O procedimento de manifestação de interesse social

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A Lei nº 13.019, de 31.7.2014, que sofreu profundas alterações pela Lei nº 13.204, de 14.12.2015, teve por escopo regular o regime jurídico das parcerias entre a Administração Pública e as organizações da sociedade civil, mediante cooperação mútua, para desempenhar atividades de interesse público e recíproco dos pactuantes. Por isso, tem sido denominada de “marco regulatório do terceiro setor”.

A ideia não é nova. Ao contrário, espelha o desenvolvimento do modelo de associação entre os setores público e privado, como ferramenta para alcançar objetivos de interesse comum e através da aliança entre os acordantes, possibilitando obter maior eficácia nas metas colimadas. Para tanto, as partes celebram instrumentos específicos para o acordo, que são o termo de fomento, o termo de colaboração e o acordo de cooperação.

Já dissemos em outra oportunidade que “o ponto característico nuclear desses regimes consiste em que a parceria do Estado é formalizada junto com pessoas de direito privado e da iniciativa privada, ou seja, aquelas que, reguladas pelo direito privado, não sofrem ingerência estatal em sua estrutura orgânica”. (1) Vários podem ser os instrumentos de parcerias, iniciando-se pelos tradicionais convênios e consórcios administrativos e avançando para os contratos de gestão e os termos de parceria, previstos nas Leis nºs. 9.637/1998 (organizações sociais – OS) e 9.790/1999 (organizações da sociedade civil de interesse público – OSCIPs).

Dentro da Lei nº 13.019 foi instituída uma ferramenta ainda não muito conhecida no âmbito da Administração Pública: o procedimento de manifestação de interesse social. Trata-se de instrumento pelo qual as organizações da sociedade civil, movimentos sociais e cidadãos podem oferecer propostas à Administração para que esta avalie a possibilidade de celebrar uma parceria com a realização de prévio chamamento público. (2)

Tal instrumento pode ser caracterizado sob duas vertentes. Sob o aspecto material, representa a manifestação de vontade da sociedade civil expressa pela proposta apresentada à Administração. Retrata uma sugestão ao poder público para o desempenho de certa atividade de interesse público e despida de fins lucrativos.

Sob o aspecto formal, o instrumento decorre da instauração de processo administrativo no qual estarão acostadas todas as peças pertinentes à sua finalidade, como a proposta da entidade ou do cidadão, a manifestação de órgãos administrativos e sua avaliação sobre a conveniência e a oportunidade da parceria, a decisão final da Administração sobre a proposta e, enfim, todos os dados que tenham pertinência com o objetivo do instrumento.

Nunca é demais ressaltar que, frequentemente, se empregam os termos “procedimento” e “processo” de modo indevido. Procedimento é o rito, a sequência de tramitação dos atos, ao passo que processo é a relação jurídica que se instaura dentro de uma proposta teleológica, buscando atingir determinada meta. É dentro do processo que se desenvolve o procedimento. Assim, quando se alude a “procedimento de manifestação”, pretende indicar-se o processo no qual vai desenvolver-se o procedimento.

Contudo, conhecendo-se o espírito malévolo de algumas pessoas, seria possível que a proposta servisse a outros fins e interesses, sobretudo interesses exclusivamente privados. Para evitar esse desconforto, a lei impõe requisitos para a formulação da proposta, exigindo (a) a identificação do autor, (b) a informação sobre o interesse público em jogo e (c) o diagnóstico do cenário a ser alterado, aprimorado ou desenvolvido, incluindo-se ainda elementos ligados à viabilidade, aos custos, aos benefícios e aos prazos de execução. Por conseguinte, descabe uma proposta irresponsável, como também aquela que não apontar os aspectos fundamentais visando uma avaliação positiva da Administração.

Esses elementos constituem os dados de admissibilidade (ou aceitabilidade) da proposta. Significa que a Administração só avalia a sugestão oferecida se, antes de tudo, estiverem presentes os requisitos formais impostos na lei. Observe-se, apenas à guisa de esclarecimento, que a admissibilidade da proposta não se confunde com a eventual e futura anuência da Administração. Assim, pode a proposta ser admitida a priori, mas não ser acolhida ao final pelo poder público.

