Demarcação de Terras Indígenas, Agronegócio e Registro de Imóveis

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Diante das inúmeras noticias publicadas na imprensa e a Portaria 80/2017 do Ministério da Justiça, resolvi provocar o tema. Minha posição é a favor do empreendedorismo no agronegócio, na mesma medida que defendo a proteção dos direitos ambientais e culturais indígenas com razoabilidade e segurança jurídica.

Pois bem.

Para contextualizar temos, de acordo com a FUNAI – Fundação Nacional do Índio:

Terra Indígena (TI) é uma porção do território nacional, de propriedade da União, habitada por um ou mais povos indígenas, por ele(s) utilizada para suas atividades produtivas, imprescindível à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e necessária à sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições. Trata-se de um tipo específico de posse, de natureza originária e coletiva, que não se confunde com o conceito civilista de propriedade privada.

O direito dos povos indígenas às suas terras de ocupação tradicional configura-se como um direito originário e, consequentemente, o procedimento administrativo de demarcação de terras indígenas se reveste de natureza meramente declaratória. Portanto, a terra indígena não é criada por ato constitutivo, e sim reconhecida a partir de requisitos técnicos e legais, nos termos da Constituição Federal de 1988.

Ademais, por se tratar de um bem da União, a terra indígena é inalienável e indisponível, e os direitos sobre ela são imprescritíveis. As terras indígenas são o suporte do modo de vida diferenciado e insubstituível dos cerca de 300 povos indígenas que habitam, hoje, o Brasil.

http://www.funai.gov.br/index.php/nossas-acoes/demarcacao-de-terras-indigenas)

Na definição acima ficam evidentes as características gerais que envolvem o tema, competência da União, assim como uma problemática quando se distingue os direitos da propriedade indígena dos direitos da propriedade civil e o seu caráter declaratório, ou seja, o ato administrativo de demarcação tem presunção de validade até que se prove ao contrário.

“Art. 231. Constituição Federal. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.

1º São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições.

As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.

3º O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivados com autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra, na forma da lei.

4º As terras de que trata este artigo são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas, imprescritíveis.

5º É vedada a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo, “ad referendum” do Congresso Nacional, em caso de catástrofe ou epidemia que ponha em risco sua população, ou no interesse da soberania do País, após deliberação do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hipótese, o retorno imediato logo que cesse o risco.

6º São nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a exploração das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse público da União, segundo o que dispuser lei complementar, não gerando a nulidade e a extinção direito a indenização ou a ações contra a União, salvo, na forma da lei, quanto às benfeitorias derivadas da ocupação de boa fé.

7º Não se aplica às terras indígenas o disposto no art. 174, § 3º e § 4º.”

Vejamos conforme a FUNAI também.

“O processo de demarcação, regulamentado pelo Decreto nº 1775/96, é o meio administrativo para identificar e sinalizar os limites do território tradicionalmente ocupado pelos povos indígenas. Nos termos do mesmo Decreto, a regularização fundiária de terras indígenas tradicionalmente ocupadas compreende as seguintes etapas, de competência do Poder Executivo:

i) Estudos de identificação e delimitação, a cargo da Funai;

ii) Contraditório administrativo;

iii) Declaração dos limites, a cargo do Ministro da Justiça;

iv) Demarcação física, a cargo da Funai;

v) Levantamento fundiário de avaliação de benfeitorias implementadas pelos ocupantes não-índios, a cargo da Funai, realizado em conjunto com o cadastro dos ocupantes não-índios, a cargo do Incra;

vi) Homologação da demarcação, a cargo da Presidência da República;

vii) Retirada de ocupantes não-índios, com pagamento de benfeitorias consideradas de boa-fé, a cargo da Funai, e reassentamento dos ocupantes não-índios que atendem ao perfil da reforma, a cargo do Incra;

viii) Registro das terras indígenas na Secretaria de Patrimônio da União, a cargo da Funai; e

ix) Interdição de áreas para a proteção de povos indígenas isolados, a cargo da Funai.       

Em casos extraordinários, como de conflito interno irreversível, impactos de grandes empreendimentos ou impossibilidade técnica de reconhecimento de terra de ocupação tradicional, a Funai promove o reconhecimento do direito territorial das comunidades indígenas na modalidade de Reserva Indígena, conforme o disposto no Art. 26 da Lei 6001/73, em pareceria com os órgãos agrários dos estados e Governo Federal. Nesta modalidade, a União pode promover a compra direta, a desapropriação ou recebe em doação o(s) imóvel(is) que serão destinados para a constituição da Reserva Indígena.

