O foro privilegiado na França

Resumo: O artigo aborda os aspectos gerais do sistema jurisdicional francês e do processo penal na França, com o fim de expor as hipóteses que, no Direito francês, guardam relação com o conceito brasileiro de “foro privilegiado ou por prerrogativa de função”. Analisa em especial as disposições constitucionais e legais pertinentes ao processo penal e à competência jurisdicional, quando forem acusados o presidente da República Francesa, os membros do governo, deputados e senadores e outras autoridades. Conclui no sentido de que, embora presentes no Direito francês, as hipóteses de foro privilegiado mostram-se mais restritas do que no Direito pátrio.

Palavras-chave: Processo penal. Foro privilegiado. Imunidade material. Imunidade formal.

Abstract: The article describes general aspects of french judicial system and procedural rules on criminal matter, in order to identify privileges of jurisdiction accorded to politicians and other authorities. Constitutional and legal rules are examined when defendants are authorities as the president of french Republic, members of the government, representatives and senators and other authorities. He concludes that privileges of jurisdiction exist in french Law but are less frequently found than in brazilian Law.

Keywords: Criminal procedure. Privileges of jurisdiction. Immunities.

Sumário: 1 Capítulo introdutório. 1.1 O sistema jurisdicional francês. 1.2 O processo penal na França. 2 O foro privilegiado na França. 2.1 Responsabilidade penal do presidente da República. 2.2 Os membros do governo (primeiro-ministro e ministros). 2.3 Deputados e senadores. 2.4 Outras autoridades. 3 Conclusões.

1. Capítulo introdutório

1.1. O sistema jurisdicional francês

A França é uma República unitária. Desde a entrada em vigor da atual Constituição, em 1958, fala-se da 5ª República[1]. O sistema francês é formalmente parlamentarista, pois, de acordo com o art. 20 da Constituição, o governo, dirigido pelo primeiro-ministro, “determina e conduz a política da Nação”. O primeiro-ministro, por sua vez, é nomeado pelo presidente da República, mas pode ser afastado pelo Parlamento (moção de censura, art. 49). Na prática, ocorrem duas situações distintas. Quando o presidente da República dispõe de maioria no Parlamento, não obstante a existência do primeiro-ministro, ele governa de fato e, sem dúvida, é a figura-chave da vida política. Quando, porém, a maioria parlamentar opõe-se ao presidente, ela escolhe o primeiro-ministro e este exerce o governo, ficando aquele limitado às funções de chefe de Estado; é o que os franceses denominam de cohabitation.

Apesar de unitário, o país é subdividido em 100 departamentos que, por sua vez, estão agrupados em 26 regiões. Os departamentos e as regiões são governados por conselhos eleitos e todos contam com um préfet[2] como representante do governo central. As comunas correspondem aos nossos municípios e são governadas pelo maire.

Verifica-se na França a dualidade de jurisdições. Coexistem a jurisdição administrativa e a “jurisdição judiciária”. A primeira é competente para as ações em que se questiona a legalidade dos atos administrativos ou se pedem indenizações ou reparações diversas ao Estado; a jurisdição administrativa não tem competência em matéria penal. A ordem judiciária comporta notadamente a jurisdição cível e penal.

A jurisdição administrativa é formada, em primeiro grau, pelos tribunais administrativos, que existem em cada departamento; em segundo grau, pelas Cours Administratives d’Appel, atualmente em número de oito. Por fim, como instância especial, pelo Conseil d’État, sediado em Paris, que só conhece em geral dos chamados recursos de direito, além de exercer funções consultivas junto ao governo central. Os membros da jurisdição administrativa são recrutados entre egressos da École nationale d’administration (ENA), por meio de concurso para acesso direto e, em alguns casos, mediante livre nomeação do governo central. Os juízes administrativos são inamovíveis e a independência da jurisdição administrativa é reconhecida pelo Conseil Constitutionnel como um princípio integrante do bloco de constitucionalidade[3].

A jurisdição ou ordem judiciária é formada, em primeiro grau, pelos tribunais d’instance, com competência limitada em termos de matéria e de valor da causa e pelos tribunais de grande instance (TGI), que existem em cada departamento. Na esfera penal, o tribunal de police é competente para julgar as contravenções, o tribunal correctionnel julga os delitos e a Cour d’Assises, correspondente ao nosso tribunal do júri, é competente para os crimes. Suas funções serão melhor debatidas no item seguinte.

