Coercitividade no exercício do Poder de Polícia

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1. O poder de polícia constitui um dos poderes administrativos, assim considerados aqueles que traduzem determinadas prerrogativas atribuídas por lei ao Poder Público como instrumentos para a consecução de seus fins.

Conforme registramos em obra de nossa autoria, a Administração deve guiar-se pelo princípio da supremacia do interesse público, em que os interesses coletivos prevalecem sobre os interesses individuais. (1) Por isso, é inviável afastá-los quando há necessidade de dirimir certos conflitos, que decorrem de relação jurídico-administrativa da qual são partes o Estado e o administrado.

2. O contorno conceitual do poder de polícia apresenta um traço marcante, que consiste na imposição de restrições emanadas do Poder Público e dirigida aos particulares em geral, no que tange à liberdade e à propriedade. Estas, como se sabe, não são ilimitadas e irrestritas, mas, ao contrário, sua garantia tem como condição o atendimento ao interesse público.

Por tal motivo, Hely Lopes Meirelles já apontava tal aspecto restritivo em sua clássica conceituação, ensinando que o poder de polícia é concedido à Administração “para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado”. (2) É fácil verificar, portanto, que o caráter restritivo está no âmago da definição do poder de polícia.

3. Não obstante, as restrições de polícia não são impostas ao acaso ou pelo mero capricho dos administradores públicos. Aliás, a ideia primitiva é a de que tanto a liberdade quanto a propriedade sejam imunes à interferência estatal. Mas, em certas ocasiões, torna-se necessário proteger o interesse público e é justamente nesse aspecto que a Administração exerce o seu poder de polícia, não podendo deixar de buscar aquele interesse como meta.

O interesse público, então, revela-se impostergável e, por sua relevância no contexto social, merece integral proteção do Estado. Está correta, pois, a observação de Maria Sylvia Zanella di Pietro de que “o fundamento do poder de polícia é o princípio da predominância do interesse público sobre o particular, que dá à Administração posição de supremacia sobre os administrados”. (3) Infere-se, assim, que no interesse público tanto repousa o fundamento das restrições de polícia, quanto nele se vislumbra o alvo a que são destinadas.

4. Considerando sua peculiaridade, o poder de polícia apresenta-se com algumas características. Uma delas reside em que compete ao Poder Público eleger o campo no qual incidirão as restrições, o que torna a escolha discricionária. Depois de escolhida a área de atuação, contudo, a atuação da Administração é vinculada, não podendo exigir outras restrições senão aquelas previamente estabelecidas.

As medidas de polícia são também autoexecutórias, fundando-se em que a Administração tem “a prerrogativa de praticar atos e colocá-los em imediata execução, sem dependência à manifestação judicial”, como consignamos em outra oportunidade. (4)

Por último, temos a coercibilidade, que espelha o poder de força das autoridades administrativas para o cumprimento das regras de polícia. Em última instância, o poder de polícia “situa-se precipuamente na face autoridade”, como advertiu Odete Medauar numa clara indicação de que a auctoritas é inerente ao poder coercitivo do Estado. (5)

5. Como o poder de polícia tem caráter preventivo, precavendo-se a Administração contra atos ofensivos ao interesse público, a regra geral é que as determinações de polícia recaiam sobre obrigações de não fazer (non facere). Quando necessário, o Poder Público edita normas de não fazer para o administrado. São exemplos as ordens de não estacionar em certos locais, não ultrapassar a velocidade, não construir fora dos parâmetros urbanísticos, não atirar lixo na rua etc.

Todavia, as normas de abstenção não são absolutas, e, por esse motivo, há várias ocasiões em que a Administração impõe condições ao particular, exigindo deste uma atuação positiva para o livre exercício de seu direito. (6) Desse modo, a imposição ao particular é para um fazer (facere), no cumprimento de verdadeira obrigação da qual não pode eximir-se. Nesse caso, a inércia do administrado retratará violação à ordem administrativa, sujeitando-o às sanções previstas na lei.

6. A legislação tem apontado bons exemplos da coerção que transparece do exercício do poder de polícia. Um deles é o contemplado na Medida Provisória nº 712, de 29.01.2016, que dispõe sobre a adoção de medidas de vigilância em saúde, quando verificada situação de iminente perigo à saúde pública em virtude do mosquito transmissor do vírus da dengue, do vírus chikungunya e do zika vírus.

O referido diploma autoriza a Administração Pública a executar vários atos de polícia para prevenir a expansão e fixar o controle das aludidas doenças, alvitrando precisamente a saúde da população e protegendo a vida dos cidadãos. Alguns desses atos representam a obrigação de executar atividades de fazer por parte da Administração e todos terão o revestimento da coercitividade, sendo inviável a oposição do administrado quando houver contrariedade a seu interesse.

7. O citado diploma contempla várias atividades de polícia sanitária e de saúde. Primeiro, comina à Administração a obrigação de realizar visitas a imóveis, públicos ou privados, para o combate do mosquito e de seus criadouros, quando se trata de área supostamente infestada pelos focos transmissores (art. 1º, § 1º, I).

