Constituição Federal) e, como dito, a filiação partidária é condição de elegibilidade.

3. Inelegibilidade – aspectos gerais.

Ainda sobre as condições de acesso a cargos eletivos, é preciso lembrar que o tema “inelegibilidade” é matéria afeta a muitas discussões, que merece estudo aprofundado sobre o tema.

Neste momento discorrer-se-á sobre os aspectos gerais da matéria.

Antonio Carlos Mendes, de forma oportuna, faz a distinção entre inelegibilidades e incompatibilidades, afirmando que na incompatibilidade o legislador buscou assegurar ou regular o exercício da função, bem como garantir-lhe prestígio; a inelegibilidade se refere à legitimidade e regularidade do ato eleitoral[15].

Além das hipóteses constitucionais, a Constituição Federal (§ 9º, do art. 14) deixou para a Lei Complementar estabelecer os demais casos de inelegibilidade.

Enquanto a elegibilidade tem um significado positivo (direito de ser votado), a inelegibilidade é o seu antônimo.

Numa relação simples, a inelegibilidade está para o voto assim como a incompatibilidade está para o mandato. A inelegibilidade configura a existência de proibição que impossibilita a candidatura e, sem dúvida, é uma restrição às “liberdades públicas” e visa garantir a ordem jurídica, preservar a liberdade de voto, a lisura e a legitimidade das eleições[16].

Pode-se afirmar que constituem inelegibilidades absolutas para todos os cargos os inalistáveis e os analfabetos, conforme art. 14, §4º, da Constituição Federal[17].

Também são hipóteses constitucionais de inelegibilidade ter vínculos consanguíneos com quem seja titular de determinados cargos, ou os haja exercido num determinado período (artigo 14, § 7º – considerada relativa).

A Constituição Federal prevê, ainda, a inelegibilidade que garante a alternância de poder. Cumpre transcrever os §§ 5º e 6º do art. 14, da Constituição Federal:

§ 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subsequente.

§ 6º – Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito.

Conforme dispõe o art. 14, § 9º, da Constituição Federal, as inelegibilidades relativas são disciplinadas pela Lei Complementar 64/90.

Lembra-se que, as novas dimensões das condições de acesso a cargos eletivos, introduzidas pela Lei Complementar nº 135/10[18], evidenciam o avanço da moralidade administrativa quando o que se está em discussão é a capacidade eleitoral passiva.

A maior parte das condições insertas no art. 1º, da Lei Complementar nº 64/90 tem como fim a preservação da moralidade administrativa[19].

O fato é que, como consequência do regime democrático, o controle da moralidade no exercício da função pública passou a ser cobrado pelo povo, titular da soberania.

4. Perda e suspensão dos direitos políticos.

Antes de tratar da perda e suspensão dos direitos políticos, é preciso lembrar que os direitos fundamentais só protegem o seu titular quando este se move na seara dos atos lícitos. Assim, se o direito define uma conduta como ilícita não se pode considerar como justo o exercício de um direito fundamental que leve a essa conduta.

André Ramos Tavares afirma:

Não existe nenhum direito humano consagrado pelas Constituições que se possa considerar absoluto, no sentido de sempre valer como máxima a ser aplicada nos casos concretos, independentemente da consideração de outras circunstâncias ou valores constitucionais. Nesse sentido, é correto afirmar que os direitos fundamentais não são absolutos. Existe uma ampla gama de hipóteses que acabam por restringir o alcance absoluto dos direitos fundamentais. Assim, tem-se de considerar que os direitos humanos consagrados e assegurados: 1º) não podem servir de escudo protetivo para a prática de atividades ilícitas; 2º) não servem para respaldar irresponsabilidade civil; 3º) não podem anular os demais direitos igualmente consagrados pela Constituição; 4º) não podem anular igual direito das demais pessoas, devendo ser aplicados harmonicamente no âmbito material.

Aplica-se, aqui, a máxima da cedência recíproca ou da relatividade, também chamada ‘princípio da convivência das liberdades’, quando aplicada a máxima ao campo dos direitos fundamentais[20].

Desta forma, embora os direitos políticos estejam constitucionalmente consagrados, em determinadas hipóteses o brasileiro pode vir a ser privado dos mesmos, temporária ou permanente (nesse último caso, estamos diante de perda dos direitos políticos).

A perda ou suspensão dos direitos políticos indicam inidoneidade seja civil, penal ou administrativa; as matérias encontram-se disciplinadas no art. 15, da Constituição Federal.

A perda definitiva dos direitos políticos decorre do cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado.

