STF e agentes políticos: nepotismo e insegurança

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Depois de tantos escândalos, a sociedade decidiu, de alguns anos para cá, enfrentar os inúmeros casos de nepotismo em todas as áreas do setor público e, para ser mais específico, em todos os Poderes de Estado, já que sempre se ofereceram vantagens para os apaniguados, com desprezo pelos excluídos.

O sentido original de “nepotismo” (do latim nepote, sobrinho) era o de situação que “designava a autoridade que os sobrinhos e outros parentes do papa exerciam na administração eclesiástica”. Atualmente, numa extensão de sentido, significa “patronato ou favoritismo na nomeação dos integrantes da administração pública”. (1)

Esse favorecimento destemperado sempre foi claramente ofensivo ao princípio da moralidade administrativa, previsto expressamente no art. 37, caput, da CF, que tanto significa a violação de preceitos éticos, segundo alguns pensadores, quanto a contrariedade a regras de conduta da Administração, segundo outros. (2)

Em outro ângulo, o nepotismo agride, também, o princípio da impessoalidade, conexo ao da moralidade e previsto no mesmo mandamento constitucional, que “objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica”, como já tivemos a oportunidade de consignar em obra de nossa autoria. (3)

Foi o Poder Judiciário que primeiramente formalizou o combate ao nepotismo, consciente de que juízes, desembargadores e outros membros desse Poder praticavam atos de nepotismo às escâncaras e com inegável audácia, descartando a credibilidade conquistada junto ao grupo social.

O certo é que o CNJ – Conselho Nacional de Justiça fez editar a Resolução nº 7, de 18.10.2005, que se inicia nos seguintes termos:

“Art. 1° É vedada a prática de nepotismo no âmbito de todos os órgãos do Poder Judiciário, sendo nulos os atos assim caracterizados”.

No art. 2º, a dita resolução enumera os casos que configuram atos de nepotismo. Em que pese a resistência de alguns setores do Judiciário, o STF declarou a constitucionalidade do ato em razão de sua congruência com a principiologia constitucional. (4)

Consolidando tal orientação, o STF editou a Súmula Vinculante nº 13, que tem o seguinte enunciado:

“A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal”.

Evidentemente, tal enunciado causou, e ainda vem causando, algumas dificuldades em sua interpretação e aplicação, e, entre as críticas de estudiosos, destaca-se aquela que considera o texto como tendo desmedida extensão, alcançando situações que poderiam não configurar ato de improbidade administrativa.

Uma dessas questões dizia respeito à nomeação de irmão do Governador do Estado do Paraná para o cargo de Secretário Estadual de Transportes, que sofreu impugnação na via judicial através de ação popular ajuizada na primeira instância do foro de Curitiba. O STF conheceu de Reclamação interposta pelo nomeado e decidiu o que se vê abaixo em parte da ementa:

“Impossibilidade de submissão do reclamante, Secretário Estadual de Transportes, agente político, às hipóteses expressamente elencadas na Súmula Vinculante nº 13, por se tratar de cargo de natureza política”. (5)

Essa decisão, por sua vez, endossou acórdão anterior da mesma Corte, proferido em processo no qual se discutia sobre a validade ou não de nomeação de parentes de um vereador e do Prefeito de cidade no Rio Grande do Norte para os cargos, respectivamente, de Secretário Municipal de Saúde e de motorista. Decidiu-se, então, ser inválida a nomeação para este último cargo por sua natureza administrativa, mas validou-se a nomeação para o primeiro cargo porque seria ele provido por agente político. Veja-se o seguinte trecho da decisão:

“Com base nessas razões, e fazendo distinção entre cargo estritamente administrativo e cargo político, declarou-se nulo o ato de nomeação do motorista, considerando hígida, entretanto, a nomeação do Secretário Municipal de Saúde”. (6)

Em síntese, a Corte entendeu que só haveria nepotismo quando a nomeação recaísse sobre cargo de natureza administrativa, mas, quando fosse a hipótese de cargo de natureza política, não haveria obstáculo constitucional, afastando-se, desse modo, a incidência da Súmula Vinculante nº 13.

Não obstante, em processo mais recente, o Ministro Marco Aurélio do STF adotou entendimento diverso. Com efeito, em ação civil pública com pedido cautelar, promovida em fevereiro de 2017, o Relator concedeu a medida para suspender a nomeação do filho do Prefeito do Rio de Janeiro, Marcelo Crivella, para o cargo de Secretário-chefe da Casa Civil.

Na decisão, o Ministro-Relator acusou o Prefeito de nepotismo e deixou assentado o seguinte:

“Ao indicar parente em linha reta para desempenhar a mencionada função, a autoridade reclamada, mediante ato administrativo, acabou por desrespeitar o preceito revelado no verbete vinculante nº 13 da Súmula do Supremo”,

A decisão provocou justificável surpresa entre os especialistas, e isso porque abraçou entendimento radicalmente contrário ao expendido nas decisões precedentes e também à própria Súmula Vinculante nº 13. Na verdade, a situação fática, qual seja, a nomeação de parente para cargo de natureza política, tem o mesmo delineamento das hipóteses anteriores já decididas, não se justificando a ruptura no sistema imposto pela própria Corte.

O grande problema que decorre dessa instabilidade interpretativa repousa na contrariedade ao princípio da segurança jurídica. Se duas situações fáticas rigorosamente idênticas ensejam soluções jurídicas antagônicas, há inegável ofensa ao princípio.  A propósito do princípio, explica Rafael Valim: “Diante da complexidade crescente da ordem jurídica, é forçoso um conjunto de normas que provejam a necessidade de segurança do próprio sistema jurídico”. (7)

Daí decorre, com toda a certeza, a ofensa ao princípio da proteção à confiança, afastando a crença dos cidadãos sobre a legitimidade das instituições democráticas.  E tudo isso os deixa numa situação de descrédito, ante o prognóstico aflitivo da mudança de soluções já solidificadas, como já assinalamos. (8) Isso é ruim para o direito e para a cidadania.

Quando uma Corte define uma dentre interpretações divergentes em instâncias inferiores, consolida a uniformidade jurisprudencial. Mas, quando dissente de soluções consolidadas, como é o caso das súmulas vinculantes, deixa no ar um misto de descrença e preocupação por parte dos cidadãos.

Cabe ao STF buscar o melhor caminho para evitar esse tipo de descompasso: ou reafirma a Súmula Vinculante nº 13 ou a revoga, criando nova interpretação. A situação indefinida nada agrega ao direito, mas, ao revés, lhe provoca a abertura de fendas indesejáveis.


NOTAS E REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
(1) DE PLÁCIDO E SILVA, Vocabulário jurídico, Gen/Forense, 29ª ed., 2012, p. 951.
(2) ODETE MEDAUAR, Direito administrativo moderno, RT, 8ª ed., 2004, p. 148.
(3) JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual de direito administrativo, Gen/Atlas, 31ª ed., 2017, p. 20.
(4) ADC 12, Min. AYRES BRITTO, j. 16.2.2006.
(5) STF, AgRg. na Recl. 6.650-MC, Min. ELLEN GRACIE, j. 16.10.2008 (grifamos).
(6) STF, RE nº 579.951, Min. RICARDO LEWANDOWSKI, j. 20.8.2008.
(7) RAFAEL VALIM, O princípio da segurança jurídica no direito administrativo brasileiro, Malheiros, 2010, p. 45.
(8) JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual cit., p. 40.

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