O distorcido exercício da autonomia pelos municípios

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O distorcido exercício da autonomia pelos municípios

Diversamente do que sucedia nas Cartas anteriores, a Constituição de 1988 deixou expressa a autonomia dos Municípios, ao mencionar que a organização político-administrativa da República compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, “todos autônomos, nos termos desta Constituição” (art. 18).

A autonomia municipal tem grande relevância na federação. Bem anota Guilherme Peña de Moraes que o Município detém a capacidade de exercício de competências legislativas, administrativas e tributárias, além da capacidade de autogoverno levada a cabo por sua Lei Orgânica (art. 29, caput, CF) e pela organização de seus Poderes Legislativo e Executivo (art. 29, I, CF). (1)

Como bem registra Augusto Zimmermann, “o Município é, enfim, uma entidade infraestatal rígida, tais quais a União e o Estado-membro”, aduzindo que a nossa federação “é a única dentre todas as demais a garantir esta condição privilegiada aos seus Municípios”. (2)

Num país com a dimensão continental como o nosso, essa descentralização político-administrativa constitui verdadeira exigência, e isso não somente pela extensão territorial do país, mas também em virtude das grandes peculiaridades diferenciais étnicas, regionais, políticas, econômicas e sociais de que se revestem os diferentes rincões brasileiros.

Tudo isso sem contar, é óbvio, com a necessidade de as comunidades congregadas em determinada área serem dotadas de seu próprio governo, inclusive e principalmente com a eleição de seus representantes. A estes cabe consultar seus representados sobre as mais adequadas políticas públicas a serem executadas na região.

Não à toa, dispõe o art. 30, I, da CF, que aos Municípios compete “legislar sobre assuntos de interesse local”, competência que indica, logicamente, que é o interesse local dos munícipes que deve constituir o foco principal da atuação dos administradores municipais. Nelson Nery Costa, a propósito, resumiu essa competência asseverando que “a autonomia e o interesse local fazem parte da essência da ideia”. (3)

Embora considerando que, em várias situações, o sistema tripartite de competências políticas acarrete algumas hesitações, no que concerne à identificação daquilo que cabe à União, ao Estado ou ao Município, o certo é que a municipalização federativa, nos moldes da Carta pátria, é fator que prepondera sobre eventuais conflitos oriundos do sistema de competências.

Ocorre, porém, que a autonomia dos Municípios não espelha unicamente uma potestade de caráter político, administrativo e financeiro. Em outra vertente, impõe sua responsabilidade perante os administrados no sentido do atendimento a suas demandas e anseios sociais, sobretudo no que tange a seu bem-estar. Esse é o serviço fundamental que devem executar em prol das respectivas comunidades.

Tal responsabilidade, relativamente ao Prefeito, mas extensiva às demais autoridades governamentais do Município, foi bem realçada por Hely Lopes Meirelles em obra especificamente destinada ao direito municipal. Observava o saudoso jurista que essas autoridades submetem-se à responsabilidade penal, político-administrativa e civil. Concluía que não se poderiam “aplicar as normas estatutárias que regem a conduta dos servidores públicos, mas sim, disposições outras, pertinentes aos governantes e compatíveis com a relevância e complexidade de suas funções”. (4)

Lamentavelmente, contudo, ressalvadas honrosas exceções, os governos municipais não têm exercido a contento as suas obrigações perante as comunidades que representam, e habitualmente lhes provocam grande desapontamento e indignação.

No aspecto político, muitos governantes do Executivo e Legislativo perseguem tão somente o poder e não raras vezes a perpetuação nos mais altos escalões dos quadros governamentais. Não têm, entretanto, a sensibilidade necessária a quem representa coletividades por meio do sufrágio popular democrático.

Quanto ao aspecto administrativo-funcional, as notícias costumam ser o veículo habitual de nepotismos, improbidades e desvios de finalidade por parte dos governantes municipais. Em alguns Municípios, famílias se apoderam do controle político e convocam parentes e afins para usufruir dos recursos públicos. A improbidade administrativa grassa nos meandros do poder, sendo comum a utilização de recursos públicos para fins pessoais, numa evidente forma de enriquecimento ilícito.

Por fim, a vertente financeira municipal é alvo constante de desperdício de verbas públicas e malversação de recursos financeiros, propiciando sangrias inaceitáveis e criminosas ao erário, isso somado à repetida impunidade dos responsáveis. O excesso de cargos em comissão e funções de confiança normalmente contribui para o gasto elevado, sem a possibilidade de investimentos nos serviços básicos da competência municipal.

Em levantamento do LOPP/MPRJ (Laboratório de Análise de Orçamentos e de Políticas Públicas do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro), realizado em 80 Municípios do Rio de Janeiro, 19 deles têm gastos de pessoal acima de 54% da receita corrente líquida, que é o limite fixado na LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal. Um deles, Itaguaí, compromete 86,9% da receita com pessoal, o que mostra a deturpação do exercício da autonomia municipal.

A estatística demonstra, ainda, que 57 desses 80 Municípios cariocas estão com suas finanças comprometidas com pelo menos 48,6% da receita corrente líquida. Por outro lado, a metade deles, ou seja, 40 Municípios foram detectados como responsáveis por desmandos fiscais. (5)

Esse é só um exemplo – no caso, o Rio de Janeiro –, mas o fato é que certamente a enfermidade atinge grande parte dos 5.570 entes municipais de que se compõe a federação, e qualquer simples estatística o demonstrará.

Enquanto isso, serviços básicos, como saúde, educação, infraestrutura, entre outros, vivem em situação de penúria, com pacientes sem atendimento ou com atendimento precário, falta de unidades de pronto atendimento, fechamento de escolas, má qualidade da educação pública, ausência de esgotamento sanitário, e outras tantas calamidades que têm afetado os entes municipais.

Sem dúvida, isso reflete evidente distorção do exercício da autonomia conferida aos Municípios, numa demonstração de que muitas dessas entidades não assumem as verdadeiras responsabilidades pelo exercício do poder, ferindo de morte o processo democrático e representativo.

Não se pode deixar de reconhecer como verdadeiro o que José Afonso da Silva assinalou quanto aos Municípios: “A autonomia, que a Constituição de 1988 outorga ao Município, contém uma qualificação especial que lhe dá um conteúdo político de extrema importância para a definição de seu ‘status’ na organização do Estado brasileiro, inteiramente desconhecido no regime anterior”. (6)

Mas, por outro lado, impõe-se reconhecer que o ente federativo que distorce o exercício da autonomia conferida pela carta constitucional, fazendo mau uso das capacidades política, administrativa, financeira e tributária a ela inerentes, e sem vislumbrar os objetivos sociais a que se preordenam, simplesmente não merece a potestade que a Constituição lhe concedeu.

NOTAS E REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

(1)GUILHERME PEÑA DE MORAES, Curso de direito constitucional, Atlas, 4ª. ed., 2012, p. 370.

(2)AUGUSTO ZIMMERMANN, Curso de direito constitucional, Lumen Juris, 4ª. ed., 2006, p. 428.

(3)NELSON NERY COSTA, Comentários à Constituição Federal de 1988, coord. por Paulo Bonavides e outros, Forense, 2009, p. 620.

(4)HELY LOPES MEIRELLES, Direito municipal brasileiro, RT, 5ª ed., 1985, p. 586.

(5)Completa reportagem sobre o assunto foi realizada pelo Jornal O Globo de 18.12.2017.

(6)JOSÉ AFONSO DA SILVA, Curso de direito constitucional positivo, Malheiros, 20ª ed., 2002, p. 621.


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