A suspensão ou privação temporária dos direitos políticos decorre; a) da recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do art. 5º, VIII, da Constituição Federal[21]; b) da incapacidade civil absoluta; c) de condenação criminal transitada em julgado, enquanto perdurarem os seus efeitos; e d) da Improbidade administrativa nos termos do artigo 37, §4º.

Djalma Pinto assevera que: o fato de alguém não se encontrar no exercício do mandato, no momento em que a condenação transita em julgado, não o libera da incidência da norma do inciso IV[22].

Estamos diante de restrições de direitos previstas na Constituição Federal que, na verdade, não apontam as hipóteses de perda ou suspensão dos direitos políticos, mas a sua natureza, forma e efeitos.

Bibliografia

BASTOS, Celso. Curso de Direito Constitucional. 22ª. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário, 16ª

FERREIRA, Maurício Pinto. Comentários à Constituição Brasileira. Vol. 3. São Paulo: Saraiva, 1992.

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves Ferreira. Direitos Humanos Fundamentais. São Paulo: Saraiva, 1995.

MENDES, Antônio Carlos. Introdução à Teoria das inelegibilidades. São Paulo: Malheiros, 1994.

MENDES, Gilmar Ferreira, COELHO, Inocêncio Martires, BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007.

MORAES, Alexandre de. Curso de Direito Constitucional. 15ª ed. São Paulo: Atlas, 2004.

PINTO, Djalma. Direito Eleitoral, Improbidade Administrativa e Responsabilidade Fiscal. 5ª ed. São Paulo: Atlas, 2010.

SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2006.

TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2010.


[1] SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2006, p.89-90.
[2] MENDES, Gilmar Ferreira, COELHO, Inocêncio Martires, BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, op. cit., p.116.
[3] MENDES, Antônio Carlos. Introdução à Teoria das Inelegibilidades. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 74.
[4] SILVA, José Afonso da, op cit. p. 104.
[5] De Moraes, Alexandre. Direito Constitucional. 13ª ed. Editora Atlas. 2003. p. 234.
[6] FERREIRA, Maurício Pinto. Comentários à Constituição Brasileira. Vol. 3. São Paulo: Saraiva, 1992, p. 212.
[7] CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário, 16ª ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 70.
[8] Método lógico-sistêmico encontrado na obra de Celso Bastos. Hermenêutica e Interpretação Constitucional. 3ª ed. São Paulo: Celso Bastos Editor, p.. 173-175.
[9] Art. 27, §1º, art. 28, art. 29, §1º, art. 44, p.u., art. 46, §§ 1º e 2º, art. 82, art. 98, II, todos da Constituição Federal.
[10] MENDES, Antonio Carlos, op cit, p. 75.
[11] MENDES, Gilmar Ferreira, COELHO, Inocêncio Martires, BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, op cit, p. 714.
[12] Artigos 22, 28, 29, II, da Constituição Federal.
[13]. SILVA, José Afonso, op cit. p. 353.
[14] Idem ibidem
[15] MENDES, Antonio Carlos, op cit, p. 112.
[16] MENDES, Antonio Carlos, op cit, p. 108-111.
[17] Acresça-se que as condições de elegibilidade já foram mencionadas neste tópico e encontram-se previstas no § 3º, do art. 14, da Constituição Federal.
[18] Legislação que alterou a Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, que estabelece, de acordo com o § 9º do art. 14 da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação e determina outras providências, para incluir hipóteses de inelegibilidade que visam a proteger a probidade administrativa e a moralidade no exercício do mandato.
[19] Vale ressaltar a inelegibilidade dos que tenham contra sua pessoa representação julgada procedente pela Justiça Eleitoral em processo de apuração de abuso do poder econômico ou político; os que forem condenados, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, por diversos crimes contra a administração pública; os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa; os detentores de cargo na administração pública direta, indireta ou fundacional, que beneficiarem a si ou a terceiros, pelo abuso do poder econômico ou político; e os que forem condenados, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado da Justiça Eleitoral, por corrupção eleitoral, por captação ilícita de sufrágio, por doação, captação ou gastos ilícitos de recursos de campanha ou por conduta vedada aos agentes públicos em campanhas eleitorais que impliquem cassação do registro ou do diploma.
[20] TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 528.
[21] Inclui-se esta hipótese  como suspensão dos direitos políticos, pois na recusa de cumprir o dever cívico a lei oferece prestação alternativa, como o pagamento de multa ou a justificação da ausência quando o cidadão deixa de votar.
[22] PINTO. Djalma. Direito Eleitoral, Improbidade Administrativa e Responsabilidade Fiscal. 5ª ed, São Paulo: Atlas, 2010, p. 80.

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