Greve do Servidor Público: Vergonhosa omissão

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Greve – vocábulo nascido da expressão Place de Grève, em Paris, onde os operários se reuniam com vistas à paralisação do trabalho – é o direito exercido pelos empregados para cessar sua atividade laborativa. (1) Conforme averba Maurício Godinho Delgado, é o “mecanismo de autotutela de interesses; de certo modo, é exercício direto das próprias razões, acolhido pela ordem jurídica” (2)

A vigente Constituição assegura o direito de greve em dois momentos. Primeiramente, o direito é contemplado em favor dos empregados do setor privado ou regidos pelo regime trabalhista, como figura no art. 9º. A regulamentação coube à Lei nº 7.783, de 28.6.1989, que, segundo sua ementa, “dispõe sobre o exercício do direito de greve, define as atividades essenciais, regula o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade e dá outras providências”.

No que toca aos servidores públicos, o direito ficou estampado no art. 37, VII, da Constituição, que tem os seguintes dizeres: “VII – o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica”. Essa foi a redação introduzida pela E.C. 19/1998, na pretensa reforma administrativa do Estado. Anteriormente, o preceito fazia referência à lei complementar, expressão que acabou sendo substituída por “lei específica”.

Tal alteração – já o consignamos em outra oportunidade – teve apenas o propósito de admitir que a regulamentação seja processada por lei ordinária, já que “lei específica” não é categoria de lei, mas simples indicação de que a matéria por ela disciplinada reflete alguma especificidade. Então, há de prevalecer a regra segundo a qual o termo “lei”, desacompanhado de adjetivo, deve ser interpretado como lei ordinária. (3)

De início, cabe lembrar que a greve de servidores públicos não tem o apoio de muitos estudiosos. Entre outros fundamentos, ressai, além do princípio da continuidade dos serviços públicos, o de que a relação estatutária, da qual fazem parte o Estado e o servidor, não tem caráter contratual, diferentemente do que acontece com a relação trabalhista no setor privado, para a qual emerge nitidamente o instrumento contratual – o contrato de trabalho. De qualquer modo, a discussão já está superada diante da opção constitucional: legem habemus.

Ao ser promulgada a Constituição, a primeira discussão que se travou foi a respeito da natureza do mandamento, já que o direito de greve deve observar “os termos e limites” estabelecidos na lei.

Uma primeira linha de pensamento se firmou no sentido de que se trataria de norma de eficácia contida, na clássica classificação de José Afonso da Silva. Normas dessa natureza têm eficácia imediata, ou seja, seus efeitos não dependem de lei posterior, a esta cabendo apenas reduzir o âmbito da norma constitucional para adequá-la ao real intuito do Constituinte, sem ampliações impertinentes. (4) A ser assim, o direito de greve poderia ser desde logo exercido pelo servidor mesmo sem lei regulamentadora, como o Judiciário chegou a decidir. (5)

A outra interpretação se firmou em sentido contrário, ou seja, com o entendimento de que se trataria de norma de eficácia limitada, assim considerada aquela que teria que ficar com os efeitos suspensos até que a lei regulamentadora fosse editada, permitindo que tivesse eficácia. Algumas decisões adotaram essa interpretação. (6) Assim, embora previsto, o direito de greve ainda não poderia ser exercido – interpretação que, em nosso entender, condiz plenamente com a ratio constitutionis. (7)

O STF, aliás, consolidou essa interpretação em acórdão do Min. Celso de Mello. Ainda sob o império da redação anterior, disse o Relator que “o preceito constitucional que reconheceu o direito de greve ao servidor público civil constitui norma de eficácia meramente limitada, desprovida, em consequência, de autoaplicabilidade, razão pela qual, para atuar plenamente, depende da edição da lei complementar”. (8)

O problema é que até o momento não foi editada a lei específica a que se refere o art. 37, VII, da CF, e isso após quase trinta anos do advento da vigente Constituição. Nesse ínterim, várias intercorrências têm surgido, desafiando decisões do Judiciário, nem sempre no mesmo sentido e, ao contrário, com muitas dissidências. E nem poderia ser de outro modo, considerando o amplo lapso já decorrido desde que foi promulgada a norma.

Numa das vezes em que foi enfrentada a questão da greve dos servidores, o STF produziu uma inusitada decisão em mandados de injunção, determinando a aplicação da Lei nº 7.783/1989 quando ocorresse greve dos servidores no caso dos serviços essenciais, enquanto não fosse editada a lei a que se refere o texto constitucional. (9)

Logicamente, tal orientação foi passível de muitas críticas – inclusive na própria Corte pela minoria vencida -, sobretudo porque o citado diploma foi endereçado especificamente aos empregados do setor privado, não podendo ser aplicado no regime estatutário, cujos parâmetros são inteiramente diversos, assim como a natureza das atividades. Se na iniciativa privada já não é fácil identificar os denominados “serviços essenciais”, fato que obrigou a lei a enumerá-los, embora despidos de fundamento científico, o que dizer, então, das atividades reservadas aos entes públicos, cuja missão nuclear é exatamente prestar serviços essenciais.

