Dos instrumentos constitucionais de preservação de competência legislativa

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Constitutional means of preserving legislative competence

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PALAVRAS CHAVES: TEORIA DOS PODERES CONSTITUÍDOS. DIREITO CONSTITUCIONAL. SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS. PODER CONSTITUÍDO LEGISLATIVO. PRESERVAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. CASOS DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL ORGÂNICA.

Resumo:

Com a promulgação da atual Constituição da República, em 05 de outubro de 1988, marco jurídico do período de redemocratização, o Brasil inaugurou sua recente fase de Estado Democrático de Direito, no qual os Poderes Constituídos deveriam conviver de forma harmônica entre si, como preconiza o art. 2º da Lei Maior.

Todavia, passados 25 (vinte e cinco) anos de vigência da Lex Magna depreende-se que a convivência entre os Poderes Constituídos torna-se cada vez mais tormentosa, havendo constante invasão de um pelo outro, mormente no que se refere as esferas de prerrogativas de poder inerentes ao Legislativo.

A zona de separação entre as atribuições dos Poderes Constituídos da República, não raro, confundem-se com as esferas de interseção de competências entre os mesmos, fato este que é constante fonte de celeuma, exercício indevido e usurpação de competência entre os mesmos.

Sendo a inovação no ordenamento jurídico, por meio das espécies legislativas previstas no art. 59 da Constituição da República, prerrogativa precípua do Poder Constituído Legislativo, ressalvadas as exceções previamente prevista, mister se faz verificar quais são os instrumentos normativos de que este dispõem para preservar suas competências constitucionais face ao avanço predatório que os demais poderes promovem sobre sua esfera exclusiva de atribuições.

Assim, o presente artigo se propõe a analisar, em tese, quais são os instrumentos constitucionalmente outorgados ao Poder Constituído Legislativo para defesa e manutenção de suas competências exclusivas, face ao exercício abusivo de atribuições normativas por parte do Judiciário e do Executivo, nas hipóteses de inconstitucionalidade formal orgânica.

1. Introdução

O presente artigo objetiva, dentro do campo filosófico da Teoria dos Poderes Constituídos, verificar dentro do sistema de freios e contrapesos consagrados na atual Constituição da República Federativa do Brasil, quais são os instrumentos juridicamente legitimados de que dispõem o Poder Constituído Legislativo para preservar sua competência normativa face ao avanço predatório, abusivo e arbitrário dos demais poderes, a saber, Executivo e Judiciário.

Para tanto, analisará quais são o âmbito e o limite de competências, que se traduzem em prerrogativas de poder do Legislativo, a fim de estabelecer quais são as zonas exclusivas, privativas e de interseção deste com cada um dos respectivos poderes da República.

Ato contínuo estudar-se-á quais sãos os instrumentos outorgados pelo legislador constituinte originário ao Poder Constituído Legislativo para defesa e preservação de sua competência normativa, bem como quais são as hipóteses em que esses poderão ser acionados face aos demais poderes constituídos.

Por fim, objetiva estabelecer quais são os limites de atuação de cada um dos Poderes Constituídos no que tange as suas competências típicas e atípicas.

2. Teoria dos Poderes Constituídos: base teleológica

A autoridade estatal está consubstanciada no poder que possui de tornar suas decisões e comandos obrigatórios, impondo-os a todos os que se encontram sob seu campo de ação. Segundo algumas correntes filosóficas modernas, o poder público, em sentido lato, é a potência exercida de modo difuso, e não necessariamente explícito, pelo conjunto das relações sociais sobre os indivíduos, e que lhes impõe determinações que regulam seus modos de ser: comportamentos, interesses, ideologias, dentre outros.

No campo do direito, a maior expressão de poder estatal é o constituinte, uma vez que tem a capacidade de romper com a ordem jurídica, até então vigente, inaugurando uma nova. Do exercício de poder constituinte, decorre a organização do Estado, em que, por meio da instrumentalização da constituição, estabelece o ordenamento jurídico que vai reger, de modo soberano e absoluto, as relações sociais travadas tanto entre o Estado e os particulares, quanto às relações privadas cotidianas.

Para tanto, o poder constituinte legitima o exercício dos poderes constituídos, que são as expressões máximas das instâncias de decisões, no que se refere à condução da vida política da Nação, que se operacionaliza por meio do exercício de funções típicas do Estado. Assim, os poderes constituídos manifestam-se por meio das funções, em sentido lato, de criação de leis, de execução das mesmas, bem como de sua aplicação para solução pacífica dos conflitos de interesses, a ser executada por órgãos de expressa previsão constitucional, considerados globalmente como manifestações da soberania nacional.

Os poderes constituídos se tratam, destarte, de todas as funções estatais típicas, irrenunciáveis e intransferíveis, legitimadas pelo poder constituinte. Tais atribuições, em sentido estrito, se materializam da forma a seguir:

a) criação de leis;

b) autorização e fiscalização do orçamento;

c) garantia do fiel cumprimento das leis;

d) execução do orçamento;

e) manutenção da ordem interna;

f) representação do Estado;

g) solução pacífica dos conflitos de interesses.

A Teoria da Separação de Poderes se trata de forte construção filosófica, sendo, salvo melhor juízo, uma das mais influentes e relevantes contribuições da Ciência Política para a manutenção da harmonia social, no que se refere a tênue convivência entre o Estado e a sociedade.

Atualmente, no mundo contemporâneo, em regimes de governo legítimos, a vontade estatal manifesta-se através do exercício de suas funções típicas, emanações de seu Poder Constituinte Absoluto, que se materializa nas seguintes expressões do Poder Constituído do Estado: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si[1], que são basilares na estrutura da República Federativa do Brasil e do Estado Democrático de Direito.

Ao Legislativo, dotado de representatividade popular, compete, precipuamente, a função normativa de elaboração de lei e fiscalização das contas decorrentes do regular exercício das demais funções; ao Executivo compete a aplicação da lei, isto é, sua conversão de ato geral e abstrato em ato individual e concreto, daí dizer-se que o Executivo aplica a lei ex officio; ao Judiciário compete a aplicação da lei aos casos que lhe são submetidos mediante provocação das partes interessadas, com o fito de compor os conflitos de interesses decorrentes dos litígios que lhes são submetidos para apreciação e julgamento, e o controle da verificação de validade e compatibilidade dos atos editados pelo Legislativo com a Carta Política.

Insta salientar que o primeiro pensador da humanidade, que se tem registro escrito, a mencionar a divisão em três poderes foi Aristóteles, em sua obra “A Política”.

2.1. O Pensamento de Aristóteles

Antes de adentrar ao pensamento aristotélico, insta salientar, por didático e oportuno, que a atividade de investigação filosófica desenvolvida por Sócrates, por meio de um apelo à autoconsciência que preconizava a busca pela racionalização do agir humano e, consequentemente, das instituições sociais, despertou o pensamento reflexivo dos sábios que dominavam a retórica e a oratória para o relevo que estas questões apresentam.

A influência de Sócrates faz-se marcante nas obras de seus discípulos, dentre as quais se destaca o pensamento de Platão. Por meio do julgamento de seu mestre, bem como de sua condenação e execução, Platão percebeu quão injusta e despótica pode se tornar a organização social, quando a política é dissociada do conhecimento e da verdade. Nesse sentido, procura demonstrar a real necessidade de se convergir a filosofia com a política, bem como de se proceder a formação plena do indivíduo para a virtude, a qual somente seria alcançada com a educação.

Da obra de Platão, depreende-se que a construção de uma filosofia política objetiva, à luz da razão de um projeto político idealizado, culminando em um aprendizado que conduziria os homens à verdade e ao bem. Nessa linha, Platão critica os sistemas políticos já existentes, uma vez que a oscilação de egos, orbitando em torno da persecução do poder, per si, degenera os homens na sua essência. Dentre os diversos sistemas analisados, merecendo destaque a timocracia, a oligarquia e a democracia, Platão aponta como, em cada um, o exercício indiscriminado de liberdades conduz à injustiça e à iniquidades.

É de se ressaltar que não se encontra em Platão uma preocupação com a justiça em sua vertente econômica. O ponto de partida no pensamento helênico, no que se refere ao processo de distribuição de rendas, são os estudos desenvolvidos por Aristóteles sobre a problemática social que envolve o aproveitamento e a utilização dos bens e das riquezas de uma sociedade.

Diferentemente de Platão, que demonstrava uma construção filosófica mais preocupada com a idealização da Política, Aristóteles, talvez seu mais eminente discípulo, procurou sistematizá-la, enquanto ciência, em caráter autônomo. De acordo com seu pensamento, a sociedade tinha gênese na família, denominada de sociedade doméstica, cuja reunião formava o pequeno burgo até se chegar na polis, a sociedade completa. Ademais, ao estudar os sistemas de governo, observou que a condução humana poderia levar a uma forma justa ou injusta de governança.

A visão deste filósofo sobre a sociedade se destaca, pois Aristóteles se dispunha a analisar os problemas e as necessidades sociais, diagnosticando suas causas e elaborando cuidadosa anamnese sobre o tema estudado, a fim de oferecer e apresentar suas possíveis soluções.

De acordo com o pensamento de Aristóteles, política se trata da ciência que objetiva analisar a busca da felicidade humana. Divide-se em dois grandes ramos, a saber: a ética, na qual a principal investigação tem por objeto a felicidade individual do homem na polis, e a política propriamente dita, em que a preocupação norteia-se em torno da felicidade coletiva da polis.

Fácil perceber, conforme já visto, que a Política, segundo Aristóteles tratava de harmonizar o dissenso social, fruto da persecução de interesses privados (felicidade individual), e administrar o consenso social, oriunda da persecução de interesses comuns (felicidade coletiva).

Assim, Aristóteles na sua obra Política objetiva investigar as formas de governo e as instituições de Estado capazes de garantir ao cidadão a busca de sua felicidade. Por tais razões, a política situa-se no âmbito das ciências sociais práticas, em outras palavras, as que buscam a cognição como meio para ação.

A obra é dividida nos livros I, II, e III, os quais apresentam o tema, versando sobre a teoria do Estado e classificação das várias espécies de constituição. Por sua vez, os tomos IV, V e VI cuidam da prática política, da natureza das várias constituições e dos princípios que as regulam. Por fim, os livros VII e VIII analisam a política ideal, versando sobre a melhor configuração estrutural para a polis.

Exatamente nestes textos, Aristóteles apresenta o gérmen de especialização de funções estatais típicas, como forma de assegurar que o despotismo não se substitua a ética. Para tanto, as instituições de Estado teriam que ser estruturada de modo a regular a persecução dos interesses privados, de maneira que, ainda de forma egoística, a busca pela individualização de bens gerasse a realização da felicidade coletiva.

2.2. O pensamento de Montesquieu

Posteriormente ao pensamento aristotélico, Montesquieu[2] desenvolveu a teoria da tripartição do poder estatal, baseado nas teses de John Locke, repartindo as funções estatais típicas em três manifestações de poder, a saber, a capacidade de editar leis, executá-las e aplicá-las para solucionar os conflitos de interesses. Tais funções seriam exercidas por diferentes órgãos, com atribuições previamente estabelecidas e definidas em lei.

Na clássica obra “O Espírito das Leis”, as relações que as normas jurídicas têm com a natureza e os princípios de cada governo é profundamente analisada. Desenvolve-se, assim, a teoria de um governo baseado em leis, as quais objetivam normatizar a distribuição da autoridade estatal por meios legais, objetivando evitar o arbítrio e a violência no que se refere ao exercício do poder.

Observe-se que tal mosaico de distribuição de autoridade política, por meio da especialização de funções previamente estabelecidas em leis, definiram a basilar teoria da separação dos poderes, hoje uma das pedras angulares e norte inafastável do exercício do poder em legítimos regimes democraticamente estabelecidos. Para tanto, baseou-se no sistema de estruturação estatal concebido com a Revolução Gloriosa (Inglaterra), e, mesmo sem uma exata compreensão do modelo de exercício de poder e autoridade política inglesas, sistematizou, cuidadosamente, a separação dos poderes em Executivo, Judiciário e Legislativo.