Em geral, já em primeiro grau as decisões são tomadas por colegiados de três juízes. A seguir, existem, em segundo grau, com competência recursal em matéria penal e cível, as Cours d’Appel. A instância máxima da ordem judiciária é a Cour de Cassation, com sede em Paris: conhece em princípio de recursos de direito e uniformiza a jurisprudência nacional.

Por fim, o Conseil Constitutionnel exerce as funções de corte constitucional. Seus membros exercem mandatos de nove anos. O controle de constitucionalidade é abstrato e prévio à promulgação das leis[4]. O conselho pode ser provocado pelos presidentes dos Poderes, bem como, a partir de 1974, por 60 deputados ou 60 senadores. O controle de constitucionalidade na França ganhou amplitude sobretudo a partir de 1971, com a decisão “liberté d’association”[5].

O Ministério Público é uma instituição forte[6]. Seus membros, considerados magistrados, ingressam na carreira mediante concurso, da mesma forma que os juízes, na Ecole Nationale de la Magistrature, sediada em Bordeaux. São chamados procuradores substitutos, procuradores da República, advogados-gerais e, perante a Cour d’Appel e a Cour de Cassation, procuradores-gerais. Não existe a figura do procurador-geral da República, sendo que as funções mais relevantes do Parquet, como a de mover processos criminais contra os membros do governo central, são incumbidas ao procurador-geral junto à Cour de Cassation.

O Ministério Público ressente-se de maior independência diante do Executivo, pois é chefiado pelo ministro da Justiça, o chamado Garde des Sceaux, que pode dar aos procuradores instruções gerais e particulares, estas últimas capazes de intervir em processos específicos[7].

1.2. O processo penal na França

No processo penal francês, por demais relevante é a distinção entre crime, delito e contravenção. A contravenção é uma infração punida com pena de multa de até 3.000 euros. O delito é punido com multa superior a 3.750 euros ou com prisão. O crime é a infração mais grave, punida com pelo menos dez anos de reclusão, podendo prever a prisão perpétua[8].

A summa divisio das infrações tem consequência direta sobre a competência do órgão jurisdicional. As contravenções são julgadas pelo Tribunal de Polícia. Os delitos são de competência do tribunal correctionnel. Os crimes são de competência da Cour d’Assises, o tribunal do júri, composto por nove juízes leigos, sorteados entre os cidadãos, e três juízes de carreira[9].

As infrações penais são geralmente constatadas pela Polícia Judiciária, que é diretamente subordinada ao procurador da República do departamento. O procurador da República tem amplos poderes na fase pré-processual, exercendo controle sobre todos os atos da Polícia Judiciária (art. 41 do CPP). Ele pode, outrossim, proceder diretamente aos atos de investigação[10].

O Ministério Público tem à sua disposição um amplo leque de medidas alternativas à deflagração da action publique, como é conhecida a ação penal pública. Elas vão da advertência ao autor do fato às medidas previstas na composition pénale, espécie de transação penal sujeita à homologação pelo presidente do tribunal, quando a pena máxima for de cinco anos de prisão; a composição pode incluir medidas diversas, como pagamento de multa, prestação de serviços à comunidade, frequência a estágios e cursos, recolhimento da carteira de habilitação e do passaporte por determinado período etc.[11].

O procurador da República pode, segundo o princípio da oportunidade da ação penal, arquivar a notitia criminis ou o inquérito preliminar. A vítima ou seu representante legal tem à disposição um recurso ao procurador-geral, que pode determinar a persecução penal.

O juge d’instruction não se inclui entre as jurisdições de julgamento, segundo o princípio da separação das funções de acusação, instrução e julgamento[12]. Ele não pode agir de ofício, devendo ser provocado pelo Ministério Público ou pela vítima para a “abertura da informação”. Durante a instrução, pode realizar oitivas, formalizar a condição de indiciado (mettre en examen), determinar escutas telefônicas etc. No que diz respeito à prisão preventiva (détention provisoire), o juiz de instrução divide hoje os seus poderes com o “juge des libertés et de la détention”; quando o juiz de instrução pretende decretar a détention provisoire, de ofício ou a requerimento do procurador, expede uma ordonnance nesse sentido e remete os autos ao juge des libertés, que pode decretar ou não a prisão[13].

