IPTU. Progressividade extrafiscal

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Ao contrário da progressividade fiscal que tem cunho arrecadatório, onerando o contribuinte do IPTU de acordo com a capacidade contributiva de cada um espelhada pelo valor venal do imóvel, a progressividade extrafiscal tem caráter ordinatório. A progressão de alíquotas não é instituída com o objetivo de aumentar a receita pública, mas, para regular a função social da propriedade urbana. E a propriedade urbana cumpre a sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressa no plano diretor (§ 1º, do art. 182 da CF) que é o instrumento básico da política de desenvolvimento urbano e de expansão urbana, sendo impositivo para municípios com mais de 20.000 habitantes (§ 2º, do art. 182 da CF).

Por isso, essa progressividade funda-se no art. 182 e § 4º da CF que assim prescreve:

“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1º – O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º – A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3º – As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4º – É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento,     sob pena, sucessivamente, de:

I – parcelamento ou edificação compulsórios;

II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.”

Como se depreende dos textos constitucionais transcritos, a  definição de função social da propriedade urbana cabe ao município por meio de seu Plano Diretor. À União cabe, tão somente, definir a função social da propriedade rural, respeitados os requisitos da predefinição expressos no art. 186 da CF, onde inexiste, praticamente, margem de discrição do legislador ordinário ao contrário do que acontece na esfera municipal.

De conformidade com o § 4°, do art. 182 da CF, o Poder Público Municipal pode exigir, nos termos da lei federal, do proprietário de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova o adequado aproveitamento sob pena sucessivamente de parcelamento ou edificação compulsórios; IPTU progressivo no tempo; e a desapropriação com pagamento da indenização pelo valor real em títulos de dívida pública resgatáveis em até 10 anos, mediante autorização prévia do Senado Federal para sua emissão.

O IPTU progressivo no tempo aparece como o segundo instrumento de intervenção urbanística. As condições e os limites dessa progressividade foram regulamentados pela Lei n° 10.257 de 10-7-2001, conhecida como Estatuto da Cidade (arts. 5° a 7°).

Resumidamente, são seguintes os requisitos para a implementação do IPTU progressivo:

(a) O imóvel a ser tributado progressivamente há de estar previamente incluído na área abrangida pelo Plano Diretor da Cidade (§ 4°), que só poderá ser aprovado por 3/5 dos Vereadores, após duas audiências públicas, não podendo ser feita mais de uma alteração anual (art. 40, § 4°, 41, I e 46 da LOMSP).

(b) A definição da função social da propriedade urbana pela lei especial que aprova o Plano Diretor da Cidade impositivo para cidades com mais de 20.000 habitantes.

(c) Concessão de prazo para o proprietário construir ou lotear o imóvel incluído no Plano Diretor (§ 4°, I). Esse prazo, segundo o Estatuto da Cidade não poderá ser inferior a um ano, a partir da notificação (art. 5°, § 4°, I); será de dois anos para o início das obras do empreendimento, a contar da aprovação do projeto (art. 5°, § 4°, II). Em se tratando de empreendimento de grande porte o § 5° desse art. 5° faculta a lei municipal, em caráter excepcional, prever a conclusão em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo. Assim, os prazos para execução do projeto contam-se para cada uma das etapas.

(d) Somente após o descumprimento dos prazos previstos para a apresentação do projeto e a sua execução é que o Município poderá instituir o IPTU progressivo. Vedada fica, porém, o uso de qualquer modalidade de progressividade. Apenas a modalidade da progressividade no tempo poderá ser implementada. A alíquota irá sendo majorada a cada ano que o proprietário descumprir a função social da propriedade urbana limitada a majoração, porém, a cinco anos consecutivos (art. 7° do Estatuto da Cidade). De um ano para outro a majoração de alíquota não poderá exceder duas vezes o valor referente ao exercício anterior, respeitado o teto de quinze por cento (art. 7°, § 1°). Atingida a alíquota máxima e persistindo a disfunção social de propriedade urbana aquela alíquota será mantida até que se promova a desapropriação do imóvel mediante pagamento em títulos da dívida pública (art. 7° § 2°).

Dessa forma, a desapropriação referida no inciso III, do § 4°, do art. 182 da CF surge como derradeiro instrumento urbanístico para assegurar a função social da propriedade.

Por isso, essa desapropriação foi batizada pela doutrina, equivocadamente a nosso ver, de desapropriação-sanção. Está implícito nessa desapropriação a faculdade de revenda do imóvel desapropriado a quem se disponha a conferir função social à propriedade urbana, ou a obrigatoriedade do poder público expropriante de dar destinação que cumpra a função social da propriedade urbana. Incogitável a ideia de desapropriação, tão somente, para punir o proprietário recalcitrante. O móvel da desapropriação não é punir o proprietário, mas para fazer com que ela cumpra sua função social nos termos da Lei do Plano Diretor da cidade.


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