Embasada na teoria de divisão dos poderes do Estado, ocorreram as revoluções burguesas do século XVIII, que derrubaram os regimes monárquicos absolutistas, substituindo-os por modelos de monarquias constitucionais ou repúblicas democráticas.

Para tanto, sendo uma monarquia constitucional, tendo como molde a Inglaterra, o poder constituído executivo seria exercido por um rei, com direito de veto sobre as decisões do parlamento.

Por sua vez, o poder constituído legislativo deveria ser separado em duas casas: uma composta por representantes do povo (casa dos comuns), eleitos para exercício de mandato temporário, e outra composta por nobres (casa dos senhores), de vínculo hereditário e vitalício, com a faculdade de rever e, se for o caso vetar, as decisões da casa dos comuns, formada por membros da nobreza. O sistema do legislativo seria, então, bicameral, com assembleias e deliberações separadas, resguardando-se, assim, a independência dos interesses e opiniões de cada membro.

Por fim, a função judiciária teria por fim aplicar as leis, quando houvesse divergência das partes envoltas que gerasse um impasse tal que não fosse resolvido de forma pacífica e satisfatória pelos mesmos.

Pode-se ementar a separação dos poderes de Montesquieu, por meio da especialização de funções estatais, da seguinte forma:

a) Poder Constituído Legislativo: com atribuições de elaboração das leis, representado pelas câmaras de parlamentares;

b) Poder Constituído Executivo: competente pela administração do território e concentrado nas mãos do monarca ou regente;

c) Poder Constituído Judiciário: a quem seria inerente a aplicação das leis, a ser exercido por magistrados).

Vale ressaltar que o trabalho doutrinário de Montesquieu influenciou os elaboradores da Constituição dos Estados Unidos, a primeira escrita que o mundo contemporâneo conheceu como modelo de República Federativa Democrática.

Outrossim, Montesquieu trouxe grandes contribuições para o campo da ciência política. Em seu estudo dos regimes políticos e das formas de governo, procura dividi-los entre puros e impuros. As formas puras, baseadas em leis positivas, seriam as que se consolidam em torno de valores virtuosos, comprometidos com a realização da felicidade coletiva e a persecução do interesse comum, a saber:

a) Monarquia: governo de um só, baseado no princípio da honra;

b) Aristocracia: governo de vários, baseado no princípio da ponderação;

c) Democracia: governo de todos, baseado no princípio do patriotismo.

Por sua vez, as formas impuras de governo seriam a corrupção das formas puras, que se deturpariam mediante a prevalência do egoísmo e dos interesses privados sobre a coletividade. Para tanto, define corrupção como a ausência da percepção do interesse comum, enumerando as seguintes formas impuras:

a) Tirania: corrupção da Monarquia, baseada na imposição pela força;

b) Oligarquia: corrupção da Aristocracia, baseada na imposição pela manipulação;

c) Demagogia: corrupção da Democracia, baseada na imposição do individualismo sobre a coletividade.

Da investigação sobre as relações das leis positivas com a natureza e os princípios de cada governo, Montesquieu teoriza que o constitucionalismo legitima um governo válido, uma vez que busca distribuir a autoridade política por meio de um sistema normativo, evitando e prevenindo que a corrupção de alguns leve a violência e ao abuso.

2.3. O pensamento de Constant

Outro importante teórico sobre a separação de poderes foi Benjamin Constant[3], importante filósofo e cientista político francês do Século XIX. Em sua obra Sobre a Liberdade dos Antigos Comparada com a dos Modernos, datada de 1819, Constant apresenta um profundo estudo sobre o sistema de liberdades praticado no período antigo em contraposição ao moderno, destacando o sistema adotado na Inglaterra. Assim, aponta que o regime de liberdades adotados pelos antigos, de forma republicana, na qual a participação na vida política era um ônus a ser suportado por todos, somente atendia a pequenas agremiações populacionais, revelando-se insatisfatório para atender a um grande contingente de massa populacional. Outrossim, afirma que tal regime somente se mantém em bases de dominação escravocrata para sustentar os cidadãos que se empenhavam na condução da vida política. Por sua vez, o regime de liberdades adotado pelos modernos deveria se basear em liberdades civis e na supremacia da lei. A condução da vida política dar-se-ia de forma indireta, por meio de representantes eleitos para tanto, uma vez que a participação direta, diante de uma grande massa populacional, restaria comprometida, sendo as eleições de representantes uma consequência necessária do tamanho dos estados modernos, corolário inevitável de se ter criado uma sociedade comercial, baseada na mão de obra assalariada.

Da leitura dos Escritos Políticos de Constant, depreende-se que o objetivo fulcral de seu pensamento se tratava de aperfeiçoar o sistema constitucional francês, por meio da criação de instituições e instrumentos de limitação da autoridade política e especialização de poderes constituídos, mormente aquela legitimada no contratualismo representativo da maioria.

Para tanto, propõe uma nova estruturação de poderes constituídos do Estado, nos seguintes moldes:

a) Poder Real: atribuição estatal típica inerente à representatividade do Estado no plano internacional, sendo, no plano interno, um poder neutro por excelência que iria atuar, tãossomente, para manter a relação harmônica entre os demais poderes constituídos. Para tanto, teria a prerrogativa de destituir os membros do Poder Executivo, podendo, ainda, dissolver a Assembleia de Representação Popular;

b) Poder Executivo: atribuição estatal exercida por meio de um ministério colegiado, indicado pelo Soberano e aprovado pela Assembleia Hereditária, com a função típica de dar fiel cumprimento às leis e gerir a máquina estatal, tendo, ainda, a iniciativa de apresentar projetos de leis nas Assembleias para ser discutido;

c) Poder Representativo da Duração: atribuição estatal exercida por meio de uma Assembleia Hereditária e de assento vitalício, composta por membros da nobreza e aristocráticas, preferencialmente escolhidos entre os proprietários de bens imóveis, por se tratarem de representantes mais bem preparados para a revisão de leis e dos atos inerentes aos negócios do Estado;

d) Poder Representativo de Opinião Pública: atribuição estatal de deliberação das massas, a qual era exercida por meio de uma Assembleia Representativa Popular, a qual, em situações excepcionais e de exceção, poderia ser dissolvida pelo Soberano, no legítimo e regular exercício de seu Poder Real;

e) Poder Judiciário: exercício de atribuição estatal típica, destinada à solução de conflitos entre a população, por meio dos Tribunais, que tinham a prerrogativa de aplicar as leis, em face dos cidadãos.

Por meio de seus estudos, Constant, inspirado na monarquia constitucional inglesa, propunha um modelo equilibrado e harmônico para o sistema constitucional francês, o qual seria alcançado e efetivado por meio de uma monarquia hereditária, a qual seria mais bem preparada para o exercício do poder. Afirma e justifica seu pensamento, uma vez que, se o acesso ao poder fosse franqueado de forma livre e igualitária a qualquer do povo, como o é em uma república presidencialista, tal fato geraria uma busca irrefreada, irrestrita e ilimitada pelo poder, o qual poderia ser alcançado e exercido por pessoas despreparadas e descomprometidas com a Nação.

Para tanto, dá às massas a possibilidade de participar na condução da vida política da Nação, por meio de uma Assembleia Representativa. Todavia, quando pela multiplicidade de leis houvesse a possibilidade, potencial ou efetiva, de caos social, ante a defesa de interesses multifacetados, dissociados, não raro, dos interesses da Nação, mister se faz ao Poder Real vetar as leis que julgue prejudiciais aos interesses gerais, bem como dissolver a Assembleia Representativa e recompô-la.

Isso porque, o exercício de autoridade política por pessoas despreparadas para tanto não raro fica sujeita a paixões pessoais, sendo, assim, desvirtuada pela demagogia e pelos excessos. Por tais razões, os assentos da Assembleia Representativa devem ser periodicamente renovados, mediante voto popular, por fração de cadeiras, cuja remuneração deve ser módica, como meio de se evitar que a participação política do Estado se transmute em um negócio privado.

Por sua vez, a Assembleia Hereditária, formada pela classe aristocrática, com número de assentos limitados e hereditárias, seria mais apta a defender os interesses gerais da Nação, tendo como funções primordiais rever os atos da Assembleia Representativa e do Poder Real, razão pela qual não seria passível de dissolução.

As condições de cidadania devem ser exercidas por pessoas que alcancem a idade mínima, que lhes assegure a maturidade necessária para se sobrepor os interesses da Nação aos interesses pessoais, bem como por titulares de propriedade fundiária, preferencialmente, ou industrial, uma vez que aqueles que sabem administrar seu patrimônio pessoal são mais aptos a gerir a máquina pública. Os debates nas Assembleias devem ser sempre por meio oral, vedando-se discursos escritos previamente.

No que se refere ao Poder Executivo, os Ministros devem ser indicados pelo Poder Real, com a prerrogativa de iniciativa de leis. Outrossim, os Ministros devem ser responsabilizados pelos atos que se traduzam em abuso ou mau uso do Poder, por atos ilegais, podendo, todavia, haver limites à obediência passiva e à disciplina hereditária, mediante o uso do bom senso.

Em relação às municipalidade, Constant defende que tais matérias, por serem de índole infraconstitucional, sejam tratada por meio de leis, devendo haver clara separação entre os interesses nacionais, regionais e locais.

Outrossim, compete ao Poder Real, em uma perspectiva internacional tendente ao monismo, a condução da política exterior da Nação. Todavia, os Direitos de Paz e Guerra, bem como a utilização das Forças Armadas seriam prerrogativas do Poder Executivo, sujeitos a autorização dos Poderes Representativos para valerem-se da força letal. O exército é um mal necessário, fazendo-se imperativo identificar seus interesses com as necessidades do povo, tendo como funções rechaçar os estrangeiros, reprimir os delitos privados e os distúrbios internos.

A propriedade é um direito individual a ser tutelado pelo Estado e tributado de forma a não inviabilizar sua utilização. A imprensa deve ser livre, porém deve ser responsabilizada por qualquer ato que se revele atentatório a pessoa do Soberano.

A religião deve ser livre, desde que seus cultos externos não perturbem a ordem pública, uma vez que a imposição de fé conduz a intolerância e a distúrbios. As liberdades individuais devem ser garantidas por meio de ações positivas que defendam aos menos favorecidos, sendo uma necessidade individual que somente pode ser restringida pela lei. Por sua vez, as nomeações para a magistratura devem ser feitas pelo Soberano, proibindo-se expressamente o ingresso venal.

3. O Sistema de freios e contrapesos

Refletindo sobre o abuso do poder real, característicos de regimes monárquicos absolutistas, no qual o soberano concentrava todo o exercício da autoridade política e poderes em torno de si, Montesquieu afirma que o poder somente seria freado pelo próprio poder. Assim, concebeu, com base no sistema de estruturação de poderes da Inglaterra, o chamado Sistema de Freios e Contrapesos, ou, do original em inglês Checks and balances. Para tanto, mister se fazia que cada poder se mantivesse autônomo e independente, constituído e exercido por meio de instituições de Estado, com atribuições previamente estabelecidas em lei para um fiscalizasse o exercício do outro, em zonas de interseção de atribuições, em que houvesse colisão de competências.

Observe-se que a manutenção dessas funções estatais típicas e seu exercício independente e harmônico é um dos princípios basilares das democracias constitucionais, cujo equilíbrio se perfaz através do sistema de freios e contrapesos, no qual uma função limita o exercício da outra, por meio das Instituições de Estado, órgãos de expressa previsão constitucional que tem por atribuição precípua atender as necessidades permanentes e essenciais da nação, bem como fiscalizar a condução política da mesma, tendo por parâmetro as normas constitucionalmente estabelecidas.