Sendo conhecida, a proposta deve ser divulgada no sítio eletrônico do órgão administrativo destinatário. (3) Essa obrigação administrativa decorre do princípio da publicidade (art. 37, caput, CF), para o fim de permitir que a sociedade civil tome conhecimento do que foi sugerido e possa manifestar-se sobre a proposta. Mesmo com a exigência dos requisitos e o dever de divulgação, a lei conferiu à Administração o poder de aferir a conveniência e a oportunidade para a realização do procedimento de manifestação de interesse social. (4)

Não há dúvida, portanto, que a instauração do procedimento depende de avaliação discricionária da Administração, e isso significa que esta não tem a obrigação de deflagrar o processo, se não estiverem presentes os fatores de conveniência e oportunidade. Como bem registra Lucia Valle Figueiredo, a discricionariedade ocorre “quando o critério da decisão deixa de ser jurídico para converter-se em político” (5), e isso é o que a lei assinala na hipótese, o que se confirma pelo fato de que o administrador consultará apenas a política pública a que se refere a proposta, para então decidir se instaura, ou não, o processo.

Resolvendo instaurar o processo, a Administração deve compulsar a sociedade civil e os setores interessados por meio de suas respectivas corporações a fim de colher dados nos quais possa basear-se para chegar à conclusão final sobre se firma, ou não, a parceria.

Não obstante, o fato de instaurar o processo não obriga a Administração a acolher a proposta e proceder ao chamamento público. No curso do procedimento, ela se socorrerá dos dados acostados no processo para tomar a sua decisão. Esta só será positiva se estiver de acordo com os interesses da Administração, como destaca o art. 21 da lei. Significa que a Administração aqui terá uma segunda avaliação discricionária sobre a celebração da parceria.

Importante anotar, ainda, que a lei abraçou o regime da dispensabilidade, isto é, o procedimento de manifestação de interesse social não se caracteriza como conditio sine qua no que tange à realização do chamamento público ou à celebração da parceria. (6) Trata-se apenas de um instrumento de convencimento e de apoio para a tomada de decisão, mas isso não o torna compulsório para o órgão administrativo se a política pública já se tiver inserido em seus projetos. No caso, o procedimento é dispensável, à semelhança do que ocorre com o inquérito policial ou o inquérito civil em relação à ação penal e à ação civil pública, respectivamente.

Em outra vertente, incide no procedimento o regime de não competitividade estrita, expresso no art. 21, § 2º, da lei, segundo o qual a proposição ou a participação no processo não impede a organização da sociedade civil de participar do chamamento público subsequente. Não há conflito de interesses. Conquanto o chamamento seja de caráter licitatório, inexiste a disputa conflituosa própria das licitações para contratos de natureza econômica. O caso aqui – relembre-se – é de parceria, em que as metas são comuns e decorrem da cooperação recíproca dos pactuantes.

Uma última observação. Como a federação é constituída de unidades autônomas e, portanto, detentoras do direito de estabelecer suas próprias políticas públicas, não poderia a lei federal engessar o procedimento para Estados, Distrito Federal e Municípios. Em consequência, a estes cabe definir prazos e regras procedimentais próprias por meio de sua respectiva regulamentação. (7) É o respeito à autonomia dos entes federativos, consagrada no art. 18 da CF, que revela a sua independência e afasta qualquer sujeição hierárquica entre eles, como o reconhece a autorizada doutrina de Manoel Gonçalves Ferreira Filho. (8)

Seja como for, a ferramenta depende da sensatez de administradores, cidadãos e entidades do setor privado. De um lado, a Administração não deve estar blindada contra propostas e ideias do setor privado. De outro, não pode este valer-se do instrumento para fins diversos do que aquele que a lei previu, pena de ser cometido desvio de finalidade.


NOTAS E REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

(1) JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual de direito administrativo, Gen/Atlas, 30ª ed., 2016, p. 372.
(2) Art. 18.
(3) MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, Direito administrativo, Gen/Forense, 29ª ed., 2016, p. 635.
(4) Art. 20.
(5) LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, Curso de direito administrativo, Malheiros, 9ª ed., 2008, p. 219.
(6) Art. 21, § 3º, com a redação da Lei nº 13.204/2015.
(7) Art. 20, parágrafo único.
(8) MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, Comentários à Constituição Brasileira de 1988, Saraiva, vol. 1, 1990, p. 140.

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