Especificamente nos casos de povos isolados, a Funai se utiliza do dispositivo legal de restrição de uso para proteger a área ocupada pelos indígenas contra terceiros, amparando-se no artigo 7.º do Decreto 1775/96, no artigo 231 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e no artigo 1.º, inciso VII da Lei nº 5371/67, ao mesmo tempo em que se procedem os estudos de identificação e delimitação da área, visando a integridade física desses povos em situação de isolamento voluntário.

Em suas ações, o órgão indigenista prima pela publicidade e legalidade do procedimento e zela para não gerar ou intensificar conflitos fundiários locais, contribuindo ainda com o ordenamento territorial em escala local e regional, por meio de sistematização de informações de natureza fundiária a serem disponibilizadas para os órgãos fundiários e ambientais afetos.

De acordo com o Decreto nº 1.775/96, é responsabilidade da Funai realizar os estudos multidisciplinares – de natureza etno-histórica, ambiental, cartográfica e fundiária – necessários à identificação dos limites das terras indígenas, assegurando a participação do poder público e o direito ao contraditório dos interessados, nos termos das normativas vigentes; demarcar fisicamente as terras indígenas, por meio da materialização dos limites declarados pelo Ministro da Justiça, com a abertura de picadas e colocação de marcos e placas indicativas; pagar as indenizações consignadas no §6º do Art. 231 aos ocupantes considerados de boa-fé das terras indígenas; providenciar o registro da terra indígena na Secretaria de Patrimônio da União e no Cartório de Registro de Imóveis da comarca onde ela se localiza, após expedição de Decreto da Presidência da República. “

Por sua vez, a Portaria 80 do Ministério da Justiça propõe a criação de grupo técnico especializado (GTE) para auxilio em assuntos relacionados a terra indígena, noticia que criou um alarde na mídia:

Art. 1º – Fica criado, no âmbito do Ministério da Justiça e Cidadania, o Grupo Técnico Especializado – GTE, com o objetivo de auxiliar o Ministro de Estado da Justiça e Cidadania, que no exercício de sua competência prevista no § 10, do art. 2º, do Decreto nº 1.775, de 8 de janeiro de 1996, deverá decidir pela:    

I – declaração, mediante portaria, dos limites da terra indígena e determinar a sua demarcação;

II – prescrição de diligências que julgue necessárias, as quais deverão ser cumpridas no prazo de noventa dias; e

III – desaprovação da identificação e retorno dos autos ao órgão federal de assistência ao índio, mediante decisão fundamentada, circunscrita ao não atendimento do disposto no § 1º do art. 231 da Constituição e demais disposições pertinentes.

Parágrafo único – O GTE será composto por representantes da:

I – Fundação Nacional do Índio – Funai;

II – Consultoria Jurídica;

III – Secretaria Especial de Direitos Humanos; e

IV – Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial.”

A Portaria nada mais fez do que criar um grupo de trabalho agregando novas entidades para auxiliar na decisão. Não vejo ameaça aos direitos indigenas por intermédio do Governo e muito menos vantagem evidente para o Agronegócio com a publicação da norma. Penso que o problema não são as normas mas a gestão que se faz das informações, tempo de aplicação, sua qualidade e tomada de decisão. Explico melhor.

A questão é….como acelerar o processo? Pois o que gera insegurança ao empreendedor rural é justamente o impasse e a indecisão com relação aos limites das reservas e responsabilidades. É preciso trazer arrojo, eficiência e transparência com competência técnica para os Orgãos de gestão pública, como a Funai no caso.

Utilizar da experiência do Registro de Imóveis na regularização fundiária de propriedades privadas para acelerar o registro das demarcações indígenas pode ser uma solução. Apesar do “rito especial” o propósito é consolidar a propriedade em detrimento de determinada coletividade indígena e garantir a segurança juridica frente a terceiros com a devida publicidade e exame previo da legalidade. Neste sentido, é essencial entender o Sistema de Registros Públicos.