O sistema de freios e contrapesos é oriundo do Direito inglês (checks and balances), tendo sido concebido com a Magna Carta de 1215, e fortalecido com a Revolução Gloriosa de 1688, inicialmente, como uma forma do parlamento (função legislativa) limitar e fiscalizar as ações do monarca. Por sua vez, com o processo de independência das 13 colônias norte-americanas, que resultou em sua federalização em torno dos Estados Unidos da América, o Bill of Rights de 1787 aperfeiçoou o sistema de freios e contrapesos, adaptando-o ao regime político democrático, a forma de governo republicana e ao sistema presidencialista.

Desta feita, procurou-se mitigar a força do legislativo, dando à Chefia do Executivo legitimidade popular, cuja escolha passou a ser vinculada a eleições populares, mediante sufrágio universal, conferindo-lhe a prerrogativa de sancionar leis ou vetá-las caso as julgasse politicamente inoportunas ou inconvenientes. Por sua vez, conferiu-se ao judiciário a possibilidade de, no caso concreto, deixar de aplicar leis que considerasse cerceadoras, em caráter inarrazoado e desproporcional, de direitos fundamentais constitucionalmente assegurados (judicial review).

Outrossim, como forma de operacionalizar o check and balances, as Instituições de Estado foram concebidas, igualmente na Magna Carta inglesa de 1215, como órgãos de expressa previsão e atribuições constitucionais, que não podem ser delegadas, para atender as necessidades permanentes da Nação e fiscalizar a atuação política das chefias dos poderes constituídos.

Diferentemente da chefia dos poderes constituídos, cuja escolha, via de regra, se faz por meio do voto popular, a fim de legitimar sua atuação política, exercendo mandato temporário e eletivo, as Instituições de Estado são exercidas por servidores de carreira, selecionados de forma objetiva, para ocupar cargo e exercer múnus público, no que se refere ao exercício de suas competências, sendo carreiras típicas de Estado.

Assim, pode-se entender que enquanto as chefias de poderes constituídos manifestam a vontade política da geração que os elegeu, por meio dos órgãos constitucionais com as atribuições de representatividade popular, as Instituições de Estado garantem que as escolhas políticas não violem as regras constitucionalmente estabelecidas para o legítimo exercício do poder, tampouco os direitos fundamentais dos indivíduos, igualmente previstos na constituição e nas leis.

Atualmente, na Constituição da República Federativa do Brasil, temos como órgãos eminentemente políticos o Congresso Nacional, a Presidência da República e o Supremo Tribunal Federal.

Por sua vez, pode-se identificar como Instituições de Estado o Ministério Público, a Advocacia Geral da União, a Defensoria Pública, as Forças Armadas, a Segurança Pública, o Corpo de Diplomacia, as atividade de arrecadação fiscal, dentre outras.

4. Do Poder Constituído Legislativo na Constituição da República, suas competências exclusivas e privativas

Visto a base teleológica da Teoria dos Poderes Constituídos, de sua separação e especialização de atribuições, bem como do sistema de freios e contrapesos, passa-se a delineação das zonas de competências exclusivas e privativas do Poder Constituído Legislativo.

Para tanto, mister se faz, exordialmente, definir que por competências exclusivas entende-se o conjunto de atribuições que constituem o núcleo de prerrogativas de Poder Constituído, as quais não são passíveis de delegação, tampouco renúncia. Por sua vez, as competências privativas são aquelas que admitem, nas hipóteses previamente previstas na Constituição da República Federativa do Brasil, delegação, nos estritos limites estabelecidos.

Em relação ao Poder Constituído Legislativo, a Lei Maior expressamente prevê seu núcleo de prerrogativa de poder, nos termos dos arts. 49, 52 e 53, os quais, pela inteligência do art. 68, §1º, não são passíveis de delegação, tampouco de invasão, por parte ou a quaisquer dos outros poderes, sendo irrenunciáveis, sob pena de caracterização de usurpação de competência legislativa.

Para melhor compreensão do tema, passa-se ao estudo curial de cada uma das Casas que compõem o atual Poder Constituído Legislativo.

4.1. Poder Constituído Legislativo: origens

O poder constituído legislativo é aquele a que, segundo a organização constitucional do Estado, compete elaborar as leis, autorizar o orçamento organizado pelo executivo, fiscalizando sua realização, bem como investigar a atuação dos demais poderes constituídos do Estado. A origem do legislativo monta à origem do parlamento inglês, com a instituição da Câmara de Lordes em 1215 e sua consolidação como função estatal típica, em 1688.

O objetivo do poder legislativo é elaborar normas de direito de abrangência geral e abstrata que são aplicadas a toda sociedade, objetivando a satisfação dos diversos segmentos sociais, bem como o atendimento da manutenção e das necessidades da administração pública. Além disso, compete ao legislativo o controle orçamentário dos gastos dos demais poderes e a fiscalização externa destes.

Via de regra, em regimes republicanos e monárquicos, o legislativo é constituído por um congresso, parlamento, assembleias ou câmaras, sendo exercido por representantes eleitos pela sociedade. Por sua vez, nos regimes de exceção o poder legislativo é exercido pelo próprio ditador ou por câmara legislativa nomeada por este, sem liberdade de ação, tampouco independência funcional.

O poder constituído legislativo do Brasil, legitimado pela Constituição da República, adota os princípios da soberania e da representatividade popular, segundo os quais o poder político pertence ao povo e é exercido em nome deste por órgãos constitucionalmente estabelecidos (art. 1º, parágrafo único). Para tanto, a Constituição de 1988 constitui, além do Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si (art. 2º).

Outrossim, integra o Poder Legislativo o Tribunal de Contas da União, órgão de extração constitucional que auxilia o Congresso Nacional na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração pública direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. Essa atividade recebe o nome de controle externo.

A legitimação do Poder Legislativo como detentor do Poder Financeiro do Estado remonta ao direito anglo-saxão, mormente aos idos de 1215, com a promulgação da Constituição do Rei João sem terra. Diante da derrota da 3ª cruzada para Saladino[4], com a consequente captura do Rei Inglês, Ricardo Coração de Leão, o líder islâmico exigiu pesado resgate como forma de libertação do monarca britânico. Tal movimento para libertação de Ricardo exigiu por parte de seu irmão, o príncipe regente João, imposição de sobretaxação nos já pesados encargos tributários impostos aos Barões ingleses. Assim, a fim de que não fosse negado o pagamento do resgate do Rei, a aristocracia britânica resolveu pedir voz ativa na condução política de sua Nação, criando o primeiro órgão parlamentar de limitação da então vigente autoridade monárquica, a Câmara de Barões. O produto máximo desse movimento de reengenharia política foi a promulgação da Constituição de 1215 que, dentre tantas inovações jurídicas, trouxe a lume o principio da legalidade no campo financeiro-tributário, limitando a atuação estatal à tributação previamente estabelecida em lei, aprovada pela Câmara de Barões. Assim, legitimou-se a consensualidade no campo do direito financeiro, uma vez que toda e qualquer atividade tributante gozava de prévia aprovação legal do Parlamento, não havendo que se falar mais em imposição arbitrária do monarca.

O Poder Legislativo do Brasil é exercido, no âmbito federal, desde 1891, pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, compostos, respectivamente, por deputados e senadores.

A Constituição do Império do Brasil, de 1824, delegou o Poder Legislativo a uma Assembleia Geral, dividida em duas Casas, a Câmara dos Deputados e a Câmara dos Senadores ou Senado. A primeira era eletiva e temporária, com mandato de quatro anos, enquanto que o Senado era composto de membros vitalícios. Com a progressão do Império na direção de um sistema semelhante ao parlamentarismo, a Câmara dos Deputados logrou, por via costumeira e interpretativa, reservar-se o direito de provocar a demissão do ministério.

Com a proclamação da República, a tradição constitucional brasileira espelhou-se no modelo norte-americano para criar um Legislativo federal bicameral, dividindo-o em duas vertentes: uma a representar os estados federados, com senadores eleitos pelo sistema majoritário, e outra, o povo, com deputados eleitos pelo sistema proporcional, formando, portanto, duas câmaras mutuamente revisoras. Foram exceções as Constituições de 1934 e 1937, que preconizavam o unicameralismo. A doutrina entende que o bicameralismo é o sistema mais apropriado às federações, ao apontar o Senado como a câmara representativa dos estados federados e garantidora da manutenção do equilíbrio federativo.

A atual Constituição, promulgada em 05 de outubro de 1988, restabeleceu a plena autonomia do poder constituído legislativo face aos demais poderes constituídos da República, perdida durante o período de exceção militar.

O Parlamento brasileiro foi sediado no Rio de Janeiro desde a Independência, em 1822, até 1960, quando houve sua transferência para Brasília. Insta salientar que, em 1926, o Palácio Tiradentes abrigou os trabalhos do Congresso Nacional. Sua sede atual é o Palácio Nereu Ramos, inaugurado em 1960 e projetado por Oscar Niemeyer. É considerado o maior símbolo da capital do Brasil, além de referido frequentemente como o ícone da Nação, no exterior. Sua arquitetura representa a expressão das Casas Legislativas que o compõem. Assim, sobre um bloco-plataforma horizontal encontram-se dispostos uma semiesfera convexa à esquerda, que representa o Senado, esta na qualidade da Câmara Alta, bem como um hemisfério côncavo à direita, simbolizando a Câmara dos Deputados, a saber, a Câmara Baixa. Completando o edifício sede do poder constituído legislativo, entre ambas câmaras, há duas torres gêmeas de escritórios, denominadas de Anexo 1, que se elevam a cem metros de altura.

O conjunto arquitetônico da Praça dos Três Poderes em Brasília conta, ainda, com o Palácio do Planalto e o Supremo Tribunal Federal, edifícios sedes dos poderes constituídos executivo e judiciário, respectivamente. Por fim, acima da sede dos três poderes da República, há o mastro de cem metros de altura, no qual tremula a bandeira do Brasil, símbolo maior da Nação e da população brasileira[5].

Fácil perceber toda a iconoclastia e simbolismo na qual a Praça dos Três Poderes foi concebida. O Poder Legislativo tem sede central. Ao seu lado esquerdo, representando a paixão e a força está a sede do Poder Executivo. Por sua vez, ao lado direito, simbolizando a razão e a ponderação, a sede do Poder Judiciário. Ao fim, demonstrando que acima dos três poderes constituídos está a Nação e o compromisso com os interesses da população, tem-se a Bandeira do Brasil, nosso símbolo maior de patriotismo.

Por fim, insta salientar que, no atual modelo estrutural do Estado brasileiro, todos os entes federativos organizam Poder Constituído Legislativo, a saber:

a) União: sistema bicameral, via Congresso Nacional, organizado em duas Casas Legislativas, Câmara de Deputados (representantes do povo) e Senado Federal (representantes dos Estados-membros e Distrito Federal);

b) Estados-membros: sistema unicameral, via assembleias legislativas;

c) Distrito Federal: sistema unicameral, via câmara legislativa;

d) Municípios: sistema unicameral, via câmara municipal.

4.2. Congresso Nacional

Como órgão máximo de representatividade popular, de caráter eminentemente político, a Constituição da República elenca o Congresso Nacional. Observe-se que ao Congresso Nacional compete a representação de vontades de uma geração específica de cidadãos, a qual, em respeito as regras democráticas e republicanas, deve ser obrigatória e periodicamente renovada, evitando-se, assim, a perpetuação no poder das mesmas pessoas.

Assim, trata-se de órgão político, encarregado de representar a vontade e de defender os interesses dos cidadãos, por meio da produção de leis e da fiscalização das demais instituições de Estado, representativas dos outros poderes constituídos.

Em regimes democráticos, o Congresso ou Parlamento se trata da da Assembleia dos representantes eleitos pelo povo para atividade de produção de leis e de fiscalização dos demais poderes do Estado.

