Competência da AGU para cobrança de valores devidos por servidores públicos/pensionistas falecidos a título de reposição ao erário

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Competência da AGU para cobrança de valores devidos por servidores públicos/pensionistas falecidos a título de reposição ao erário

Enorme cizânia é causada pela reposição ao Erário de valores devidos por servidores públicos falecidos em se tratando de processos administrativos ainda em trâmite.

Trata-se de questão de enorme repercussão administrativa, constitucional, financeira e tributária no contexto contemporâneo de crise orçamentária, no qual a Administração Pública orienta a máxima possibilidade de cobrança de valores devidos ao Erário por servidores públicos/pensionistas falecidos no curso do processo de reposição.

Nesse contexto, deve ser ressalvado o teor dos artigos 28, inciso VIII e 29, inciso III da Portaria PGF n°. 338, de 12 de maio de 2016, da Advocacia-Geral da União (AGU) que estabelece a competência institucional da citada orientação à Procuradoria Federal sobre a Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos – CGCOB, órgão de coordenação e assessoramento da Procuradoria-Geral Federal, diretamente subordinada ao Procurador-Geral Federal, competente para realização de estudos de temas jurídicos específicos relacionados à matéria de cobrança, recuperação judicial e extrajudicial de créditos e defesa da probidade. De acordo com o art. 29 ora referenciado, integram a Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos os seguintes órgãos setoriais: a Divisão de Dívida Ativa, à qual compete gerenciar todos os dados relacionados à arrecadação dos créditos das Autarquias e Fundações Públicas Federais inscritos em dívida ativa, seja por meio de cobrança judicial ou extrajudicial, bem como planejar, supervisionar, orientar e gerenciar, em articulação com a Coordenação-Geral de Planejamento e Gestão da Procuradoria-Geral Federal e com o Departamento de Tecnologia da Informação da Advocacia-Geral da União ou, ainda, com as Procuradorias Federais junto às Autarquias e Fundações Públicas Federais, com o apoio da respectiva área de tecnologia, os sistemas de execução e controle das atividades de cobrança e recuperação de créditos, protesto eletrônico e de localização de devedores e bens.

A análise da realidade prática revela certos equívocos procedimentais por parte de alguns membros da Procuradoria Federal que insistem em delegar sua competência institucional para os órgãos da Administração Pública Direta e Indireta.

De acordo com o entendimento firmado por alguns membros da Procuradoria Federal, cabe aos órgãos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administração Pública Federal, a competência do dever buscar informações acerca de endereço atual de herdeiros de ex-servidores/pensionistas falecidos bem como levantamento de eventuais bens livres disponíveis, procedendo à respectiva notificação administrativa para pagamento de débito. Trata-se de interpretação equivocada da Orientação Normativa nº. 05, de 21 de fevereiro de 2013, do então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (desde 2016, Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão).

No plano fático, no entanto, essa competência se revela inviável, uma vez que, os envolvidos nessa situação (herdeiros de ex-servidores/pensionistas), desde a vigência da Lei nº 11.441/07, têm a possibilidade de solucionar o Inventário extrajudicialmente, fugindo, assim, dos aspectos negativos do processo judicial no âmbito estadual (morosidade, altos custos, tratamento muitas vezes desrespeitoso aos interesses das partes, dentre outros malefícios), desde que não esteja em debate a existência de testamento, interesse de incapaz ou litígio entre os interessados. Ainda que se verifique testamento ou interesse de incapaz delimitando a realização do inventário na justiça, caso haja consenso (e ausência de prejuízo em relação ao incapaz), existe, a partir do Código de Processo Civil de 2015, a possibilidade para que os envolvidos se utilizem dos negócios jurídicos processuais atípicos, por exemplo, na busca de maior celeridade e efetividade ao procedimento, mantendo-se a possibilidade de processamento extrajudicial de Inventário, perante Tabelionato de Notas.

O Código de Processo Civil de 2015 (CPC/2015), preservou a possibilidade de o inventário extrajudicial realizar-se por intermédio de escritura pública que se constitui em documento hábil para qualquer ato registral e levantamento de importâncias depositadas em instituições financeiras.

Neste jaez, dispõe o art. 610 do CPC/2015 sobre a possibilidade de processamento extrajudicial de inventário desde que não haja testamento (trate-se de sucessão ab intestato) ou interesse de incapaz civilmente:

“Art. 610. Havendo testamento ou interessado incapaz, proceder-se-á ao inventário judicial. § 1o  Se todos forem capazes e concordes, o inventário e a partilha poderão ser feitos por escritura pública, a qual constituirá documento hábil para qualquer ato de registro, bem como para levantamento de importância depositada em instituições financeiras. § 2o  O tabelião somente lavrará a escritura pública se todas as partes interessadas estiverem assistidas por advogado ou por defensor público, cuja qualificação e assinatura constarão do ato notarial.”

