“Reformatio in pejus” no processo administrativo

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Ao longo do tempo, não só no direito brasileiro, consolidou-se o entendimento de que a reformatio in pejus, ou melhor, a “reforma de uma decisão para pior” seria ilegal quando praticada no processo administrativo. Ao contrário do que se verifica no âmbito do processo penal, em que o assunto encontra disciplina legal há muito tempo, a reformatio in pejus, no campo do direito administrativo brasileiro, passou a ser rechaçada de modo genérico, sem as devidas especificações e, mais, sem as devidas diferenciações perante outros institutos, como o da anulação, revogação, correção. Essa afirmação, não muitas vezes, carecia de detalhamento principalmente frente as mais diversas formas e finalidades dos processos e procedimentos administrativos que existem não somente no Brasil, mas em diversos ordenamentos jurídicos.

Justamente por essa fumaça que se formou ao redor do instituto, a edição da Lei n. 9.784/99 causou espanto para alguns. Ao disciplinar o processo administrativo no âmbito da Administração Direta e Indireta da União e organizar normativamente o sistema recursal administrativo, referida Lei, mas conhecida como LPA, tratou expressamente da reformatio in pejus em dois dispositivos legais contidos em seu capítulo XV. No art. 64, parágrafo único teria permitido a reformatio in pejus e no art. 65, parágrafo único a teria afastado. Esses dispositivos exigem, portanto, algumas reflexões.

Nos termos do art. 64 da LPA, o órgão federal competente para decidir o recurso administrativo poderá confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida. Além disso, nos termos do parágrafo único, que aqui nos interessa, “se da aplicação do disposto neste artigo puder decorrer gravame à situação do recorrente, este deverá ser cientificado para que formule suas alegações antes da decisão”. Ora, ao falar da possibilidade de gravame em razão da decisão da autoridade superior frente ao recurso administrativo, o Legislador nada mais fez do que reconhecer a possibilidade de a decisão recursal piorar a situação do recorrente a despeito de se tratar de uma hipótese de anulação ou revogação.

Essa norma, porém, está longe de ser um ataque aos direitos dos administrados, como pode aparecer em um primeiro momento.

De fato, ao mencionar a figura do recorrente, o art. 64, parágrafo único, da LPA abrange não somente os acusados em processos administrativos bipartites – envolvendo apenas o Estado e o cidadão – como também processos administrativos tripartites, em que o Estado se coloca na posição de julgar de conflitos privados que apresentem relevância pública – o que se vislumbra, por exemplo, no âmbito das agências reguladoras federais. Além disso, ao se referir ao recorrente de modo amplo, o Legislador quis abranger tanto o Estado-recorrente quanto o cidadão-recorrente. Melhor dizendo: não se fez distinção nenhuma acerca dos destinatários da norma, de modo que ela atinge tanto o recurso voluntário próprio interposto pelo administrado ou por uma entidade estatal, quanto o recurso de ofício privativo de ente público.

Disso já se retira uma importante conclusão a desmitificar a reformatio in pejus no processo administrativo. Ao contrário do que ocorre no processo penal, em que a vedação da reformatio in pejus prevista no art. 617 do CPP incide na hipótese de apelação exclusiva do réu-cidadão, no processo administrativo, o recorrente também pode ser um ente da Administração Pública. Isso revela que reformatio in pejus, no processo administrativo, não é necessariamente um retrocesso, um mal ao cidadão. Ao ser eventualmente empregada contra o Estado-recorrente, a reformatio in pejus pode se revelar, ao mesmo tempo, como uma reformatio in melius para a própria coletividade.

Além disso, é preciso lembrar dois outros aspectos que tornam incompreensíveis o medo que o instituto poderia causar quando aplicado no processo administrativo em específico.

A uma, a norma contida no art. 64, parágrafo único da LPA, reconhece a obrigatoriedade de manifestação daquele que possa ter sua situação agravada com o julgamento do recurso administrativo. Desse modo, qualquer tipo de decisão recursal que possa gerar gravame para o recorrente exigirá sua prévia manifestação sob pena de nulidade.

A duas, mais importante que todos os outros aspectos, a norma contida no dispositivo se aplica apenas subsidiariamente para os mais diversos tipos de processos e procedimentos administrativos federais. De fato, nos termos do art. 69 da LPA, as normas gerais ali contidas entrarão em jogo somente se o Legislador considerar que certos tipos de processos e procedimentos administrativos não mereçam um tratamento específico. A vedação da reformatio in pejus dependerá, portanto, de um juízo do Legislador a respeito de suas conveniências dentro de um determinado formato procedimental (ex.: procedimento de licenciamento, processos concorrenciais, processos condenatórios em matéria de direito do consumidor, processos condenatórios no âmbito de agências reguladoras, procedimentos fiscalizatórios etc.).  Assim, apenas quando não houver norma especial, poderá o art. 64, parágrafo único da LPA ser utilizado. Justamente por essa aplicação subsidiária do dispositivo para os mais diversos setores da Administração Pública, sua redação foi corretamente elaborada de modo amplo e flexível.

A LPA, porém, não parou por aí. O art. 65 também abordou reformatio in pejus em casos de revisão da decisão administrativa condenatóriaContudo, ao contrário do dispositivo anterior, a vedação da reformatio in pejus foi diretamente consagrada nesse caso. A razão dessa vedação torna-se evidente quando considerado o contexto do artigo em questão. Diferentemente do art. 64, o 65 trata da revisão, ou seja, da alteração para melhor da decisão administrativa condenatória em razão de fato novo ou circunstância relevante. Esse ato revisional, praticado de ofício ou por provação da parte, é uma forma específica de recurso em sentido amplo e se destina apenas para reabrir a inadequação de sanções aplicadas em processos já concluídos. Nesse caso, não haveria razão lógica, portanto, para que aquele que se vale da revisão – a saber, pessoa jurídica de direito público ou privado ou o cidadão – pudesse ser prejudicado pela nova decisão.

Em síntese, essas breves linhas buscam apenas demonstrar que o tópico da reformatio in pejus no processo administrativo, principalmente após a edição da Lei 9.784/99, deve ser analisado com calma e cautela, evitando-se generalizações. Para entender a nova realidade do processo administrativo brasileiro é preciso mais que importar soluções doutrinárias baseadas em outros ordenamentos jurídicos; é preciso mais que comparar, de modo genérico, a sistemática do processo judicial com a do processo administrativo. Nesse sistema processual particular, as novas normas que regem a matéria não são necessariamente contrárias aos interesses dos cidadãos. A possibilidade da reformatio in pejus em alguns casos específicos pode gerar benefícios para interesses individuais e difusos dos mais diversos desde que praticada – como sempre se impõe – à luz do princípio da moralidade e da finalidade pública.


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