Em alguns países, o parlamento é formado por duas Casa Legislativas, mormente denominadas de Câmaras do Parlamento. Essas podem ser compostas por membros eleitos ou nomeados, com atribuições e competências que variam de acordo com o texto constitucional de cada Nação. Comumente são divididas em:

a) Câmara Alta, Câmara Superior, Casa Superior ou Senado. No Reino Unido, conforme já visto, é oficialmente denominada de Câmara dos Lordes ou Casa dos Lordes. Nos Estados Unidos da América, denomina-se Senado.

b) Câmara Baixa, Câmara Inferior, Casa Inferior, Câmara dos Comuns, Casa dos Comuns ou Câmara Federal.

Em nosso atual regramento constitucional, denomina-se de Congresso Nacional o órgão político, de expressa previsão constitucional, a quem compete, em âmbito federal e com amplitude nacional, as atribuições do poder constituído legislativo, a saber, o processo de aprovação das leis e fiscalização do Estado Brasileiro, estas típicas da atividade legiferante, bem como a administração de seus serviços de apoio e de julgamento das demais autoridades de Estado nos processos de responsabilização política, estas em caráter atípico e excepcional.

Em virtude da adoção da forma federativa de Estado, o sistema de casas legislativas é o bicameral, com vistas a garantir o equilíbrio do pacto federativo entre os entes que compõem a República em caráter indissociável. Assim, o Congresso Nacional é constituído por duas Casas, a saber, o Senado Federal, integrado por oitenta e um senadores, que representam as vinte e sete unidades da Federação, e a Câmara dos Deputados, composta por quinhentos e treze deputados federais, que representam o povo.

A Câmara de Deputados é reservada a prioridade na iniciativa do processo legislativo. Todavia, como sua composição é proporcional ao número de habitantes de cada Estado, garantindo-se um mínimo de sete e um máximo de setenta, a fim de se evitar que os Estados mais populosos levassem vantagem sobre os menos populosos, compete ao Senado a revisão, por excelência, dos atos da Câmara.

Isto porque, no Senado Federal todos as unidades da Federação, a saber, os Estados membros e o Distrito Federal, têm direito a mesma quantidade de representantes, independentemente do tamanho de suas populações, sendo um número de três senadores.

O Congresso Nacional tem suas atividades organizadas pelo seu regimento, que se trata do Regimento Comum das Casas Legislativas, e como principal órgão de direção e deliberativo a mesa. Atualmente, o Regimento do Congresso Nacional encontra-se disciplinado por sua Resolução nº 01, de 1970, devidamente consolidado em relação ao texto editado em 31 de janeiro de 2007, ao final da quinquagésima segunda Legislatura, com as alterações promovidas pelas Resoluções do Congresso Nacional nº 1, 2 e 3, todas de 2008, e as correções de redação, sem alteração de mérito, com adequação ao Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa, aprovado pelo Decreto Legislativo nº 54, de 1995, e a seu Protocolo Modificativo, aprovado pelo Decreto Legislativo nº 120, de 2002.

O presidente do Congresso Nacional é o presidente do Senado Federal, já que o presidente da Câmara é o segundo na sucessão presidencial.

Ao Congresso Nacional, nos termos do art. 48 da Constituição da República, compete dispor, com a sanção do presidente da República, a qual não se aplica para as matérias de competência exclusiva deste, bem como para as matérias de competência privativa da Câmara de Deputados e do Senado Federal, sobre todas as matérias de competência da União, seja de amplitude nacional ou de mero âmbito federal, em especial:

a) sistema tributário, arrecadação e distribuição de renda;

b) plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento público, operações de crédito, dívida pública e missões de curso forçado;

c) fixação e modificação do efetivo das Forças Armadas;

d) planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento;

e) limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo e bens do domínio da União;

f) incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas as respectivas Assembleias Legislativas;

g) transferência temporária da sede do Governo Federal;

h) concessão de anistia;

i) organização administrativa e judiciária do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, dos Territórios e do Distrito Federal;

j) criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observadas as competências do executivo para tanto;

k) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública;

l) telecomunicações e radiodifusão;

m) matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações;

n) moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária federal.

o) fixação do subsídio dos ministros do Supremo Tribunal Federal.

Algumas das matérias acima elencadas poderão ser delegadas pelo Congresso Nacional ao Presidente da República ou a Comissão Mista criada especialmente para esse fim constitucional, por determinado período de tempo, nos termos da Constituição da República, observadas as regras do Regimento Interno. Não poderão, todavia, ser objeto de delegação os atos da competência exclusiva do Congresso Nacional e os da competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, por se constituírem em prerrogativa de poder legislativo, nem a legislação sobre:

a) organização dos juízos e tribunais e as garantias da magistratura;

b) a nacionalidade, a cidadania, os direitos públicos e o direito eleitoral; e

c) o sistema monetário.

A delegação poderá ser solicitada pelo Presidente da República ou proposta por Líder de 1/3 (um terço) dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal. A proposta será remetida ou apresentada ao Presidente do Senado Federal, que convocará sessão conjunta, a ser realizada dentro de 72 (setenta e duas) horas, para que o Congresso Nacional dela tome conhecimento. Na referida sessão, a matéria será distribuída em avulsos, sendo constituída Comissão Mista para emitir parecer sobre a proposta. A Comissão deverá concluir seu parecer pela apresentação de projeto de resolução que especificará o conteúdo da delegação, os termos para o seu exercício e fixará, também, prazo não superior a 45 (quarenta e cinco) dias para promulgação, publicação ou remessa do projeto elaborado, para apreciação pelo Congresso Nacional.

Publicado o parecer e distribuídos os avulsos, será convocada sessão conjunta para dentro de 5 (cinco) dias, destinada à discussão da matéria. Encerrada a discussão, com emendas, a matéria voltará à Comissão, que terá o prazo de 8 (oito) dias para sobre elas emitir parecer. Publicado o parecer e distribuídos os avulsos, será convocada sessão conjunta para votação da matéria. O projeto de resolução, uma vez aprovado, será promulgado dentro de 24 (vinte e quatro) horas, feita a comunicação ao Presidente da República, quando for o caso. As leis delegadas, elaboradas pelo Presidente da República, irão à promulgação, salvo se a resolução do Congresso Nacional houver determinado a votação do projeto pelo Plenário.

Por sua vez, as matérias a seguir elencadas constituem competência exclusiva do Congresso Nacional, não podendo ser objeto de delegação, por se tratarem de prerrogativa de poder constituído legislativo, sob pena de caracterizar renúncia de competência legislativa:

a) resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;

b) autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar;

c) autorizar o presidente e o vice-presidente da República a se ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias;

d) aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas;

e) sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

f) mudar temporariamente sua sede;

g) fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores;

h) fixar os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado;

i) julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;

j) fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;

k) zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes;

l) apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão;

m) escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União;

n) aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares;

o) autorizar referendo e convocar plebiscito;

p) autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais;

q) aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares.

4.3. Câmara de Deputados

Denomina-se de Câmara dos Deputados a Casa legislativa de representação do povo. Em regra, nos sistemas parlamentares bicamerais, trata-se do título que designa as câmaras baixas de congressos. Em alguns sistemas parlamentares unicamerais, costuma-se utilizar tal denominação para representar a respectiva Casa Legislativa. Em Portugal, por exemplo, designou-se por Câmara de Deputados a câmara baixa eleita pelo povo, que reunia representantes de todas as regiões do país, tanto durante o período de Monarquia constitucional, iniciada com a Revolução do Porto, quanto na Primeira República lusitana.

Na tradição legislativa do Brasil, a Câmara dos Deputados é formada por representantes de todos os Estados e do Distrito Federal, tendo a população dos territórios sob a administração da União direito a eleger deputados.

Por meio da Câmara de Deputados, o Poder Constituído Legislativo cumpre atribuição imprescindível para a sociedade brasileira, através do exercício de competências primordiais para a manutenção e consolidação da democracia, a saber, representar a vontade popular, legislar sobre os assuntos de interesse nacional e fiscalizar a aplicação dos recursos públicos pelos Poderes Constituídos Executivo e Judiciário.

A Câmara dos Deputados é composta pela Mesa da Câmara dos Deputados do Brasil, pelo Colégio de Lideres da Câmara dos Deputados do Brasil e pelas Comissões, que podem ser permanentes, temporárias (inclusive as de inquérito) ou especiais.

Atualmente, a Câmara de Deputados encontra-se estruturada e organizada nos termos de seu regimento interno, devidamente aprovada nos termos de sua Resolução nº 17, de 1989, que revogou a Resolução nº 30, de 1972.

A História do Brasil mostra a todos nós a importância da participação da Câmara dos Deputados nos grandes momentos do Parlamento brasileiro. Seja no Império ou na Proclamação da República, todos os debates políticos que condução da Nação foram dialeticamente travados nesta Casa Legislativa, que se fez presente nos contenciosos mais importantes da vida brasileira e na formulação de uma legislação democrática e cidadã. Constata-se o papel fundamental da Câmara de Deputados na construção e consolidação da democracia por meio do registro de mais de 3,5 milhões de páginas nos Anais Parlamentares. Aliás, a História Parlamentar do Brasil, no Império e na República, resgata o extremo valor da representação popular.

Nos termos da atual Constituição da República Federativa do Brasil, à Câmara dos Deputados compete privativamente, além das demais previstas no texto constitucional (art. 51): eleger os membros do Conselho da República e autorizar a abertura de processo contra o presidente da República e seus ministros. Juntamente com o Senado forma o Congresso Nacional, cabendo a esta instituição: a aprovação, alteração e revogação de Leis; autorização ao Presidente para a declaração de guerra; sustar atos do Poder Executivo; julgar as contas do Presidente da República; dentre outras funções, enumeradas no capítulo I, título IV, seção III, da Constituição da República de 1988.

Segundo o art. 80 da Lei Fundamental brasileira o presidente da Câmara dos Deputados é o segundo na linha de sucessão do presidente da República, logo após o vice-presidente, sendo chamado em caso de impedimento ou vacância de ambos os cargos. Após esse assumem o presidente do Senado Federal e o presidente do Supremo Tribunal Federal.

A fiscalização e controle dos atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta, pelas Comissões da Câmara de Deputados, sobre matéria de competência destas, obedecerão às seguintes regras:

a) a proposta da fiscalização e controle poderá ser apresentada por qualquer membro ou Deputado, à Comissão, com específica indicação do ato e fundamentação da providência objetivada;

b) a proposta será relatada previamente quanto à oportunidade e conveniência da medida e o alcance jurídico, administrativo, político, econômico, social ou orçamentário do ato impugnado, definindo-se o plano de execução e a metodologia de avaliação;

c) aprovado pela Comissão o relatório prévio, o mesmo Relator ficará encarregado de sua implementação, sendo aplicável à hipótese o disposto no § 6º do art. 35 do Regimento Interno da Câmara de Deputados;

d) o relatório final da fiscalização e controle, em termos de comprovação da legalidade do ato, avaliação política, administrativa, social e econômica de sua edição, e quanto à eficácia dos resultados sobre a gestão orçamentária, financeira e patrimonial, atenderá, no que couber, ao que dispõe o art. 37 do Regimento Interno da Câmara de Deputados.

A Comissão, para a execução das atividades acima mencionada, poderá solicitar ao Tribunal de Contas da União as providências ou informações previstas no art. 71, IV e VII, da Constituição da República.

Serão assinados prazos não inferiores a dez dias para cumprimento das convocações, prestação de informações, atendimento às requisições de documentos públicos e para a realização de diligências e perícias. O descumprimento do acima disposto ensejará a apuração da responsabilidade do infrator, na forma da lei.

Quando se tratar de documentos de caráter sigiloso, reservado ou confidencial, identificados com estas classificações, observar-se-á o prescrito no § 5º do art. 98 do Regimento Interno da Câmara de Deputados.

