Austeridade e federalismo municipal

Mesmo com variedade de recursos, realidade dos municípios é de insuficiência financeira

Assistimos aos discursos dos prefeitos eleitos que tomaram posse. Na sua grande maioria, a retórica envolvia promessas de austeridade fiscal, de redução de gastos supérfluos e de aumento da arrecadação. Fórmula básica de uma gestão responsável, tal como apregoado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, e que se espera que não seja mero cacoete de políticos que recém saíram de suas campanhas eleitorais.

Entretanto, em um país como Brasil que adota o modelo de Estado Federal, de dimensões continentais, repleto de desigualdades regionais de natureza econômica, social, cultural e populacional, e com cerca de 5.570 municípios, as dificuldades se revelam muito mais complexas, dentro do que denominamos de federalismo fiscal municipal.

O federalismo fiscal é a expressão financeira da forma com que os entes federativos se organizam e se relacionam na realização de suas atribuições, enfrentando e harmonizando as tensões decorrentes de estruturas heterogêneas, a partir de uma multiplicidade de interesses e de diferenças particulares.

No artigo 30, a Constituição Federal conferiu as atribuições exclusivas aos Municípios. Dentre estas, temos a organização e a prestação, direta ou sob o regime de concessão ou permissão, dos serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo; a manutenção de programas de educação infantil e de ensino fundamental; a prestação de serviços de atendimento à saúde da população; a promoção do adequado ordenamento territorial do solo urbano; e a promoção e proteção do patrimônio histórico-cultural local. Isto sem falar em segurança pública, meio ambiente e saneamento, assistência social etc.

E, para garantir a plena e efetiva realização destas funções, a Carta Constitucional lhes assegura fontes próprias de recursos financeiros, que advêm, essencialmente, da partilha patrimonial, da competência tributária para a instituição e cobrança de tributos e das transferências financeiras intergovernamentais obrigatórias e voluntárias.

Para que essa estrutura federativa do Estado brasileiro seja adequada para todo o país e, sobretudo, para os seus cidadãos, deve haver um necessário equilíbrio entre as responsabilidades e funções constitucionalmente atribuídas aos municípios e os recursos financeiros a eles dedicados. Afinal, como diz o brocardo, “quem dá os fins, dá os meios”, ou, em outra formulação, “a Constituição não dá com a mão direita para tirar com a esquerda”. Do contrário, não se atingirá o objetivo final da nação: o atendimento das necessidades do povo e a realização do bem comum. Conferir um rol de atribuições e responsabilidades aos municípios – um poder-dever estatal de realizar – sem fornecer recursos suficientes para a sua efetivação é frustrar o próprio texto constitucional. E não podemos esquecer que é no município que a realidade do cidadão acontece.

Além de recursos patrimoniais próprios, das taxas (p.ex. de coleta de lixo, de licença de atividade etc.), dos impostos municipais (ISS, IPTU e ITBI) e da Contribuição de Iluminação Pública, a Constituição – reconhecendo o desequilíbrio e insuficiência financeira – lhes conferiu outra importante fonte de recursos, que se origina da repartição das receitas tributárias da União e dos Estados.

Assim, segundo o texto constitucional (arts. 157-160), das receitas tributárias da União e dos Estados, aos municípios caberá a totalidade (100%) do produto da retenção na fonte do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) sobre rendas e proventos por eles pagos (administração direta e indireta municipal), bem como 50% do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), relativos aos imóveis neles situados, sendo que esse percentual será de 100% se o imposto for fiscalizado e cobrado pelo próprio Município (art. 158, incisos I e II, CF/1988).

Também serão destinados aos municípios 50% sobre o que for arrecadado pelos Estados, referentes ao Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e 25% referentes ao Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), sendo 3/4 na proporção do valor adicionado nas operações realizadas em seus territórios e 1/4 conforme dispuser a lei (art. 158, incisos III e IV, CF/1988). Ainda, os Estados transferirão aos Municípios 25% dos 10% que receberem a título de transferência do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e também 25% dos 29% que receberem a título de transferência da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico sobre Petróleo e demais combustíveis (art. 159, §§ 3º e 4º, CF/1988).

