Ação anulatória de ato do CNJ

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O CNJ – Conselho Nacional de Justiça foi incluído na Constituição pela Emenda Constitucional nº 45/2014, sendo órgão composto de quinze membros com mandato de dois anos e presidido pelo Presidente do STF (art. 103-B, CF). Suas atribuições encontram-se relacionadas entre os incisos I e VII do § 4º do mesmo art. 103-B, e delas pode deduzir-se que a função básica consiste no controle do Poder Judiciário, tanto no vetor institucional quanto na área administrativa.

A mesma EC 45 incluiu o CNJ entre os órgãos do Poder Judiciário, ao lado dos demais tribunais judiciários, como se pode observar no art. 92, I-A, da CF. Cuida-se, portanto, de um órgão integrante de Poder, o Poder Judiciário.

Tratando-se de órgão estatal, despido de função jurisdicional, seus membros e agentes podem praticar vários atos administrativos, alguns de caráter institucional, pertinentes às funções básicas do órgão, e outros de natureza administrativa stricto sensu, derivados das atividades de apoio.

A questão objeto dos presentes comentários diz respeito à competência do órgão jurisdicional para apreciar e julgar os feitos nos quais se discute a legalidade de atos emanados do órgão.

A Constituição fez referência a tal competência no art. 102, I, “r”, dispositivo também introduzido pela EC 45/2014. Vejamos seus termos:

“Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I – processar e julgar, originariamente:

……………………………………………………………

r) as ações contra o Conselho Nacional de Justiça e contra o Conselho Nacional do Ministério Público;”

Observe-se que o texto constitucional não especificou o tipo de ação a ser processada e julgada pelo STF para aferir a legitimidade do ato do CNJ. Limitou-se a aludir genericamente a “ações”, vale dizer, a quaisquer demandas promovidas contra atos do órgão, numa interpretação apriorística.

Apesar disso, o STF, ao interpretar primitivamente o art. 102, I, “r”, da CF, restringiu a competência da Corte apenas ao processamento e julgamento de mandados de segurança contra atos do órgão, sob o fundamento de que essa inteligência estaria coerente com o sistema.

Assim julgou a Corte a respeito:

“COMPETÊNCIA – AÇÃO – RITO ORDINÁRIO – UNIÃO – MÓVEL – ATO DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Cabe à Justiça Federal processar e julgar ação ajuizada contra a União presente ato do Conselho Nacional de Justiça. A alínea “r” do inciso I do artigo 102 da Carta da República, interpretada de forma sistemática, revela a competência do Supremo apenas para os mandados de segurança”. (1)

O STF voltou a decidir nesse mesmo teor em outra questão que cuidava do tema:

“CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO PROPOSTA CONTRA O CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. ART. 102, I, R, DA CONSTITUIÇÃO. INTERPRETAÇÃO RESTRITA DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. Não se enquadra na competência originária do Supremo Tribunal Federal, de que trata o art. 102, I, r, da CF, ação de rito comum ordinário, promovida por detentores de delegação provisória de serviços notariais, visando à anulação de atos do Conselho Nacional de Justiça – CNJ sobre o regime dos serviços das serventias (relação de vacâncias, apresentação de balancetes de emolumentos e submissão a teto remuneratório). 2. Agravos regimentais improvidos”. (2)

Não é difícil concluir, diante de tais decisões, que o STF interpretou o referido dispositivo no sentido de que somente a impugnação de atos do CNJ por mandado de segurança seria apreciada e julgada pela Corte, sendo, então, afastada a sua competência no caso de ações comuns.

Entretanto, o STF alterou diametralmente essa interpretação, passando a ter o entendimento de que outras demandas contra o CNJ deverão ser processadas e julgadas pela Corte.

Em ação anulatória ajuizada no STF por sindicato para desfazer decisão administrativa do CNJ, o Plenário da Corte, por maioria, considerou válida a atuação do Conselho e, em consequência, decidiu pelo conhecimento da ação para fins de julgamento do mérito.

O voto vencedor foi proferido com fundamento na necessidade de atenuar a interpretação restritiva até então adotada para o art. 102, I, “r”, da CF, acolhendo apenas mandados de segurança, isso porque a restrição acabaria por conferir à justiça federal de primeira instância competência para definir poderes atribuídos ao CNJ, fato que ensejaria inegável subversão na relação hierárquica estabelecida na Constituição para os órgãos do Judiciário. (3)

Persistindo a restrição, assinalou a decisão, as ações ordinárias teriam que ser encaminhadas à justiça federal à luz do art. 109, I, da CF, permanecendo, porém, no STF os mandados de segurança apensados às mesmas ações. De outro lado, o apensamento seria conveniente para a prolação de decisões uniformes, harmônicas e coerentes versando sobre a mesma controvérsia.