A solicitação do Presidente do Supremo Tribunal Federal para instauração de processo, nas infrações penais comuns, contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado será recebida pelo Presidente da Câmara dos Deputados, que notificará o acusado e despachará o expediente à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, observadas as seguintes normas:

a) perante a Comissão, o acusado ou seu advogado terá o prazo de dez sessões para, querendo, manifestar-se;

b) a Comissão proferirá parecer dentro de cinco sessões contadas do oferecimento da manifestação do acusado ou do término do prazo previsto no inciso anterior, concluindo pelo deferimento ou indeferimento do pedido de autorização;

c) o parecer da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania será lido no expediente, publicado no Diário da Câmara dos Deputados, distribuído em avulsos e incluído na Ordem do Dia da sessão seguinte à de seu recebimento pela Mesa;

d) encerrada a discussão, será o parecer submetido a votação nominal, pelo processo da chamada dos Deputados.

Se, da aprovação do parecer por dois terços dos membros da Casa, resultar admitida a acusação, considerar-se-á autorizada a instauração do processo. A decisão será comunicada pelo Presidente ao Supremo Tribunal Federal dentro do prazo de duas sessões.

É permitido a qualquer cidadão denunciar à Câmara dos Deputados o Presidente da República, o Vice-Presidente da República ou Ministro de Estado por crime de responsabilidade. A denúncia, assinada pelo denunciante e com firma reconhecida, deverá ser acompanhada de documentos que a comprovem ou da declaração de impossibilidade de apresentá-los, com indicação do local onde possam ser encontrados, bem como, se for o caso, do rol das testemunhas, em número de cinco, no mínimo.

Recebida a denúncia pelo Presidente, verificada a existência dos requisitos de que trata o parágrafo anterior, será lida no expediente da sessão seguinte e despachada à Comissão Especial eleita, da qual participem, observada a respectiva proporção, representantes de todos os Partidos. Do despacho do Presidente que indeferir o recebimento da denúncia, caberá recurso ao Plenário. Do recebimento da denúncia será notificado o denunciado para manifestar-se, querendo, no prazo de dez sessões.

A Comissão Especial se reunirá dentro de quarenta e oito horas e, depois de eleger seu Presidente e Relator, emitirá parecer em cinco sessões contadas do oferecimento da manifestação do acusado ou do término do prazo acima previsto, concluindo pelo deferimento ou indeferimento do pedido de autorização. O parecer da Comissão Especial será lido no expediente da Câmara dos Deputados e publicado na íntegra, juntamente com a denúncia, no Diário da Câmara dos Deputados e avulsos.

Decorridas quarenta e oito horas da publicação do parecer da Comissão Especial, será o mesmo incluído na Ordem do Dia da sessão seguinte. Encerrada a discussão do parecer, será o mesmo submetido à votação nominal, pelo processo de chamada dos Deputados.

Será admitida a instauração do processo contra o denunciado se obtidos dois terços dos votos dos membros da Casa, comunicada a decisão ao Presidente do Senado Federal dentro de duas sessões.

O Ministro de Estado comparecerá perante a Câmara ou suas Comissões:

a) quando convocado para prestar, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado;

b) por sua iniciativa, mediante entendimentos com a Mesa ou a Presidência da Comissão, respectivamente, para expor assunto de relevância de seu Ministério.

A convocação do Ministro de Estado será resolvida pela Câmara ou Comissão, por deliberação da maioria da respectiva composição plenária, a requerimento de qualquer Deputado ou membro da Comissão, conforme o caso. A convocação do Ministro de Estado ser-lhe-á comunicada mediante ofício do Primeiro-Secretário ou do Presidente da Comissão, que definirá o local, dia e hora da sessão ou reunião a que deva comparecer, com a indicação das informações pretendidas, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada, aceita pela Casa ou pelo colegiado.

A Câmara reunir-se-á em Comissão Geral, sob a direção de seu Presidente, toda vez que perante o Plenário comparecer Ministro de Estado. O Ministro de Estado terá assento na primeira bancada, até o momento de ocupar a tribuna, ficando subordinado às normas estabelecidas para o uso da palavra pelos Deputados; perante Comissão, ocupará o lugar à direita do Presidente. Não poderá ser marcado o mesmo horário para o comparecimento de mais de um Ministro de Estado à Casa, salvo em caráter excepcional, quando a matéria lhes disser respeito conjuntamente, nem se admitirá sua convocação simultânea por mais de uma Comissão.

O Ministro de Estado somente poderá ser aparteado ou interpelado sobre assunto objeto de sua exposição ou matéria pertinente à convocação. Em qualquer hipótese, a presença de Ministro de Estado no Plenário não poderá ultrapassar o horário normal da sessão ordinária da Câmara.

Na hipótese de convocação, o Ministro encaminhará ao Presidente da Câmara ou da Comissão, até a sessão da véspera da sua presença na Casa, sumário da matéria de que virá tratar, para distribuição aos Deputados. O Ministro, ao início do Grande Expediente, ou da Ordem do Dia, poderá falar até trinta minutos, prorrogáveis por mais quinze, pelo Plenário da Casa ou da Comissão, só podendo ser aparteado durante a prorrogação.

Encerrada a exposição do Ministro, poderão ser formuladas interpelações pelos Deputados que se inscreveram previamente, não podendo cada um fazê-lo por mais de cinco minutos, exceto o Autor do requerimento, que terá o prazo de dez minutos. Para responder a cada interpelação, o Ministro terá o mesmo tempo que o Deputado para formulá-la. Serão permitidas a réplica e a tréplica, pelo prazo de três minutos, improrrogáveis. É lícito aos Líderes, após o término dos debates, usar da palavra por cinco minutos, sem apartes.

No caso do comparecimento espontâneo ao Plenário, o Ministro de Estado usará da palavra ao início do Grande Expediente, se para expor assuntos da sua Pasta, de interesse da Casa e do País, ou da Ordem do Dia, se para falar de proposição legislativa em trâmite, relacionada com o ministério sob sua direção. Ser-lhe-á concedida a palavra durante quarenta minutos, podendo o prazo ser prorrogado por mais vinte minutos, por deliberação do Plenário, só sendo permitidos apartes durante a prorrogação. Findo o discurso, o Presidente concederá a palavra aos Deputados, ou aos membros da Comissão, respeitada a ordem de inscrição, para, no prazo de três minutos, cada um, formular suas considerações ou pedidos de esclarecimentos, dispondo o Ministro do mesmo tempo para a resposta. Serão permitidas a réplica e tréplica, pelo prazo de três minutos, improrrogáveis.

Na eventualidade de não ser atendida convocação feita de acordo com o art. 50, caput, da Constituição da República, o Presidente da Câmara promoverá a instauração do procedimento legal cabível.

4.4. Senado Federal

O Senado Federal é a câmara alta do Congresso Nacional do Brasil. Foi criado junto com a primeira constituição do Império, outorgada em 1824. O Senado brasileiro foi inspirado na Câmara dos Lordes da Grã-Bretanha, mas com a república foi adotado um modelo semelhante ao do Senado dos Estados Unidos.

As origens do Senado montam a Roma antiga, sendo a mais primeira assembleia política de que se tem registro na pátria de Rômulo e Remo, oriunda dos Conselhos de Anciãos da Antiguidade oriental, com registros datados em 4000 a.C. Sua designação vem do latim senatus, que deriva do termo latino senex, do qual se originou a expressão portuguesa senil, que significa idoso. Isto porque, o Senado romano se tratava de uma assembleia de membros de escol oriunda da mais alta chefia de seu patriarcado, composta pelo conselho dos patres (pais) ou chefes das famílias patrícias. Contava com uma estrutura organizacional altamente hierarquizada. Durante o período da república romana, compreendido entre os anos de 509 a.C. a 27 a.C., exercia atribuições judicantes, constituindo a magistratura suprema. Estas funções foram mantidas no período expansionista do império (anos de 27 a.C. a 476 d.C.), de forma bastante mitigada e com poderes bem diminuídos, com um papel muito próximo a uma oposição republicana. Por tal postura, muitos senatores foram, por diversas ocasiões, assassinados, alvos de atentados e enviados ao exílio, por parte de imperadores mais hostis à instituição.

Durante a fase de monarquia romana, também conhecida como realeza, o Senado (Conselho dos Anciãos) se tratava de órgão consultivo do Rei, a este subordinado. Seus membros, denominados senatores (senhores) ou patres (pais), eram escolhidos pelo Rei, entre o chefe das diferentes gentes. A princípio era composta por 100 membros. Porém, ao término do período real, contava com 300 senatores. Suas principais atribuições eram opinar sobre as consultas reais e ratificar as decições cos comícios.

O Senado alçou sua máxima autoridade política como instituição de Estado na fase republicana, ocasião na qual os senatores exerciam suas atribuições em caráter vitalício, que, além de enfeixar em suas mãos a direção política externa de Roma, atuava em diversos setores da administração pública. Assim, ao Senatus competia, por meio de seus questores:

a) fiscalizar as mais altas autoridades executivas, conhecidas por consules;

b) controlar a justiça;

c) administrar as finanças públicas;

d) manifestar-se sobre as questões religiosas;

e) dirigir a política externa;

f) autorizar o uso de força letal por parte da legião romana (guilda militar), vital num período de conquistas expansionistas.

Fora isso, o Senatus exercia forte ingerência sobre o processo de formação de leis. Assim, era lhe outorgada a prerrogativa de declarar nulas as leis cuja votação não obedecera às formalidades legais, bem como verificar se as leis votadas nos comícios realizados pela patrum auctoritas ou auctoritas patrum (autoridade dos pais) iriam, ou não, contra os costumes e, em caso afirmativo, se a revogação do costume seria justificada. Portanto, na fase republicana, as leis somente adquiriam vigência depois de referendadas pelo Senado. Nesse período, o órgão chegou a ter mais de 1000 senatores como membros.

O Senatus foi um dos três pilares da República, em conjunto com os magistrados e as assembleias. Era simbolizado pela notória e temida sigla sacramental S.P.Q.R. (Senatus Populus Quid Romanus, isto é, o senado e o povo romano), representada tanto nas insígnias de guerra, quanto nos edifícios públicos e nos atos oficiais.

Na fase imperial houve uma sensível redução da autoridade política do Senatus, afastando-o gradualmente da administração pública, dos assuntos externos e demais questões de Roma. Diminui-se no Império, de forma drástica, sua importância enquanto assembleia de representação do patriarcado. Seu número de membros foi reduzido para 60 senatores, cuja eleição passou a ser restrita a ex-magistrados, com forte influência do imperador, fato que levava a inevitável escolha de membros de confiança deste.

Na atualidade, o Senado se trata de uma das Casa Legislativas dos sistemas parlamentares bicamerais. Seu resgate político quanto órgão legislativo deu-se com a Constituição dos Estados Unidos da América, responsáveis por sua contextualização estatal na federação contemporânea.

Nos Estados Federais, seus membros, designados de senadores, representam as Unidades da Federação, podendo ser diretamente eleitos pela população, como ocorre no modelo brasileiro, ou por indicação do Estado Membro que representam, a exemplo da Alemanha.

Sua principal função é garantir o equilíbrio do pacto federativo entre os entes autônomos que compõem a República, sendo, por excelência, a casa revisora da Câmara de Deputados. Dessa forma, evita-se que os estados-membros mais populosos, com maior número de deputados federais, imponham sua vontade aos menos populosos, uma vez que a representação do Senado Federal é paritária.

O Senado foi introduzido no legislativo pátrio com a Constituição Imperial de 1824, sob a denominação de Senado do Império do Brasil. Em 6 de maio de 1826, reuniram-se 50 senadores eleitos pelas províncias, na primeira sessão ordinária, para escolha de sua Mesa Diretora. Na época, o cargo de senador era vitalício e privativo de brasileiros natos ou naturalizados, exigindo-se, como condição de exigibilidade, idade mínima de 40 anos e rendimento anual mínimo de oitocentos mil réis. Todavia, a representação era proporcional a população das províncias. Confira-se:

Art. 40. 0 Senado é composto de Membros vitalicios, e será organizado por eleição Provincial.

Art. 41. Cada Provincia dará tantos Senadores, quantos forem metade de seus respectivos Deputados, com a differença, que, quando o numero dos Deputados da Provincia fôr impar, o numero dos seus Senadores será metade do numero immediatamente menor, de maneira que a Provincia, que houver de dar onze Deputados, dará cinco Senadores.