E, em complemento, recebem também recursos originários do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), aos quais são transferidos 22,5% do produto da arrecadação da União do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) (art. 159, inciso I, alínea b, CF/1988), sendo mais 1,0% do produto arrecadado desses impostos destinado ao fundo municipal, entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano (art. 159, inciso I, alínea d, CF/1988), e outro 1% (um por cento) do produto desses impostos ao Fundo de Participação dos Municípios, entregue no primeiro decêndio do mês de julho de cada ano (art. 159, inciso I, alínea e, CF/1988).

Apesar desta variedade de recursos, ainda assim a realidade dos municípios no Brasil é de insuficiência financeira para realizar suas atribuições, em descompasso entre meios e fins. E esta situação só se agrava quando se está diante de municípios de pequeno porte, de até 20 mil habitantes, que representam mais de 2/3 dos entes municipais no país.

Inequivocamente há um problema existente no federalismo fiscal municipal brasileiro decorrente do balanceamento entre a distribuição de receitas e atribuições dos entes, e dos critérios de distribuição de recursos entre eles, sendo desejável o adequado balanceamento entre as competências impositivas próprias (poder tributário individual de cada ente) e as transferências intergovernamentais obrigatórias (transferências de receitas tributárias).

É imperioso reconhecer a necessidade de um aperfeiçoamento dessa partilha, a partir de uma precisa calibragem, para não apenas oferecer recursos equitativamente suficientes àqueles entes subnacionais executarem satisfatoriamente as suas atribuições, como também, e principalmente, para estimulá-los a um desenvolvimento sustentável local, e não gerar – como se tem visto – uma “acomodação” financeira que acaba por incentivar o indesejável surgimento de novos municípios, em que meros agrupamentos de vilarejos passam a reivindicar seu reconhecimento como Município, a fim de obter direitos de recebimento de fundos de repasse, e tudo isso sem o necessário cálculo prévio de sua contribuição nas receitas.

Este aspecto revela ainda outra preocupação: a do não exercício da sua competência tributária – a não instituição e cobrança de impostos – por parte de alguns Municípios, que passam a se apoiar no financiamento originário dos recursos advindos da repartição constitucional das receitas tributárias. No entanto, enquanto muitos outros países que adotam o mesmo modelo federativo procuram estimular a arrecadação de tributos locais próprios com a diminuição dos repasses verticais, “grants-in-aid”, subsídios etc., o Brasil vem incremento das transferências intergovernamentais.

E, infelizmente, a nossa legislação fiscal não é categórica para obrigar o exercício da competência tributária em sua plenitude, apesar do artigo 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) estabelecer como requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação, ficando vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que assim não o fizer quanto aos seus impostos.

Enfim, em tempos em que se iniciam as novas gestões municipais, o que se espera de um país imenso como o Brasil – que revela os ideais de unidade a partir da coexistência harmônica e pacífica da multiplicidade de seus integrantes –, é a possibilidade de se conciliar a descentralização fiscal com a redução das desigualdades regionais, propiciando uma virtuosa autonomia financeira e independência política, com a busca do desenvolvimento socioeconômico responsável e equilibrado, sem descuidar dos direitos fundamentais do cidadão. Esta, a nosso ver, é a regra de ouro que deve ser perseguida pelos novos prefeitos.

Veja também:

• Coluna Fiscal: A simbiótica relação entre Direito Financeiro e Tributário nos 50 anos do CTN
• Coluna Fiscal: avanços e retrocessos nos 16 Anos da Lei de Responsabilidade Fiscal
• Coluna Fiscal: O teto dos gastos públicos
• Informativo de Legislação Federal: resumo diário das principais movimentações legislativas.