Além disso, obriga os órgãos administrativos a efetuar campanhas educativas e de orientação à população, com o escopo de mantê-la informada e apta a evitar a transmissão desenfreada das doenças (art. 1º, § 1º, II).

8. Mas a atuação coercitiva de polícia se encontra peremptoriamente no art. 1º, § 1º, III, da MP. Consoante o dispositivo, está a Administração, quando necessário, autorizada ao ingresso forçado em imóveis públicos e privados, se houver indícios de abandono ou de ausência de pessoa que permita à autoridade o ingresso no imóvel, impondo a lei que o agente esteja regularmente designado e identificado.

Cuida-se de visível exercício do poder de polícia em que ressalta a prerrogativa da coercitividade, vale dizer, aquela que independe da vontade do administrado e até mesmo a contraria em determinadas situações. O ingresso forçado traduz atuação manu militari por parte dos agentes da Administração, plenamente justificada pelo interesse coletivo de preservar a vida e a saúde da população e prevenir a transmissão de doenças causadas pelos mosquitos infectados.

9. O elemento coerção vai ainda mais longe. Caso haja algum obstáculo para o agente desempenhar sua atividade de polícia, poderá recorrer à polícia. É como dita o art. 2º, § 1º, ainda da MP 712: “Sempre que se mostrar necessário, o agente público competente poderá requerer o auxilio à autoridade policial”.

É claro que tal providência só se reveste de legitimidade se houver algum tipo de barreira que impeça a autoridade de exercer o poder de polícia. Mas o certo é que a lei não pode mesmo permitir que haja óbices à atividade de polícia. É compreensível, pois, que o agente, se necessário, se socorra do auxílio da autoridade policial.

Todos os passos adotados pelo agente, principalmente no caso de ingresso forçado, devem ser descritos em relatório circunstanciado preparado pelo agente no local em que se comprova inviável o ingresso sem o recurso à coerção (art. 2º). A despeito de ser uma cautela, inteiramente justificável em virtude do recurso à força, sua exigência decorre exatamente da natureza coercitiva da atividade da Administração.

10. Na maioria dos atos administrativos pelos quais a Administração executa medidas de polícia, torna-se dispensável a coercitividade, mas não há dúvida de que, em certas situações específicas, deverá ela ser utilizada pelos agentes administrativos como único instrumento para atingir os fins alvitrados pela lei.

Por outro lado, a violação às normas coercitivas de polícia rende ensejo à aplicabilidade de sanções de polícia. Como já assinalou, com razão, José Maria Pinheiro Madeira, “as sanções do poder de polícia, como elemento de coação e intimidação, principiam, geralmente, com a multa”, mas estendem-se a medidas mais graves, como a interdição de atividade, o fechamento de estabelecimento, a demolição de construções e outras do gênero. (7) Dentre elas, situa-se o ingresso forçado em imóveis, quando não houver alternativa pacífica para os agentes.

11. Advirta-se, no entanto, por oportuno, que o uso desmedido da força agride a legalidade do ato de polícia. Impõe-se que a coercitividade seja proporcional à necessidade da atuação e compatível com o objetivo da atividade. Fora daí, a atividade passa a revestir-se do que se denomina de abuso do poder de polícia.

Cabem aqui, por conseguinte, as palavras de José Cretella Junior: “Não basta que a lei possibilite a ação coercitiva da autoridade para a justificação do ato de polícia. É necessário ainda que se objetivem condições materiais que solicitem ou recomendem a sua inovação”. (8) Tem razão o grande administrativista: toda coercitividade há de ter bases sólidas e consistentes que a justifiquem, bem como deverá ter como alvo a satisfação do interesse público.

12. No caso da MP 712, há fundadas razões para o emprego da coerção no exercício da polícia administrativa. O ingresso forçado em imóveis reflete apenas uma de suas faces. A questão da disseminação de doenças pelo mosquito transmissor e o risco de epidemia são razões mais que justificáveis para o uso da força pela Administração, tudo para o fim de preservar a vida e a saúde dos cidadãos – objetivo de inegável interesse público.


NOTAS E REFERÊNCIAS

(1) JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual de direito administrativo, Atlas/Gen, 30ª ed., 2016, p. 77.

(2) HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, Malheiros, 39ª ed., 2013, p. 139.

(3 )MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, Direito administrativo, Gen/Forense, 29ª ed., 2016, p. 154.

(4) JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, ob. cit., p. 91.

(5) ODETE MEDAUAR, Direito administrativo moderno, RT, 8ª ed., 2004, p. 395.

(6) EDMIR NETTO DE ARAÚJO, Curso de direito administrativo, Saraiva, 5ª ed., 2010, pp. 1048/9.

(7) JOSÉ MARIA PINHEIRO MADEIRA, Reconceituando o poder de polícia, Lumen Juris, 2000, p. 67.

(8) JOSÉ CRETELLA JUNIOR, Dicionário de direito administrativo, Forense, 1978, p. 397.


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