No período republicano, com o advento da Constituição de 1891, entramos no modelo de bicameralismo parlamentar para o modelo federativo, assumindo o Senado as feições que atualmente conhecemos, com representatividade paritária para as Unidades da Federação. Confira-se:

Art 30 – O Senado compõe-se de cidadãos elegíveis nos termos do art. 26 e maiores de 35 anos, em número de três Senadores por Estado e três pelo Distrito Federal, eleitos pelo mesmo modo por que o forem os Deputados.

Art 31 – O mandato do Senador durará nove anos, renovando-se o Senado pelo terço trienalmente.

Atualmente, o Senado Federal brasileiro encontra-se estruturado nos termos de seu Regimento Interno, devidamente consolidado em relação ao texto editado em 31 de janeiro de 2007, ao final da 52a (quinquagésima segunda) Legislatura, com as alterações promovidas pelas Resoluções nº 1, 3, 18, 23, 31, 32, de 2007 e 3, de 2009, e as correções de redação, sem alteração de mérito, com adequação ao Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa, aprovado pelo Decreto Legislativo nº 54, de 1995, e a seu Protocolo Modificativo, aprovado pelo Decreto Legislativo nº 120, de 2002.

Suas competências privativas encontram-se listadas no art. 52 da CRFB, a seguir transcrito:

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

I – processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 23, de 02/09/99)

II processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

III – aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha de:

a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição;

b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da República;

c) Governador de Território;

d) Presidente e diretores do banco central;

e) Procurador-Geral da República;

f) titulares de outros cargos que a lei determinar;

IV – aprovar previamente, por voto secreto, após argüição em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente;

V – autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

VI – fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII – dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal;

VIII – dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno;

IX – estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

X – suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal;

XI – aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato;

XII – elaborar seu regimento interno;

XIII – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XIV – eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII.

XV – avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

Parágrafo único. Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que somente será proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis.

Das competências elencadas na Lei Fundamental, cumpre destacar, por essências para manutenção do equilíbrio do pacto federativo e da separação harmônica entre os poderes constituídos, as de processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles; processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade; bem como sabatinar os agentes políticos e ocupantes de chefia das Instituições de Estado e autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios.

Outrossim, a nova redação dada ao art. 52, XIII, da Constituição da República, pela Emenda à Constituição nº 19, de 1998, deixou sob o campo da estrita reserva de lei a fixação da remuneração dos quadros de serviço administrativa do Senado Federal, a qual, na redação anterior, poderia ser majorada por meio de ato interna corporis.

Em relação a suspensão de execução de lei declara inconstitucional, o Senado conhecerá da declaração, proferida em decisão definitiva pelo Supremo Tribunal Federal, de inconstitucionalidade total ou parcial de lei mediante:

a) comunicação do Presidente do Tribunal;

b) representação do Procurador-Geral da República;

c) projeto de resolução de iniciativa da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania.

A comunicação, a representação e o projeto a que se refere o art. 386 deverão ser instruídos com o texto da lei cuja execução se deva suspender, do acórdão do Supremo Tribunal Federal, do parecer do Procurador-Geral da República e da versão do registro taquigráfico do julgamento. Lida em plenário, a comunicação ou representação será encaminhada à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, que formulará projeto de resolução suspendendo a execução da lei, no todo ou em parte.

No que tange a apreciação do Senado sobre escolha de autoridades, observar-se-ão as seguintes normas:

a) a mensagem, que deverá ser acompanhada de amplos esclarecimentos sobre o candidato e de seu curriculum vitae, será lida em plenário e encaminhada à comissão competente;

b) a comissão convocará o candidato para, em prazo estipulado, não inferior a três dias, ouvi-lo, em arguição pública, sobre assuntos pertinentes ao desempenho do cargo a ser ocupado, nos termos do art. 52, III, da Constituição da República;

c) a arguição de candidato a chefe de missão diplomática de caráter permanente será feita em reunião secreta, nos termos do art. 52, IV, da Constituição da República;

d) além da arguição do candidato e do disposto no art. 93 do Regimento Interno do Senado Federal, a comissão poderá realizar investigações e requisitar, da autoridade competente, informações complementares;

e) o relatório deverá conter dados sobre o candidato, passando a constituir parecer com o resultado da votação, aprovando ou rejeitando o nome indicado;

f) a reunião será pública, sendo a votação procedida por escrutínio secreto, vedadas declaração ou justificação de voto, exceto com referência ao aspecto legal;

g) o parecer será apreciado pelo Plenário em sessão pública, sendo a votação procedida por escrutínio secreto;

h) a manifestação do Senado será comunicada ao Presidente da República, consignando-se o resultado da votação.

A manifestação do Senado e das comissões sobre escolha de chefe de missão diplomática de caráter permanente será procedida em sessão e reunião secretas, conforme preceitua o art. 52, IV, da Constituição da República.

A eleição dos membros do Conselho da República será feita mediante lista sêxtupla elaborada pela Mesa, ouvidas as lideranças com atuação no Senado. Proceder-se-á à eleição por meio de cédulas uninominais, considerando-se eleito o indicado que obtiver a maioria de votos, presente a maioria absoluta dos membros do Senado. Eleito o primeiro representante do Senado, proceder-se-á à eleição do segundo, dentre os cinco indicados restantes, obedecido o mesmo critério previsto acima.

Se, na primeira apuração, nenhum dos indicados alcançar maioria de votos, proceder-se-á a nova votação, e, se mesmo nesta, aquele quorum não for alcançado, a eleição ficará adiada para outra sessão, a ser convocada pela Presidência e, assim, sucessivamente. No processamento da eleição, aplicar-se-ão, no que couber, as normas regimentais que dispuserem sobre escolha de autoridades. À eleição dos suplentes, previstos na Lei nº 8.041, de 5 de junho de 1990, aplica-se o disposto no art. 384 do Regimento Interno do Senado Federal.

A mensagem do Presidente da República solicitando autorização para destituir o Procurador-Geral da República, uma vez lida em plenário, será distribuída, para apresentação de parecer, à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania. Aplicar-se-á na tramitação da mensagem, no que couber, o disposto para escolha de autoridades, sendo que a destituição somente se efetivará se aprovada pela maioria absoluta de votos.

Por fim, em relação as competências tributárias e financeiras do Senado Federal, dever-se-ão observas as seguintes proposições.

O Senado apreciará pedido de autorização para operações externas, de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, nos termos do art. 52, V, da Constituição da República, instruído com:

a)documentos que o habilitem a conhecer, perfeitamente, a operação, os recursos para satisfazer os compromissos e a sua finalidade;

b)publicação oficial com o texto da autorização do Legislativo competente;

c)parecer do órgão competente do Poder Executivo.

É lícito a qualquer Senador encaminhar à Mesa documento destinado a complementar a instrução ou o esclarecimento da matéria.

Na tramitação da matéria de que acima tratada, obedecer-se-ão as seguintes normas:

a) lida no Período do Expediente, a matéria será encaminhada à Comissão de Assuntos Econômicos, a fim de ser formulado o respectivo projeto de resolução, concedendo ou negando a medida pleiteada;

b) a resolução, uma vez promulgada, será enviada, em todo o seu teor, à entidade interessada e ao órgão a que se refere o art. 389, III, do Regimento Interno do Senado Federal, devendo constar do instrumento da operação.

Qualquer modificação nos compromissos originariamente assumidos dependerá de nova autorização do Senado. O disposto nos arts. 389 a 391, do Regimento Interno do Senado Federal, aplicar-se-á, também, aos casos de aval da União, Estado, Distrito Federal ou Município, para a contratação de empréstimo externo por entidade autárquica subordinada ao Governo Federal, Estadual ou Municipal.

As decisões do Senado quanto ao disposto no art. 52, VI, VII, VIII e IX, da Constituição da República, terão forma de resolução tomada por iniciativa da Comissão de Assuntos Econômicos ou por proposta do Presidente da República, no caso do art. 52, VI.

Ao Senado Federal, no que se refere à competência tributária dos Estados e do Distrito Federal, compete:

a) fixar alíquotas máximas do imposto sobre transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens ou direitos, conforme art. 155, §1º, IV, da Constituição da República;

b) estabelecer as alíquotas aplicáveis às operações e prestações interestaduais e de exportação, conforme art. 155, §2º, IV, , da Constituição da República;

c) estabelecer alíquotas mínimas nas operações internas, nos termos do art. 155, §2º, V, a, da Constituição da República;

d)fixar alíquotas máximas nas operações internas para resolver conflito específico que envolva interesse de Estados e do Distrito Federal, nos termos do art. 155, §2º, V, b, da Constituição da República.

As decisões do Senado Federal, quanto ao disposto neste artigo, terão forma de resolução tomada por iniciativa:

a) da Comissão de Assuntos Econômicos, no caso da letra a acima;

b) do Presidente da República ou de um terço dos membros do Se nado, no caso da letra b acima, e aprovação por maioria absoluta de votos;

c) de um terço dos membros do Senado Federal, no caso da letra c, e aprovação por maioria absoluta de votos;

d) da maioria absoluta dos membros do Senado Federal, no caso da letra d, e aprovação por dois terços da composição da Casa.

4.5. Conclusões parciais

De todo o estudo acima feito, depreende-se que o núcleo de prerrogativas do Poder Constituído Legislativo consagram:

a) sua função legiferante, como órgão estatal que possui a atribuição primordial de inovar no ordenamento jurídico, vinculando pessoas em deveres e obrigações; bem como

b) sua função fiscalizadora dos demais Poderes Constituídos da República, efetivando sua competência de moderador da vontade estatal, dentro do sistema de freios e contrapesos, oriundo do checks and balances inglês.

Em que pese a Constituição da República Federativa do Brasil reconhecer atribuições normativas aos demais poderes constituídos, essa o faz de forma muito bem limitada e previamente estabelecida.

Ao Poder Constituído Executivo a Lei Maior estabelece a prerrogativa de inovar no ordenamento jurídico por meio da edição de medidas provisórias (art. 59, V, combinado com o art. 62, ambos da CRFB), da outorga de leis delegadas (art. 59, IV, combinado com o art. 68, ambos da CRFB), bem como por meio da edição de decretos nos casos previstos no art. 84, VI, da CRFB.

Por sua vez, a Lex Magna reconhece ao Poder Constituído Judiciário competência normativa, tãossomente, para elaboração de seus regimentos internos, bem como para organização de suas secretarias e serviços, a teor do art. 96, I, a e b, da CRFB.

Todavia, percebe-se um avanço cada vez maior e mais predatório do Executivo e do Judiciário sob as zonas de competências exclusivas e privativas do Legislativo, o que configura violação de seu núcleo de prerrogativas de poder e usurpação de suas atribuições legislativas.

Não raro, tal avanço manifesta-se sob o manto da aplicação hipertrofiada de teses acadêmicas de vanguarda, totalmente desviadas de seus fins científicos.

Isto porque, tal invasão de competências legislativas por parte de outros órgãos, fora dos limites constitucionalmente estabelecidos, configura caso flagrante de inconstitucionalidade formal orgânica, o que é passível de controle, conforme consenso doutrinário, por meio do judicial review que se efetiva perante o Supremo Tribunal Federal.

Visto isso, mister se faz analisar se a Constituição da República Federativa do Brasil estabelece instrumentos jurídicos aptos para que o próprio Poder Constituído Legislativo exerça de per si a defesa e a preservação de suas competências exclusivas e privativas face ao avanços predatório dos demais poderes constituídos, de forma a coibir a usurpação de suas atribuições e a manter o núcleo de suas prerrogativas de poder, sem a interferência heterônoma do Judiciário.

