Crimes comuns de Governador: Inexistência de simetria

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No regime hermenêutico da Constituição, é possível vislumbrar algumas normas destinadas tão somente à União ou a algum ente federativo específico. Outras, contudo, estendem sua aplicabilidade a todas as pessoas da federação, em regime de extensibilidade, ainda que a Carta silencie sobre essa amplitude na aplicação.

É bem verdade que, na opinião de José Afonso da Silva, a atual Constituição praticamente excluiu os princípios extensíveis, que retratavam regras de organização da União aplicáveis a Estados e Municípios. (1) Mas subsistem os princípios sensíveis, cujo conteúdo é facilmente indicativo das limitações dos demais entes federativos, e os princípios estabelecidos, que, conforme lição de Raul Machado Horta, “limitam a autonomia organizatória dos Estados”. (2)

As presentes observações não são o foro ideal para aprofundamento de tema tão complexo. Mas é certo que não raras vezes os intérpretes divergem quanto à teoria da simetria, ou seja, aquela segundo a qual a norma da Constituição Federal há de aplicar-se a Estados e Municípios, simetricamente ao parâmetro atribuído à União.

Hipótese plenamente demonstrativa da insegurança jurídica provocada pelo sistema de simetria constitucional foi a recente decisão do STF, modificadora do entendimento anterior sobre o mesmo tema.

A Constituição Estadual, segundo entendimento pretérito, poderia exigir autorização prévia da Assembleia Legislativa para o recebimento de denúncia e a instauração de ação penal contra o governador de Estado por crime comum, ainda que não houvesse norma expressa nesse sentido.

No caso, a Constituição de Minas Gerais é silente sobre essa condição, mas, também para ela, adotava-se a mesma inteligência. Veja-se o que diz a propósito:

“Art. 92 – O Governador do Estado será submetido a processo e julgamento perante o Superior Tribunal de Justiça, nos crimes comuns.

1º – O Governador será suspenso de suas funções:

 I – nos crimes comuns, se recebida a denúncia ou a queixa pelo Superior Tribunal de Justiça;”

O referido entendimento teria suporte nos arts.  51, I, e 86, caput e § 1º, da CF, que dispõem:

“Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:

I – autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado;”

“Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade.

1º O Presidente ficará suspenso de suas funções:

 I – nas infrações penais comuns, se recebida a denúncia ou queixa-crime pelo Supremo Tribunal Federal;”

Ou seja: prevalecia a interpretação no sentido de aplicar-se a teoria da simetria. Assim, se é necessária a autorização da Câmara dos Deputados para a instauração de processo contra o Presidente da República no caso de infrações comuns, idêntico requisito deveria ser cumprido também para processos penais contra governadores de Estados.

Para comprovar que a aplicação da simetria nem sempre encontra fundamentos sólidos e permanentes, o STF, por maioria, considerou inconstitucional o entendimento anterior e deu interpretação conforme a Constituição relativamente ao dispositivo da Constituição mineira, para entender desnecessária a autorização da Assembleia Legislativa para o processamento e instauração de ação penal contra o governador. (3)

Sendo assim, o inquérito pode ser encaminhado diretamente ao STJ, órgão competente para processar originariamente e julgar governador de Estado por crimes comuns (art. 105, I, “a”, CF). Nesse aspecto, parece-nos que a alteração de entendimento do STF está a merecer aplausos, pois que a especificidade da posição do Presidente da República não se compara à de governadores estaduais, sendo inviável tratamento idêntico e a aplicação da teoria da simetria.

A linha de argumentação do voto vencedor calcou-se em argumentos jurídicos sediados na Constituição. Um deles é a ausência de previsão expressa da citada autorização dentro do quadro constitucional, fato inviabilizador da aplicação da simetria à hipótese. Por outro lado, haveria ofensa ao princípio republicano (art. 1º, caput, da CF), argumento genérico e, com a devida vênia, de pouca consistência.

Argumentou-se, ainda, que exigir autorização da Assembleia ensejaria violação à separação de poderes (art. 2º, caput, CF) – aqui fundamento sólido, já que a autorização estaria, de fato, afastando o controle judicial a cargo do STJ. Haveria também ofensa à competência privativa da União (art. 22, I, CF), na interpretação de que o Estado estaria legislando sobre processo penal. Por fim, vulnerado seria o princípio da isonomia (art. 5º, caput, CF), embasamento, a nosso ver, bem genérico e com distante pertinência à discussão.

Não obstante, a despeito de toda essa argumentação de nível constitucional, assumiu enorme peso o fundamento de ordem política, segundo o qual deveria afastar-se a exigência de manifestação da Assembleia Legislativa “diante dos reiterados e vergonhosos casos de negligência deliberada pelas assembleias legislativas estaduais, que têm sistematicamente se negado a deferir o processamento de governadores”. (4) Tal fundamento – é bom que se diga – retrata a mais evidente verdade, sobretudo considerando que os governadores encontram seu suporte político exatamente entre os deputados da Assembleia Legislativa do respectivo Estado, de modo que a falta de autorização acaba por gerar a eterna impunidade dos governantes.

Diante do decisum em foco, cabe anotar, por sua peculiaridade hermenêutica, quão volátil é a aplicação da teoria da simetria constitucional, quando se trata de aplicar, a Estados, Distrito Federal e Municípios, normas direcionadas à organização do governo federal.

Anteriormente, o próprio STF adotava a inteligência de aplicação da teoria, considerando que, simetricamente à posição do Presidente da República, a mesma garantia deveria ser conferida aos governadores, ou seja, somente seria instaurada a ação penal no Judiciário mediante a condição de haver a autorização da Assembleia Legislativa.

Já agora se chega a conclusão antagônica – com a qual, aliás, concordamos plenamente: não pode ser aplicada a simetria em razão de ser singular a posição do Presidente da República em comparação com a dos governadores. Assim, a manifestação prévia do Legislativo para processar o Presidente por infrações comuns constitui garantia específica não extensível ao processamento de governadores pelo mesmo tipo de infração.

Como se pode verificar, a aplicação da teoria da simetria constitucional está longe de ter parâmetros de precisão que possam ensejar ao intérprete a conclusão imediata sobre se a norma vale só para a União ou se deve ser estendida às demais entidades federativas. Exige-se do intérprete, por isso, uma acurada análise da hipótese concreta, muito embora sua conclusão possa não ser idêntica à de outro intérprete sobre a mesma questão.


NOTAS E REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
(1) Como exemplo, o art. 93, V, da CF.
(2) JOSÉ AFONSO DA SILVA, Curso de direito constitucional positivo, Saraiva, 20ª ed., 2002, p. 594.
(3) STF, ADI 5.540, Min. Edson Fachin, julg. 3.5.2017, com dois votos vencidos quanto ao mérito.
(4) A observação consta do Informativo STF nº 863, mai/2017.

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