A provocação do juiz de instrução pode ser dispensada pelo Ministério Público ou pela vítima no caso de contravenções e delitos, mas é necessária quando se tratar de crimes. Ao final da instrução, o juiz pode decidir pelo non lieu, isto é, entender que não há crime ou elementos que justifiquem o prosseguimento do feito ou, por outro lado, enviar os autos para uma jurisdição de julgamento (como já visto, tribunal de police, correctionnel ou Cour d’Assises). Tais jurisdições são encarregadas propriamente do julgamento e o pronunciam em audiência contínua, em que são ouvidos o acusado, a vítima, as testemunhas e as sustentações do Ministério Público, do assistente de acusação (partie civile) e da defesa.

2. O foro privilegiado na França

Já familiarizados com o processo penal francês e com a organização do Poder Judiciário naquele país, poderemos apreender com mais profundidade os dispositivos que garantem – ou não – privilégios de jurisdição (foro privilegiado) ou imunidades ao presidente da República, aos membros do governo, a deputados e senadores e demais autoridades.

2.1. Responsabilidade penal do presidente da República

A redação anterior do art. 68 da Constituição francesa deu margem a interpretações divergentes. O Conseil Constitutionnel entendia que o presidente dispunha de um privilège de juridiction, só podendo ser acusado perante a Haute Cour de Justice, instituída pelo art. 67 e formada por deputados e senadores. Já a Cour de Cassation fez leitura diversa do artigo, no arrêt Breisacher (10.10.2001), entendendo que a Haute Cour só tinha competência para a haute trahison; para as demais infrações, anteriores ao mandato ou praticadas durante ele, a competência seria do juiz penal ordinário, mas a persecução não podia ter início ou continuidade durante o mandato, ficando suspensos os prazos prescricionais[14].

A reforma constitucional de 23 de fevereiro de 2007, baseada nos trabalhos da Comission Avril, instituída ainda em 2002, veio esclarecer a questão, optando pelo caminho aventado pela Cour de Cassation. Com efeito, pela nova redação dos arts. 67 e 68, a Haute Cour de Justice continua existindo, mas seu julgamento é de natureza política, podendo levar à destituição do presidente. Trata-se do impeachment, uma novidade no constitucionalismo francês. Nesse sentido, a própria figura da alta traição foi deixada de lado e substituída pela “falta com os deveres do cargo incompatível com o exercício do mandato”.

Em relação às infrações penais, o presidente beneficia-se de uma imunidade temporária. Durante o mandato, não pode ser acionado nem cível, nem penalmente, nem ser indiciado, ficando suspensos todos os prazos prescricionais. As investigações e ações podem ser retomadas um mês depois da expiração do mandato.

Pode-se considerar que o statut pénal du président de la République não comporta um privilégio de jurisdição ou foro privilegiado. As medidas ficam paralisadas durante o mandato, mas quando este se encerra, a competência é das autoridades penais do primeiro grau de jurisdição. O mesmo não acontece com o primeiro-ministro e membros do governo.

2.2. Os membros do governo (primeiro-ministro e ministros)

Os membros do governo, que, no regime parlamentarista francês, não incluem o presidente da República, mas apenas o primeiro-ministro e os demais ministros, até 1993, eram também julgados pela Haute Cour de Justice. Contudo, no contexto do affaire du sang contaminé[15], em 27 de julho daquele ano, foi aprovada uma reforma constitucional criando um novo órgão jurisdicional, a Cour de justice de la République. Estima-se que houve uma “desparlamentarização” em relação ao regime anterior, tornando mais factível a responsabilização penal dos membros do governo.

A Cour de justice de la République é composta por quinze juízes, sendo doze parlamentares (seis da Assembleia e seis senadores) e três membros da Cour de Cassation. O Ministério Público no órgão é representado pelo procurador-geral da Corte de Cassação.