5. Dos instrumentos de preservação de competência legislativa

A manifestação da vontade estatal se dá por meio de edição de atos inerentes e próprios de cada Poder Constituído. Em relação ao Poder Constituído Legislativo, sua vontade se manifesta por meio da edição das espécies legislativas previstas no art. 59 da Constituição da República Federativa do Brasil, a seguir transcrito, à exceção de medidas provisórias e leis delegadas:

Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:

I – emendas à Constituição;

II – leis complementares;

III – leis ordinárias;

IV – leis delegadas;

V – medidas provisórias;

VI – decretos legislativos;

VII – resoluções.

Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.

A exceção da emenda a constituição, que se trata de exercício de poder constituinte derivado reformador, sendo prerrogativa do Poder Constituído Legislativo, não existe hierarquia normativa dentre as demais espécies legislativas, uma vez que todas retiram seu fundamento de validade da Constituição da República. O que ocorre entre as leis complementares, ordinárias, delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções é mera reserva de matéria elencada na própria constituição, não podendo, assim, uma espécie legislativa tratar de tema que foi reservado pelo texto constitucional a outra, ou ainda que lhe foi expressamente vedado. Outrossim, o próprio processo legislativo para elaboração de cada espécie legislativa serve como fator de diferenciação entre as mesma, para fins de caracterização de eventual vício formal de inconstitucionalidade.

Portanto, se cada uma das espécies tem processo legislativo próprio e seu campo de atuação normativa diretamente prevista na Lei Magna, não há como se vislumbrar hierarquia entre elas. Todo e qualquer eventual conflito que venha a ocorrer resolver-se-á por meio da verificação se houve invasão ou não de matéria reservada (princípio da reserva legal), bem como se houve violação ao devido processo legislativo.

Insta salientar, conforme visto acima, que a emenda a constituição atua em seara constitucional, ao passo que as leis complementares, ordinárias, delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções atuam em sede legislativa infraconstitucional[6].

Dentre as espécies legislativas elencadas no art. 59 da CRFB, merecem destaque o Decreto-legislativo e a Resolução, os quais passamos a esmiuçar, por se tratarem de atos normativos operacionalizadores do exercício de competências exclusivas e privativas do Poder Constituído Legislativo, os quais efetivam seu núcleo de prerrogativas de poder.

5.1. Decreto legislativo

Trata-se de preceito normativo destinado a disciplinar as matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional, previstas no art. 49 da Constituição da República.

Observe-se que as matérias elencadas como de competência exclusiva do Congresso Nacional se traduzem em assuntos interna corporis e prerrogativas de Poder Legislativo, razão pela qual não se submetem ao crivo de qualquer outro poder, sob pena de violação ao princípio da separação harmônica de poderes previsto no art. 2º da CRFB.

5.2. Resolução

Trata-se de preceito normativo destinado a disciplinar as matérias de competência privativa da Câmara de Deputados e do Senado Federal, previstas no art. 51 e no art. 52, ambos da Constituição da República.

Observe-se que as matérias elencadas como de competência privativa das Casas Legislativas igualmente se traduzem em assuntos interna corporis e prerrogativas de Poder Legislativo, razão pela qual não se submetem ao crivo de qualquer outro poder.

5.3. Da previsão constitucional de preservação de competência legislativa

Da análise do art. 49 e incisos da Constituição da República Federativa do Brasil, depreende-se que o legislador constituinte originário trouxe expressa previsão normativa para que o próprio Poder Constituído Legislativo preserve e defenda sua competência em face dos demais poderes, mormente nos casos em que se configure inconstitucionalidade formal orgânica.

Uma breve leitura do art. 49, V e XI, a seguir transcritos, deixa bem claro que o Congresso Nacional tem competência constitucionalmente assegurada para defender e manter sua competência normativa face aos demais poderes constituídos:

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

(…)

V – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

(…)

XI – zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes;

Observe-se que, por meio da edição de Decreto Legislativo, pode e deve o Congresso Nacional sustar os atos do Executivo que extrapolem os limites de sua competência regulamentar (art. 84, IV, in fine) ou extravasem os limites da delegação legislativa (art. 68).

Neste sentido, pacífico o entendimento do Pretório Excelso, a teor do ementário a seguir transcrito:

“Possibilidade de fiscalização normativa abstrata (…). O decreto legislativo, editado com fundamento no art. 49, V, da CF, não se desveste dos atributos tipificadores da normatividade pelo fato de limitar-se, materialmente, à suspensão de eficácia de ato oriundo do Poder Executivo. Também realiza função normativa o ato estatal que exclui, extingue ou suspende a validade ou a eficácia de uma outra norma jurídica. A eficácia derrogatória ou inibitória das consequências jurídicas dos atos estatais constitui um dos momentos concretizadores do processo normativo.” (ADI 748-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 1º-7-1992, Plenário, DJ de 6-11-1992.)

“O princípio da reserva de lei atua como expressiva limitação constitucional ao poder do Estado, cuja competência regulamentar, por tal razão, não se reveste de suficiente idoneidade jurídica que lhe permita restringir direitos ou criar obrigações. Nenhum ato regulamentar pode criar obrigações ou restringir direitos, sob pena de incidir em domínio constitucionalmente reservado ao âmbito de atuação material da lei em sentido formal. O abuso de poder regulamentar, especialmente nos casos em que o Estado atua contra legem ou praeter legem, não só expõe o ato transgressor ao controle jurisdicional, mas viabiliza, até mesmo, tal a gravidade desse comportamento governamental, o exercício, pelo Congresso Nacional, da competência extraordinária que lhe confere o art. 49, V, da Constituição da República e que lhe permite ‘sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar (…)’. Doutrina. Precedentes (RE 318.873-AgR/SC, Rel. Min. Celso de Mello, v.g.). Plausibilidade jurídica da impugnação à validade constitucional da Instrução Normativa STN 01/2005.” (AC 1.033-AgR-QO, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 25-5-2006, Plenário, DJ de 16-6-2006.)

Outrossim, por meio da edição de Decreto Legislativo, pode e deve, igualmente, o Congresso Nacional suspender a eficácia de qualquer ato dos demais poderes Executivo e Judiciário que representem efetiva violação de suas atribuições normativa, traduzindo-se em usurpação de competência legislativa e caso de inconstitucionalidade formal orgânica, ato que atenta contra a separação harmônica de poderes, prevista no art. 2º da CRFB.

Observe-se que a jurisprudência da Suprema Corte Federal já sinaliza neste sentido, conforme ementário a seguir transcrito:

“É a Constituição mesma que resguarda o ‘funcionamento parlamentar’ dos partidos, ‘de acordo com a lei’ (inciso IV do art. 17), e assim mais intensamente participando das experiências do parlamento – sobretudo no altaneiro plano da produção das leis e na vigília dos atos normativos dos demais poderes (inciso XI do art. 49 da CF – é que essas pessoas jurídico-eleitorais que são os partidos políticos desfrutam de habilitação processual para o ajuizamento das ações diretas de inconstitucionalidade.” (ADI 3.059-MC, voto do rel. min. Ayres Britto, julgamento em 15-4-2004, Plenário, DJ de 20-8-2004.)

Nessa linha, surge a seguinte indagação, poderia o Congresso Nacional, em caso de flagrante usurpação de competência legislativa e configuração de inconstitucionalidade formal orgânica, suspender a eficácia do referido ato, sem ter que se socorrer, necessariamente, ao controle de constitucionalidade por meio do judicial review? Com base no art. 49, XI, da CRFB, a resposta, a princípio, configura-se positiva.

Vejamos o seguinte exemplo: recentemente o Conselho Nacional de Justiça, órgão pertencente a estrutura do Poder Constituído Judiciário, editou a Resolução nº 175, de 14 de maio de 2013, aprovada durante a 169ª Sessão Plenária do Conselho Nacional de Justiça, a qual proíbe as autoridades judiciárias competentes de se recusarem a habilitar, celebrar casamento civil ou de converter união estável em casamento entre pessoas de mesmo sexo.

Sem adentrar na seara de discussão doutrinária e teleológica sobre o reconhecimento da juridicidade da união civil de pares do mesmo sexo na atual Constituição da República Federativa do Brasil, mas atendo-se a questão sobre a especificação de atribuição normativa para tratar sobre direito civil, depreende-se que a matéria é reserva constitucional de competência exclusiva do Poder Constituído Legislativo.

Isto porque, mediante exercício de interpretação sistemática da Lei Magna, depreende-se que compete privativamente à União legislar sobre direito civil (art. 24, I), por meio do Congresso Nacional, a quem compete dispor sobre todas as matérias de competência da União (art. 48, caput).

Assim, salvo melhor juízo, um ato normativo regulamentar do Conselho Nacional de Justiça, órgão do Poder Constituído Judiciário, que regulamente normas de direito civil, como se tratam as relações familiares, por mais nobres e justas que sejam suas intenções, está invadindo a esfera de competência legislativa privativa do Congresso Nacional, traduzindo-se em verdadeiro ato de inconstitucionalidade formal orgânica, passível de controle de constitucionalidade por parte do Supremo Tribunal Federal.

Por sua vez, no âmbito interno do próprio Poder Constituído Legislativo, a Resolução nº 175, de 14 de maio de 2013, é passível de ter sua eficácia suspensa por meio da edição de Decreto Legislativo, forte no art. 49, XI, da Constituição da República Federativa do Brasil.

Outra hipótese extremamente plausível na qual o Congresso Nacional possa se valer de um Decreto Legislativo para preservação de sua competência normativa seria um ato judicial, súmula vinculante, sentença ou acórdão, fundamentado em norma jurídica emanada de órgão flagrantemente incompetente para tanto, ou ainda exarar um dos provimentos jurisdicionais retro sem base legal prévia, bem como fora de exercício de integração normativa, a saber, sem valer-se de analogia, princípios gerais ou costumes. Nesse caso, surge a seguinte indagação: pode o magistrado colocar-se acima do sistema de direito, do ordenamento jurídico e da lei? A resposta, sem maiores dúvida e digressões, obviamente, é não.

O Poder Constituído Judiciário e seus membros são estrutura integrante da República Federativa do Brasil e pilar inafastável do Estado Democrático de Direito. Seu papel primordial é zelar pela devida aplicação do ordenamento jurídico, promovendo a devida subsunção da norma aos casos concretos que lhes são submetidos. Por óbvio, sendo agente de Estado que tem por fim garantir a resolução racional e pacífica dos conflitos de interesses, caracterizados por uma pretensão resistida, na clássica lição do eminente processualista ítalo Enrico Tullio Liebman[7], o mesmo tem que zelar pelo fiel cumprimento da lei, sobre a qual ninguém tem o direito de alegar o desconhecimento. Entender em sentido contrário, seria transformar o Poder Constituído Judiciário em função anômola e estranha ao Estado Democrático de Direito, uma vez que não se submeteria aos comandos normativos da Constituição da República, tampouco ao preceitos infraconstitucionais emanados do Poder Constituído Legislativo.

Outrossim, ainda que sob a pecha de ativismo judicial, poderia o magistrado normatizar em sede de sentença ou acordão? Mais uma vez, por uma questão de segurança jurídica e irretroativdade dos atos estatais, a resposta é negativa.

Recentemente, a Suprema Corte Federal brasileira vem adotando um entendimento que lhe coloca como aparente protagonista político diante dos demais poderes constituídos da República. Para tanto, em sede de controle de constitucionalidade por omissão, o Pretório Excelso cada vez mais promove a devida integração do texto constitucional, evitando que a mora do Legislativo e do Executivo redundem em violação do exercício regular de direitos e liberdades constitucionalmente asseguradas. Assim, por meio dos instrumentos processuais adequados, a saber, a ação direta de inconstitucionalidade por omissão e o mandado de injunção, busca o Supremo Tribunal Federal regulamentar a Constituição da República, garantido seu pleno exercício.