Delineados esses aspectos – à evidência, não todos – em torno da greve dos servidores públicos, têm a sociedade e o mundo jurídico o direito de fazer algumas inferências sobre a inexistência da lei mencionada no art. 37, VII, da Constituição.

Uma delas – que transparece com clareza – é a frustração do exercício do poder legiferante pelo Legislativo. Há matérias previstas na Constituição que ainda estão longe de regulamentação. Isso se deve a inúmeras razões, como a supremacia de outros interesses, a falta de apelo para o futuro eleitoral dos parlamentares, o receio de queimação pelos eleitores, e tantos outros fatores já bastante conhecidos no âmbito da sociedade.

Outra conclusão – e quiçá a mais importante – é a de que o sistema adotado na Constituição para enfrentar omissões legislativas denuncia evidente frustração para o meio social. Com efeito, é difícil conceber ou aceitar que uma questão, prevista na Constituição em 1988 como dependente de lei, permaneça ainda hoje sem o diploma regulamentador a cargo do Poder Legislativo, que, nesse aspecto, reina soberana e ilimitadamente, como se a função de legislar representasse mero favor para a coletividade.

Os especialistas com maior acuidade têm plena convicção de que os mecanismos constitucionais direcionados ao enfrentamento de omissões legislativas nunca produziram uma real eficácia, limitando-se apenas a atenuar a inércia e escamotear os deletérios efeitos. Sabendo-se que a jurisdição constitucional espelha um sistema ou processo, previsto na Constituição, para adequar-se à sua própria defesa contra eventuais atentados, como observa Dirley da Cunha Júnior (10), verifica-se que, no que toca às omissões legislativas, o sistema ainda é insuficiente e praticamente ineficaz.

Os efeitos socialmente gravosos dessa omissão legislativa e da hesitação sobre a eficácia do art. 37, VII, da CF, têm agredido toda a coletividade, principalmente quando a greve é realizada por categorias de servidores com funções que nunca poderiam ser interrompidas ou paralisadas. Médicos e outros profissionais de saúde, serventuários da justiça, agentes penitenciários, servidores do sistema de previdência social, todos esses já causaram enormes e irrefutáveis prejuízos aos cidadãos.

Até a classe policial, incluindo bombeiros, já suspenderam suas atividades, provocando inevitável violação à ordem e segurança públicas, com aumento da criminalidade e retorno à barbárie, culminando com a intervenção de forças federais para proteger minimamente a sociedade civil. Foi o que ocorreu recentemente no Estado do Espírito Santo, onde o cenário foi praticamente o de guerra civil.

Já dissemos em obra de nossa autoria que sobre a greve de servidores públicos reina verdadeiro caos. Ninguém se entende a respeito do tratamento que o tema desafia. Mais grave é que, não raras vezes, essa agressão aos cidadãos não enseja qualquer efeito ou punição funcional ou pecuniária, o que, convenhamos, estimula novos movimentos grevistas.

Reiteramos, ipsis verbis, o que acentuamos na oportunidade: “O ideal é que o Poder Público diligencie para que seja logo editada a lei regulamentadora da matéria, porque toda a confusão sobre o assunto tem emanado da lamentável e inconstitucional inércia legislativa. Com a lei, evitar-se-iam os abusos cometidos de parte a parte, abusos esses que acabam respingando sobre quem nada tem a ver com a história – a população em geral – que, a despeito de sua necessidade, permanece sem a prestação de serviços públicos essenciais, como previdência social, assistência médica, educação e justiça, entre outros”. (11)

Por fim, dois pontos merecem destaque no presente enfoque.

Um deles é o de que a função legiferante não indica qualquer favor do Poder Legislativo para com a sociedade. Ao contrário, seus membros são eleitos exatamente para exercê-la, atendendo às demandas dos indivíduos. Trata-se, pois, de obrigação constitucional.

O outro ponto diz respeito à omissão legislativa. Esta, em se tratando de matéria tão relevante e considerando o tempo já decorrido desde que o preceito foi editado prevendo a regulamentação, é simplesmente vergonhosa.


NOTAS E REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
(1) PINTO FERREIRA, Comentários à Constituição Brasileira, Saraiva, 1º vol., 1989, p. 269.
(2) MAURÍCIO GODINHO DELGADO, Curso de direito do trabalho, LTR, 10ª ed., 2011, p. 1.335.
(3) JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual de direito administrativo, Gen/Atlas, 31ª ed., 2017, p. 818.
(4) JOSÉ AFONSO DA SILVA, Aplicabilidade das normas constitucionais, Malheiros, 3ª ed., 1999, pp. 104/105.
(5) STJ, RMS 2.694, j. 8.6.1993.
(6) STJ, RMS 2.687, j. 4.8.1993.
(7) JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual cit., p. 819.
(8) STF, Mand. Injunção nº 20, j. 19.5.1994.
(9) STF, Mand. Injunção nºs 670 e 712, j. 25.10.2007.
(10) DIRLEY DA CUNHA JÚNIOR, Controle judicial das omissões do poder público, Saraiva, 2004, p. 377.
(11) JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual cit., p. 820.

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