Existe uma comission de rêquetes formada por magistrados da Cour de Cassation, que pode ser provocada pelas vítimas de um crime ou delito ou pelo procurador-geral. A comissão faz uma primeira análise da notitia, promove seu arquivamento ou a transmite ao procurador-geral, que decide se provoca a Cour de justice de la République. Fazendo-o, entra em cena uma outra comissão, igualmente formada por juízes da Cour de Cassation, agora encarregada da instrução; após a apuração, a comissão pode decidir pelo arquivamento (non lieu) ou pela remessa (renvoi) à Cour, que promoverá o julgamento do caso, seus juízes decidindo por voto secreto, como no júri.

Trata-se, pois, de um privilège de juridiction, autêntico foro por prerrogativa de função ou foro privilegiado, na dicção do Direito brasileiro. Contudo, deve-se ressaltar que tal hipótese restringe-se aos atos praticados dans l’exercice des fonctions, isto é, não abrange as infrações penais dissociadas do exercício das funções e muito menos aquelas praticadas antes do exercício do cargo. Assinala-se uma jurisprudência ainda mais restritiva da Cour de Cassation (ArrêtCarignon, de 26 de junho de 1995), considerando que o privilégio restringe-se às infrações diretamente ligadas ao exercício do cargo, e não apenas cometidas por ocasião desse exercício.

Assinale-se que, cessado o exercício das funções, o membro do governo continua a gozar do privilégio de jurisdição, nos limites já mencionados.

2.3. Deputados e senadores

Os deputados e senadores franceses não gozam de foro por prerrogativa de função, à exceção, como já visto, daqueles que integram o governo.

Desfrutam, contudo, como os parlamentares brasileiros, das chamadas imunidades material e formal, definidas no art. 26 da Constituição da França. A imunidade material é tida como uma irresponsabilité pelas opiniões e votos emitidos na condição de parlamentar.

A imunidade formal, chamada na França de inviolabilité, apresenta um modelo que muito se aproxima do brasileiro, sobretudo após o advento da Emenda Constitucional n. 35/2001.

O parlamentar francês somente pode ser preso com licença da mesa da casa legislativa. Essa garantia não vale, contudo, para a prisão em flagrante por crime ou delito, nem para a condenação definitiva. Não se faz necessário submeter a prisão em flagrante à deliberação da casa legislativa, como no Brasil.

As investigações e o processo, porém, podem ter curso normal perante o primeiro grau de jurisdição. O parlamentar pode ser indiciado, processado e julgado. O processo e as medidas privativas de liberdade podem, contudo, ser suspensos a pedido da casa legislativa a que pertença o parlamentar[16].

2.4. Outras autoridades

Até a reforma do processo penal de 1993, diversas autoridades gozavam de um privilège de juridiction. Segundo o art. 681 do CPP, então revogado, quando tais autoridades pudessem ser indiciadas ou acusadas de um crime ou delito ligado ao exercício de suas funções, o procurador da República devia dirigir-se de imediato à câmara criminal da Cour de Cassation, que, por sua vez, designava uma câmara criminal de uma Cour d’Appel para proceder à instrução.

Quando o crime ou delito não estivessem ligados ao exercício das funções, segundo o art. 679, também revogado, a Cour de Cassation também designava a jurisdição de instrução.

Beneficiavam-se desses dispositivos, não mais em vigor, as seguintes autoridades: membros do Conseil d’État, da Cour de Cassation, da Cour de Comptes, o préfet, o maire (prefeito), juízes e membros do Ministério Público, juízes administrativos.

3. Conclusões

Podemos considerar que o tratamento francês da questão do foro privilegiado revela a tensão entre dois princípios, duas ideias sempre presentes na vida política desse país.

De um lado, a força do poder propriamente político, advindo do voto popular, com um laivo de resistência em relação às autoridades judiciárias. Assim, na previsão constitucional original, tanto o presidente da República quanto os membros do governo estavam sujeitos ao julgamento da Haute Cour, formada exclusivamente no âmbito do Parlamento.

No entanto, os escândalos financeiros da década de 1990 e a escalada internacional da corrupção fortaleceram outro princípio muito caro à democracia francesa, o da igualdade entre os cidadãos, levando a mudanças na legislação e na própria Constituição, no sentido de facilitar a responsabilização dos governantes.