“Para o acesso de qualquer título ao sistema registrário, constitui-se imprescindível a presença de alguns requisitos, como o atendimento aos princípios da: CONTINUIDADE, visando a impedir o lançamento de qualquer ato registral sem o registro anterior e a obrigar as referências originárias, derivadas e sucessivas (arts. 195, 222 e 237 da LRP); ESPECIALIDADE, que exige a plena e perfeita identificação do imóvel nos documentos (arts. 176, § 1o, II, item 3, e 225 da LRP)”; DISPONIBILIDADE, com base no qual ninguém pode transferir mais direitos do que os constituídos pelo Registro Imobiliário, a compreender a disponibilidade física (área disponível do imóvel) e a jurídica (a vincular o ato de disposição à situação jurídica do imóvel e da pessoa), conforme previsão legal do artigo 176, § 1o, III da LRP; e, ainda, LEGALIDADE, o qual impõe o exame prévio da legalidade, validez e eficácia dos títulos, a fim de obstar o registro de títulos inválidos, ineficazes ou imperfeitos, contribuindo para a concordância do mundo real com o mundo registral, de modo que o público possa confiar no registro (arts. 167, I e II; 169 e 198 da LRP) (Consolidação Normativa Notarial e Registral – CNNR, Provimento no 1/98-CGJ/RS, arts. 285, VI, X, XI, XII). “

(http://www.mprs.mp.br/areas/urbanistico/arquivos/artigopaiva.pdf)

Avaliar questões sociais e antropológicas me parece algo tranquilo, o que não é, e gera impacto negativo nos negócios são: a não delimitação destas terras (limites georreferenciados) e sua instabilidade jurídica. Estabelecer uma fronteira jurídica bem definida sobretudo define a responsabilidade civil, ambiental e criminal inclusive sobre a terra.

Todo e qualquer investidor, empreendedor ou organização deve se atentar a publicidade e legalidade que emerge do Registro de Imóveis (Vide a Lei de Registros Públicos 6.015/73). Falar em grilagem e exploração predatória demanda aprofundamento pois hoje muito se avançou no controle das matriculas das terras e fiscalização pela Corregedoria da Justiça, além das punições ambientais e suas obrigações acessórias como o CAR- Cadastro Ambiental Rural. As noticias adoram o termo grilagem, mas quando se confronta a questão com a estrutura registral me parece um tanto vago pois hoje a transparência com relação ao registro de terras, a responsabilidade legal e fiscalização nos registros é considerável, além do que as penalidades são altas no caso de registro falso, duplo, etc.

A matricula do imóvel reflete todas as questões inerentes a propriedade, quer seja pública, privada ou restrita a um grupo indígena. É a fonte principal de informação com relação a regularidade e sabemos que o Estado “dorme no ponto” quando o tema é cuidar de registrar suas terras.

Não faz sentido a celeuma. É no minimo incoerente quando se pensa nesta “ altura do campeonato”  na não conclusão de processos de demarcação ou inexistência até o momento, afinal se trata de povos que de certa forma “sempre existiram” na propriedade e o objetivo de proteger é tão antigo quanto sua existência.  A lei que trata da demarcação pelo Poder Público convém lembrar já existe desde 1996.

O Agronegócio não é vilão e se existe crime ambiental como muito se alega é porque existe falta de fiscalização e punição, atitude politica e gestão. As notícias que vejo sobre o tema são mais ideológicas do que técnicas. Para atuar neste seguimento as exigências ambientais, negociais e legais são rigorosas. Não se pode colocar no mesmo saco grupo de empresas regulares que geram empregos e impactam positivamente na cadeia de sustentabilidade ao lado de infratores.

É preciso separar os atores deste cenário e centralizar esforços para resolver, mediando conflitos e o primeiro passo é cuidar para a regularidade, razoabilidade, transparência, celeridade e publicidade das demarcações. Princípios básicos da administração pública devem ser aplicados e cobrados do Governo, FUNAI e outros órgãos, como IBAMA e INCRA e não do Agronegócio.

Concluo assim que existe muita fantasia sem argumento no sentido de vitimizar os índios em face do agronegócio. A cobrança deve ser em cima dos gestores políticos, repito, para que de fato cuidem de aumentar sua produtividade institucional.

Com relação a exploração irregular de recursos naturais por empresas em terras indígenas existem canais para eventuais denuncias e o Ministério Público como parceiro nesta luta.

No mais é preciso estimular maior integração da FUNAI com o Registro de Imóveis pois vale sim para os índios o jargão: quem não registra não é dono. É necessário entender que para o sistema de publicidade registral funcionar e pacificar conflitos é essencial integrar todos com transparência, estabilidade e regras claras. Digo todos.


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