Todavia, a competência para se regulamentar a Constituição por meio da expedição de normas jurídicas se trata de prerrogativa de Poder Constituído Legislativo, cabendo, nas exceções constitucionalmente previstas, ao Executivo. Isto porque, não cabe ao Judiciário a atividade de criação de normas jurídicas, uma vez que somente se manifesta no caso concreto. Reconhecer competência normativa ao Judiciário para regulamentar determinada situação ainda não normatizada em lei, por meio de decisão, é violar a segurança jurídica, uma vez que o decisum proferido pela Justiça iria ser aplicado retroativamente ao fato narrado na exordial (que é pretérito a manifestação do magistrado). Neste caso, torna-se jurídica e fisicamente impossível exigir de quaisquer das partes envoltas comportamento diverso, uma vez que não teriam como se orientar face à decisão futura, inexistente à época em que aconteceram os fatos descritos na inicial.

Vale relembrar que o Estado de Direito se baseia no rule of law, o qual se traduz na irretroativade das leis em respeito ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Defender atividade normativa a um poder constituído que somente se manifesta a posteriori da ocorrência da situação fática viola um dos pilares da democracia republicana.

Assim, a denominada doutrina do ativismo judicial deve ser examinada com parcimônia e ponderação. Insta salientar que o ativismo judicial é oriundo do modelo jurisprudencial norte americano de controle de constitucionalidade de leis. Em que pese ter sido concebido para legitimar a postura de uma política de cunho mais conservadora, evoluiu para legitimar o debate acerca de efetividade dos direitos fundamentais aos segmentos sociais minoritários e marginalizados.

Na lição do Professor Luis Roberto Barroso[8]:

“As origens do ativismo judicial remontam à jurisprudência norte-americana. Registre-se que o ativismo foi, em um primeiro momento, de natureza conservadora. Foi na atuação proativa da Suprema Corte que os setores mais reacionários encontraram amparo para a segregação racial (Dred Scott v. Sanford, 1857) e para a invalidação das leis sociais em geral (Era Lochner, 1905-1937), culminando no confronto entre o Presidente Roosevelt e a Corte, com a mudança da orientação jurisprudencial contrária ao intervencionismo estatal (West Coast v. Parrish, 1937). A situação se inverteu completamente a partir da década de 50, quando a Suprema Corte, sob a presidência de Warren (1953-1969) e nos primeiros anos da Corte Burger (até 1973), produziu jurisprudência progressista em matéria de direitos fundamentais, sobretudo envolvendo negros (Brown v. Board of Education, 1954), acusados em processo criminal (Miranda v. Arizona, 1966) e mulheres (Richardson v. Frontiero, 1973), assim como no tocante ao direito de privacidade (Griswold v. Connecticut, 1965) e de interrupção da gestação (Roe v. Wade, 1973)”.

Assim, a doutrina do ativismo judicial não se trata de legitimar o Judiciário como um protagonista político, mas como mero garantidor do pleno exercício dos direitos e liberdade constitucionais, no sentido de evitar que o cidadão seja impedido de exercer seus direitos por mora dos poderes constituídos.

Nesses casos, poderia o Poder Constituído Legislativo cassar a eficácia objetiva de um ato jurisdicional baseado em norma organicamente inconstitucional ou, ainda, de comando jurisdicional que criou, anomalamente, comando de conduta a ser imposto posteriormente as partes envoltas? Mais uma vez, a resposta configura-se positiva, forte no art. 49, XI, da Constituição da República Federativa do Brasil, pelas razões acima esposadas.

Conclusão

Ante todo o trabalho desenvolvido no presente artigo, conclui-se que:

a) a Teoria da Separação dos Poderes se trata de uma das maiores contribuições da Ciência Política para o Direito, sendo o check and balances inglês e o judicial review dos americanos excelentes instrumentos de operacionalização do equilíbrio harmônico dos Poderes Constituídos;

b) a Constituição da República Federativa do Brasil estabelece um núcleo de competências exclusivas (art. 49) e privativas (art. 51 e art. 52) para o Poder Constituído Legislativo, representado pelo Congresso Nacional e suas respectivas Casas, a saber, Câmara de Deputados e Senado Federal;

c) este núcleo de competências exclusivas e privativas constituem um conjunto de prerrogativas de Poder, sob o qual os demais Poderes Constituídos Executivo e Judiciário não podem interferir, sob pena de violação do princípio da separação harmônica de poderes (art. 2º) e caracterização de usurpação ou renúncia de competência legislativa;

d) em casos de inconstitucionalidade formal orgânica, onde há flagrante invasão e usurpação na seara de atribuições constitucionalmente asseguradas ao Poder Constituído Legislativo, o ato pode e deve ser suspenso por parte do Judiciário, em exercício de check and balances e judicial review;

e) por sua vez, o legislador constituinte originário outorgou ao próprio Poder Constituído Legislativo, a teor do art. 49, V e XI, competência constitucionalmente assegurada para defender e manter sua competência normativa face aos demais poderes constituídos;

f) por meio da edição de Decreto Legislativo, pode e deve o Congresso Nacional sustar os atos do Executivo que extrapolem os limites de sua competência regulamentar (art. 84, IV, in fine) ou extravasem os limites da delegação legislativa (art. 68);

g) igualmente, por meio da edição de Decreto Legislativo, pode e deve, o Congresso Nacional suspender a eficácia de qualquer ato dos demais poderes Executivo e Judiciário que representem efetiva violação de suas atribuições normativa, traduzindo-se em usurpação de competência legislativa e caso de inconstitucionalidade formal orgânica, ato que atenta contra a separação harmônica de poderes, prevista no art. 2º da CRFB.

Assim, em tese, é defensável e plausível que, com base no art. 49, XI, por meio da edição de Decreto Legislativo, o Congresso Nacional suste os efeitos de súmula vinculante, acórdão, sentença ou qualquer outro ato emanado pelo Poder Constituído Judiciário que represente, efetivamente, usurpação de competência normativa do Legislativo, por configurar inconstitucionalidade formal orgânica.


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[1] “Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
[2] Charles-Louis de Secondatt, ou simplesmente Charles de Montesquieu, senhor de La Brède ou barão de Montesquieu foi um eminente político, filósofo e escritor francês. Ficou famoso pela sua Teoria da Separação dos Poderes, atualmente consagrada em muitas das modernas constituições internacionais. Aristocrata, filho de família nobre, nasceu no dia 18 de Janeiro de 1689 e cedo teve formação iluminista com padres oratorianos. Revelou-se um crítico severo e irônico da monarquia absolutista decadente, bem como do clero católico. Adquiriu sólidos conhecimentos humanísticos e jurídicos, mas também frequentou em Paris os círculos da boêmia literária. Em 1714, entrou para o tribunal provincial de Bordéus, que presidiu de 1716 a 1726. Fez longas viagens pela Europa e, de 1729 a 1731, esteve na Inglaterra. Proficiente escritor, concebeu livros importantes e influentes, como Cartas persas (1721), Considerações sobre as causas da grandeza dos romanos e de sua decadência (1734) e O Espírito das leis (1748), a sua mais famosa obra. Morreu em Paris, no dia 10 de Fevereiro de 1755.
[3] Nascido em Lausanne, Suíça, no dia 25 de outubro de 1767, Henri-Benjamin Constant de Rebeque teve formação intelectual inicialmente a cago de tutores privados, vindo a ingressar na Universidade de Erlangen, Baviera, e na Universidade de Edinburgo, Escócia. Outrossim, passou grande parte de sua vida acadêmica em diversos países, dentre os quais França, Suíça, Alemanha e Inglaterra, podendo ser considerado, dessa feita, um ser de formação cosmopolita. Foi membro da Assembleia Constituinte francesa, por ocasião da revolução oitocentrista, destacando-se como um de seus mais ativos e eloquentes membros. Participou ativamente na difusão das ideias revolucionárias, bem como da implementação de sua política, destacando-se como um dos mais eloqüentes oradores. Outrossim, foi líder da oposição conhecida como os Independentes, de tendências de esquerda-liberal. Henri-Benjamin Constant de Rebeque veio a falecer em Paris, no ano de 1830.
[4] Saladino (1138 — 4 de março de 1193) foi um chefe militar curdo muçulmano que se tornou sultão do Egito e da Síria e liderou a oposição islâmica aos cruzados europeus. Foi responsável por reconquistar Jerusalém, após sua vitória na Batalha de Hattin, tornando-se uma figura emblemática na cultura curda, árabe, persa, turca e islâmica em geral. Adepto do islamismo sunita, tornou-se célebre entre os cronistas cristãos por sua conduta cavalheiresca, especialmente nos relatos sobre o sítio a Kerak em Moab, e apesar de ser a nêmesis dos cruzados, conquistou o respeito de muitos deles, incluindo Ricardo Coração de Leão; longe de se tornar uma figura odiada na Europa, tornou-se um exemplo célebre dos princípios da cavalaria medieval.
[5] Conforme refrão do Hino da Bandeira: “recebe o afeto que se encerra em nosso peito juvenil, querido símbolo da Terra, da amada Terra do Brasil”.
[6] Há que se ter em mente que as espécies legislativas não são os únicos atos que o ordenamento jurídico reconhece eficácia normativo-jurídica, em que pese ser fonte primária destes. Isto porque, diversas normas jurídicas são fruto do poder regulamentar inerente ao Executivo, tais como o decreto regulamentar ou decreto de execução, o decreto autônomo ou independente, a portaria, a circular, o aviso, a ordem de serviço, dentre outros. Estas normas, por atuarem no campo regulamentar infralegal, retiram seu fundamento de validade diretamente das espécies legislativas, sendo, destarte, hierarquicamente inferior a estas. Em que pese a polêmica que cerca a figura do decreto autônomo, insta salientar que o art. 84, VI, a e b, da Constituição da República Federativa do Brasil, com redação dada pela Emenda a Constituição nº 32, de 2001, reconhece ao Presidente da República competência normativa para dispor, mediante decreto, sobre organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos e extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. Conforme orientação do Supremo Tribunal Federal: “Ação direta de inconstitucionalidade. Decreto 4.010, de 12-11-2001. Pagamento de servidores públicos da administração federal. Liberação de recursos. Exigência de prévia autorização do Presidente da República. Os arts. 76 e 84, I, II e VI, a, todos da CF, atribuem ao Presidente da República a posição de chefe supremo da administração pública federal, ao qual estão subordinados os Ministros de Estado. Ausência de ofensa ao princípio da reserva legal, diante da nova redação atribuída ao inciso VI do art. 84 pela EC 32/2001, que permite expressamente ao Presidente da República dispor, por decreto, sobre a organização e o funcionamento da administração federal, quando isso não implicar aumento de despesa ou criação de órgãos públicos, exceções que não se aplicam ao decreto atacado.” (ADI 2.564, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 8-10-2003, Plenário, DJ de 6-2-2004.)
[7] Enrico Tullio Liebman (Lviv, 1903 – Milão, 8 de setembro de 1986) foi um importante jurista italiano nascido na Ucrânia. No início da carreira, foi professor de direito processual civil nas Universidades de Sassari e Parma. Pouco antes da edição das leis raciais fascistas na Itália em 1938/1939, emigrou para a América do Sul, onde lecionou na Universidade de Buenos Aires. Em 1939, com 36 anos de idade, mudou-se para o Brasil, onde lecionou na Universidade de São Paulo, onde foi titular da cadeira de direito processual civil e publicou várias obras, ao qual já tinha destaque acadêmico como docente na Itália. Após a queda do fascismo, retornou à Itália em 1946, onde foi titular da cadeira de Direito Processual Civil nas Universidades de Pavia, Torino e Milão. Suas obras exerceram bastante influência no direito processual civil brasileiro, sendo um dos maiores defensores da teoria eclética do direito de ação. O Código de Processo Civil brasileiro segue suas teorias em virtude da influência de Alfredo Buzaid, ministro da Justiça e um de seus alunos.
[8] BARROSO, Luis Roberto. JUDICIALIZAÇÃO, ATIVISMO JUDICIAL E LEGITIMIDADE DEMOCRÁTICA. Disponível em http://www.oab.org.br/editora/revista/users/revista/ 1235066670174218181901.pdf, consulta realizada em 04.06.2012, as 17:00 horas.

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