Assim, foi resolvida, mediante reforma constitucional, a questão do estatuto penal do presidente da República, conferindo-se-lhe uma imunidade absoluta, mas temporária, diante da justiça penal. Findo o mandato, o presidente poderá ser alvo de investigações e processos, com curso nas instâncias penais ordinárias, de primeiro grau.

A solução encontrada para o primeiro-ministro e os membros do governo foi outra. Concedeu-se-lhes um foro privilegiado, a Cour de justice de la République, órgão de composição majoritariamente política: doze deputados, doze senadores e três juízes da Cour de Cassation. Apesar disso, a provocação da Cour está aberta às vítimas e ao procurador-geral junto à Corte de Cassação e a instrução compete a uma comissão composta exclusivamente por juízes.

Outro aspecto a ser destacado é que a competência da Cour de justice de la République é limitada aos crimes e delitos que tenham relação direta com as funções exercidas. Portanto, estão fora do privilégio de jurisdição as infrações penais anteriores ao exercício do cargo e aquelas que não tenham ligação com a função – no que o foro privilegiado ganha uma dimensão mais restrita que no Brasil, onde esta previsão alcança todo e qualquer crime enquanto durar o mandato.

Em relação aos parlamentares, a imunidade material e formal é semelhante àquela existente no Brasil, havendo a possibilidade de a casa legislativa suspender os processos em curso. Contudo, os parlamentares franceses, com exceção dos membros do governo, não dispõem de foro privilegiado e são investigados e julgados pelas instâncias de primeiro grau da justiça penal.

Por fim, atualmente, não desfrutam de foro privilegiado nem prefeitos, nem juízes, mesmo os dos tribunais superiores, nem os membros do Ministério Público.

Quadro comparativo do foro privilegiado entre o Brasil e a França

Referências

COSTA, Thales Morais da (Coord.). Introdução ao direito francês. Curitiba: Juruá, 2009. 2 v.

COUR de Justice de la Republique. Wikipédia. Disponível em: <http://fr.wikipedia.org/wiki/Cour_de_justice_de_la_R%C3%A9publique_(France)>. Acesso em: 31 jan. 2010.

FONTES, Paulo Gustavo Guedes. Investigação criminal pelo Ministério Público: discussão dos principais argumentos em contrário. Boletim Científico da Escola Superior do Ministério Público da União, Brasília, n. 16, p. 143-155, 2005.

Imunité parlamentaire em France. Wikipédia. Disponível em: <http://fr.wikipedia.org/wiki/Immunit%C3%A9_parlementaire_en_France>. Acesso em: 31 jan. 2010.

LARGUIER, Jean. La procédure pénale. 13. ed. Paris: PUF, 2007. 126 p.

RASSAT, Michèle Laure. La justice em France. Paris: PUF, 1985. 126 p.

ROUSSILLON, Henry. Le conseil constitutionnel. 4. ed. Paris: Dalloz, 2001. 173 p.

STATUT penal du president de la republique. Wikipédia. Disponível em: <http://fr.wikipedia.org/wiki/Statut_p%C3%A9nal_du_pr%C3%A9sident_de_la_R%C3%A9publique_fran%C3%A7aise>. Acesso em: 31 jan. 2010.

WEIL, Prosper; POUYAUD, Dominique. Le droit administratif. 22. ed. Paris: PUF, 2008. 127 p.

[1] A 1ª República foi proclamada na Revolução Francesa e vai até 1804, quando Napoleão torna-se imperador; a 2ª começa na Revolução de 1848 e vai até o golpe de Napoleão III em 1851; a 3ª República vai de 1870 até a Segunda Guerra Mundial; a 4ª é instaurada após a Libération e vai até 1958, quando Charles De Gaulle, concentrando o poder em suas mãos, outorga a atual Constituição e funda a 5ª República.

[2] Não confundir com o nosso prefeito, que corresponde ao maire.

[3] Décision n. 80-119 DC du 22 juillet 1980, “validation d’actes administratifs”.

[4] A reforma constitucional de 2008 introduziu a possibilidade de declaração de inconstitucionalidade da lei já em vigor, no curso de um processo individual (controle difuso). Mas a competência continua sendo exclusiva do Conseil Constitutionnel e a decisão possui efeito erga omnes.