Não houve, pelo menos ao que consta até o momento, outros elementos de convicção que justificassem a mudança de posição da Corte. Haveria, contudo, outras questões decorrentes, como, por exemplo, a de saber se qualquer ação ordinária contra ato do CNJ seria da competência direta do STF, ou se, ao contrário, somente aquelas que estivessem apensadas a mandados de segurança.

De qualquer modo, existem dois aspectos sobre a decisão capazes de gerar alguma dúvida em casos similares relativos a outros órgãos.

Um deles é o aspecto processual, que amparou a nova interpretação. De fato, considerando o lado prático, a solução adotada realmente impede a distorção a que se referiu a Relatora, qual seja, o desapensamento do mandado de segurança e da ação ordinária, cada uma das ações a ser julgada por instâncias diferentes.

Não custa lembrar, todavia, que, dada a especificidade do mandado de segurança quanto a determinadas competências jurisdicionais, esse não tem sido o tratamento acolhido em outras hipóteses. Relativamente a diversas autoridades dotadas de competência especial para mandados de segurança, têm sido diferenciados os foros para julgamento, de um lado, desses mandados, impetrados contra a autoridade, e, de outro, das ações de rito ordinário, propostas contra as pessoas jurídicas a que pertence a autoridade.

Assim, para exemplificar, o ato de um Ministro de Estado, objeto de mandado de segurança, é apreciado e julgado no foro especial por prerrogativa de função, no caso o STJ, ao qual foi conferida competência originária nesse caso (art. 105, I, “b”, CF). Eventual ação de rito ordinário, porém, será ajuizada perante a justiça federal de primeira instância, à luz do art. 109, I, da CF, visto que se cuida, na espécie, de ato de interesse da União.

O segundo aspecto diz respeito à natureza do sujeito passivo da lide. De fato, nenhuma estranheza causa a competência originária do STF para processar e julgar mandados de segurança contra atos de alguns dirigentes ou membros de órgãos públicos, quando a Constituição assim o prevê. É o caso do CNJ (art. 102, I, “r”, CF)

Mas, sem dúvida, afigura-se esdrúxulo que a ação de rito ordinário – no caso, a de anulação de ato – seja processada e julgada no mesmo STF, pois que, afinal, o CNJ, sendo órgão, não tem personalidade jurídica. É a União que tem personalidade e, por conseguinte, aptidão para figurar no polo passivo da relação processual (art. 70, CPC), sendo representada pela sua Advocacia-Geral da União (art. 75, I, CPC). O CNJ não está relacionado entre os sujeitos do processo (art. 75, CPC). Sendo assim, incide o art. 109, I, da CF, cabendo à justiça federal o processamento e o julgamento dos feitos de interesse da União.

Vale a pena lembrar, como já o fizemos em outra passagem, que “a característica fundamental da teoria do órgão consiste no princípio da imputação volitiva, ou seja, a vontade do órgão público é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura pertence”. (4)

Se o CNJ pertence à estrutura do Judiciário da União Federal, seus atos, caso não impugnados por mandado de segurança, devem ser processados e julgados perante a justiça federal de primeiro grau de jurisdição. É esse o comando do art. 109, I, da CF.

A solução agora adotada pelo STF acaba por permitir que um órgão, sem personalidade jurídica, seja sujeito passivo direto em ação destinada à anulação de seus atos, como se fora uma verdadeira e real pessoa jurídica. A orientação parece contrariar o sistema previsto no art. 70 do CPC, que estabelece: “Toda pessoa que se encontre no exercício de seus direitos tem capacidade para estar em juízo”. Fora daí, só os sujeitos relacionados no art. 75 do CPC, em cujas hipóteses não se encontra o CNJ.

Assim, a decisão em foco pode ter tido efeito prático, mas não se compatibiliza com o sistema processual concernente à capacidade de ser parte – tema de fundamental importância na teoria geral do processo.


NOTAS E REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
(1) STF, Ação Originária/Questão de Ordem 1.814, Rel. Min. Marco Aurélio, julg. 24.9.2014.
(2) STF, Ag.Rg. na Ação Cível Originária 1.680, Rel. Min. Teori Zavascki, julg. 24.9.2014.
(3) STF, Pet. 4656, Rel. Min. Cármen Lúcia, julg. 19.12.2016. Ficou vencido o Min. Marco Aurélio, que ratificava o entendimento anterior.
(4) JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual de direito administrativo, Gen/Atlas, 31ª ed., 2017, p. 13.

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