Bases tributárias da nova política fiscal

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Tathiane Piscitelli e Rodrigo Veiga Freire e Freire

Após seis meses da gestão do novo ministro da Fazenda, faz-se possível estabelecer um olhar reflexivo sobre as medidas tributárias adotadas em sua gestão. Elas já representam cerca de 0,5% do PIB de 2014 e compõem um pacote que envolve tanto a redução de gastos públicos com vistas à obtenção de superávit primário quanto a retomada dos rumos de crescimento da economia brasileira.

Entre janeiro e abril, houve seis atos normativos, cujos tributos majorados e impactos estimados para este ano foram: (i) IOF crédito (Decreto 8.392), impacto de R$ 7,3 bilhões, (ii) PIS/Cofins/Cide Combustíveis (Decreto 8.395), impacto de 13,2 bilhões; (iii) IPI cosméticos (Decreto 8.393), impacto de R$ 381,41 milhões; (iv) PIS/Cofins Importação (MPV 668), impacto de R$ 1,19 bilhão; (v) redução do Reintegra (Decreto 8.415), impacto de R$ 2,36 bilhões; e (vi) PIS/Cofins receitas financeiras (Decreto 8.426), impacto R$ 2,7 bilhões.

O primeiro ponto a se destacar desse conjunto de medidas está no uso indiscriminado de decretos do Poder Executivo como instrumento de majoração da carga tributária. Como é largamente sabido, o princípio da legalidade é basilar no direito tributário e sua flexibilização apenas é possível nas estritas hipóteses de expressa autorização constitucional.

A simples necessidade de superávit não basta para justificar a majoração de contribuições sociais

Há, por exemplo, permissão para o uso desse expediente com a finalidade de se regular a economia por meio de normas tributárias com função indutora, tal como ocorre com os impostos aduaneiros, o IPI e o IOF (artigo 153, parágrafo 1º, da Constituição). Nas medidas acima destacadas, inclusive, há dois desses impostos que sofreram majoração: o IPI sobre cosméticos e o IOF sobre operações de crédito. Ainda que se trate de tributos com caráter indutor, não parece que seja a intervenção econômica, no sentido da regulação do mercado, o objetivo principal perseguido pelo governo.

A análise do conjunto conduz à conclusão de que as providências têm por finalidade primordial assegurar mais receitas para a União. A questão estaria em saber se a utilização da função indutora das normas utilizadas, com vistas à mitigação do princípio da legalidade, estaria sendo desvirtuada, pelo fato de a majoração estar ligada, em realidade, à função fiscal (maior entrada de recursos nos cofres públicos). Parece-nos que, nesse caso, a resposta seria positiva.

O uso de decretos que majorem tributos sob a justificativa de indução de comportamentos do contribuinte, mas com motivação unicamente arrecadatória, é opção bastante questionável e pode colocar em cheque a validade da majoração. Nesse sentido, inclusive, tramitam no Congresso os projetos de decretos legislativos 01/2015 e 04/2015, que visam justamente a sustar os efeitos do Decreto 8.395, que aumentou as contribuições ao PIS/Cofins e Cide sobre combustíveis, esta última uma contribuição de natureza cuja função indutora é bastante evidente.

Ao lado dessa questão, há outra, também merecedora de destaque. A relação das medidas acima não deixa dúvidas de que o governo optou por concentrar o aumento da carga tributária nas contribuições sociais. A bem da verdade, porém, tal prática não vem de hoje: a cada ano, os recursos das contribuições sociais têm crescido e representam mais de R$ 2,7 trilhões nos últimos cinco anos, nesse valor incluídos PIS, Cofins, CSLL e receitas previdenciárias “próprias”. Conforme reiterados pronunciamentos do Ministro da Fazenda, o viés de aumento tem sido e será mantido, com objetivo de assegurar o superávit primário das contas do governo em torno de 1,2% do PIB.

Tal postura sugere, todavia, desvio da finalidade das contribuições, abrindo margem à discussão acerca da constitucionalidade dos decretos expedidos. Aparte da questão relativa à constitucionalidade do decreto que majorou as alíquotas do PIS e da Cofins incidentes sobre as receitas financeiras, deve-se recordar que as contribuições sociais devem servir tão somente como instrumento de atuação da União na ordem social – isso por força da redação do artigo 149 da Constituição Federal.

Some-se a essas contribuições sociais “gerais” aquelas para o financiamento da Seguridade Social, cujas receitas serão destinadas às áreas de saúde, assistência social e seguridade social. Respeitada a liberdade do gasto orçamentário da parcela desvinculada prevista no artigo 76 do ADCT (desvinculação das receitas da União), as demais receitas devem se prestar ao financiamento das áreas objeto de intervenção, sob pena de desconfigurar a contribuição como espécie tributária autônoma que é.

Porém, na justificativa dos decretos até então editados, não se verifica a necessidade de mais recursos para fazer frente a gastos sociais assumidos na lei orçamentária anual. Há, pois, necessidade desse casamento entre receitas de contribuições e despesas de gastos sociais. A simples necessidade de superávit, ainda que louvável e necessária, não basta para justificar a majoração de contribuições sociais. Argumentos dessa monta podem ser utilizados para discutir a constitucionalidade das contribuições majoradas nesses termos.

Disso tudo conclui-se que, para que a política fiscal perseguida pela nova equipe econômica do governo federal se fortaleça em legitimidade e viabilidade jurídica mostra-se fundamental a correta utilização dos institutos jurídicos em jogo. O aumento indiscriminado de tributos via decreto, sem que haja uma justificativa que vá além da necessidade arrecadatória, enfraquece a medida e pode colocá-la em risco.

O mesmo se diga das contribuições sociais já majoradas: tais tributos possuem um desenho constitucional muito específico e não devem ser utilizados para obter aumentos de arrecadação, desvinculados de gastos efetivos na ordem social. O ajuste fiscal é necessário e possível nos limites do direito. Basta que se assegure a utilização dos instrumentos jurídicos corretos, sob pena de as receitas agora obtidas virarem um passivo a ser coberto pelo próprio cidadão.

Tathiane Piscitelli e Rodrigo Veiga Freire e Freire são, respectivamente, professora da FGV Direito SP e coordenadora do Núcleo de Direito Tributário Aplicado do Mestrado Profissional da instituição; e membro do Núcleo de Direito Tributário Aplicado da FGV Direito SP e aluno do Mestrado Profissional da instituição


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