[5] Nessa decisão, o Conseil reconheceu o valor jurídico do preâmbulo da Constituição de 1958 e, por tabela, da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 ali mencionada, trazendo os direitos e garantias individuais para o bloco de constitucionalidade.

[6] Credita-se à França, no século XIII, no reinado de Philippe IV, o Belo, o surgimento, com os procuradores do rei, da instituição do Ministério Público como a conhecemos hoje.

[7] O papel do ministro da Justiça como chefe do Ministério Público acentuou-se no governo de Nicolas Sarkozy, a quem foi frequente a crítica de intervir em questões judiciais e penais, valendo-se da autoridade perante o Parquet. O tema tem dado margem a vigoroso debate depois da proposta de Sarkozy de supressão do juiz de instrução; alguns juristas, como o ex-membro do Conselho Constitucional Robert Badinter, consideram negativo concentrar as investigações nas mãos do Parquet, em razão de sua dependência do Poder Executivo.

[8] A pena de morte foi abolida na França em 1981, no governo socialista de François Mitterrand.

[9] A competência da Cour d’Assises, pois, abrange, além do homicídio, outros crimes graves como roubo e estupro. A condenação exige uma maioria qualificada de pelo menos oito votos, entre os doze.

[10] “Le procureur de la République procède ou fait procéder à tous les actes nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions à la loi pénale” (art. 41-1 do CPP).

[11] Existe ainda um procedimento de plea bargain para os delitos punidos com até cinco anos de prisão. Consiste em acordo entre o procurador da República e o autor dos fatos, em que este reconhece a sua culpabilidade. Pode ser-lhe imposta inclusive uma pena de prisão que não exceda metade da pena prevista em lei. O acordo deve ser homologado pela autoridade judiciária (art. 495-7 do CPP).

[12] Tal princípio tem sido às vezes invocado, no Brasil, como argumento contra o chamado “poder investigatório do Ministério Público”. Observe-se, contudo, que a “instrução”, no modelo europeu, é atividade do juiz de instrução e inclui poderes jurisdicionais, como a determinação de escutas, busca e apreensão e até a prisão preventiva, tudo a justificar que não possa ser desenvolvida pelo órgão acusatório. Não tem a natureza da nossa investigação policial que, na França, como vimos, é controlada e dirigida pelo Ministério Público, mediante subordinação direta da Polícia Judiciária. Ver o meu artigo “Investigação criminal pelo Ministério Público: discussão dos principais argumentos em contrário” (FONTES, 2005).

[13] O juiz de instrução já foi considerado “o homem mais poderoso da França”, mas seu futuro é incerto. No início de 2009, o presidente Nicolas Sarkozy anunciou que pretende suprimi-lo, encarregando o Parquet do conjunto das investigações; a um juiz “da” instrução, caberia, a partir de então, apreciar e deferir/indeferir medidas mais gravosas requeridas pelo Parquet, porém não mais investigar. A proposta enfrentou grande resistência no meio jurídico, que considera que o Ministério Público na França carece de independência perante o Poder Executivo, razão pela qual saiu da pauta prioritária do governo.

[14] A polêmica teve início em 1999, durante a presidência de Jacques Chirac, quando uma investigação do juiz Patrick Desmure apontava a responsabilidade do presidente no caso dos “empregos fictícios” criados na prefeitura de Paris quando Chirac fora prefeito. De acordo com a manifestação do Parquet, o juiz declarou-se incompetente, considerando que a competência incumbia à Haute Courde Justice.

[15] Imputou-se a algumas autoridades, incluindo o ex-primeiro-ministro socialista Laurent Fabius, a responsabilidade por transfusões de sangue contaminado pelo vírus da AIDS na década de oitenta. Os ministros foram absolvidos pela Cour de justice de la République, à exceção de Edmond Hervé, secretário de Estado da Saúde, cuja pena foi dispensada.

[16] “La détention, les mesures privatives ou restrictives de liberté ou la poursuite d’un membre du Parlement sont suspendues pour la durée de la session si l’assemblée dont il fait partie le requiert” (art. 26 da Constituição).

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