Observa-se, portanto, que a Lei n°. 11.441/07 e o Código de Processo Civil de 2015 consagraram grandes inovações para o ordenamento jurídico pátrio. Ao objetivar a diminuição dos feitos em trâmite perante os juízos sucessórios estaduais e obter celeridade procedimental para os jurisdicionados, a legislação processual civil inovou com o advento da referida norma e permitiu o processamento do inventário e da partilha consensuais realizassem-se fora da esfera do Poder Judiciário, ou seja, extrajudicialmente em Cartórios de Notas (Tabelionatos). Com isso, possibilitaram que, nessas situações, os Serviços de Tabelionato pudessem conhecer e expedir escrituras para arrolar os bens e direitos, bem como os herdeiros de um falecido, após a abertura de sua sucessão com a morte em atendimento ao droit de saisine (artigo 1784 do Código Civil: “Art. 1.784. Aberta a sucessão, a herança transmite-se, desde logo, aos herdeiros legítimos e testamentários.”). Para que se possam realizar os procedimentos referenciados, em sede administrativa, faz-se necessário o preenchimento de determinados requisitos legais, de ordem material e instrumental.

Depreende-se que a Lei n°. 11.441/07 e o Código de Processo Civil de 2015 romperam o antigo paradigma do sistema jurídico de exigir a obrigatória intervenção do Poder Judiciário, para a realização de inventários e partilhas de bens. A nova sistemática, portanto, deixou claro que, para os inventários vinculados a testamentos, bem como para aqueles em que participem incapazes, não será possível a utilização da via extrajudicial. Além disso, havendo litígio entre os herdeiros, far-se-á o inventário por intermédio dos procedimentos judiciais tradicionais, eis que o Poder Judiciário é o órgão investido de competência para, no caso concreto, atingir a solução para os conflitos de interesses, em consonância com os valores e princípios estatuídos pelo Estado Democrático de Direito consagrado pelo Texto Constitucional de 1988. A lei também cuidou de exigir que todos os interessados estejam devidamente representados por advogados, que poderão zelar pelos direitos de seus mandantes.

A possibilidade de processamento extrajudicial do Inventário encontra-se regulamentada pela Resolução n°. 35, do CNJ (Conselho Nacional de Justiça), de 24/04/2007.

Observa-se, portanto a possibilidade regulamentada pelo art. 3º da Resolução nº 35 do CNJ, de 24/04/2007 de, por meio de escritura pública, serem levantadas importâncias depositadas em instituições financeiras (art. 610, § 1º, CPC/2015), restando também expresso no CPC que a escritura pública é documento hábil para qualquer ato de registro – importante já que ainda era motivo de controvérsia nessas instituições.

A via extrajudicial de inventário é uma faculdade a cargo dos herdeiros, desde que preenchidos os requisitos do Código de Processo Civil de 2015 (art. 610, §1º-). Nesse sentido, deve-se ressaltar o disposto no art. 2º- da Resolução n°. 35 do CNJ, de 24/04/2007: “Art. 2° É facultada aos interessados a opção pela via judicial ou extrajudicial; podendo ser solicitada, a qualquer momento, a suspensão, pelo prazo de 30 dias, ou a desistência da via judicial, para promoção da via extrajudicial.”

No caso específico do Estado do Ceará, os Inventários Extrajudiciais devem seguir as normas constantes do Provimento nº 08/2014 da Corregedoria Geral da Justiça do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará que institui o Código de Normas Notarial e Registral do Estado do Ceará. Publicado no DJe, de 28/11/2014, que reproduz as normas constantes da Resolução n°. 35, do CNJ (Conselho Nacional de Justiça), de 24/04/2007.

Em se tratando do foro competente para processo e julgamento do Inventário, dispõe o artigo 48 do CPC/2015:

“Art. 48.  O foro de domicílio do autor da herança, no Brasil, é o competente para o inventário, a partilha, a arrecadação, o cumprimento de disposições de última vontade, a impugnação ou anulação de partilha extrajudicial e para todas as ações em que o espólio for réu, ainda que o óbito tenha ocorrido no estrangeiro.

Parágrafo único.  Se o autor da herança não possuía domicílio certo, é competente:

I – o foro de situação dos bens imóveis;

II – havendo bens imóveis em foros diferentes, qualquer destes;

III – não havendo bens imóveis, o foro do local de qualquer dos bens do espólio.”

A análise do art. 48 do CPC/2015 revela competência processual relativa. Desse modo, qualquer vício deve ser alegado pela parte na primeira oportunidade de manifestação nos autos do processo, sob pena de preclusão. Portanto, não é possível ser reconhecida de ofício pelo juiz e, caso o vício não seja alegado, aquele juízo que, inicialmente, era incompetente para julgar a causa passa a ser apto para o aludido desiderato.

Quanto à competência do inventário extrajudicial, no entanto, deve-se ressaltar que o art. 1º- da Resolução n°. 35 do CNJ, de 24/04/2007 expressamente determina que a esta modalidade não se aplicam as regras de competência dispostas no Código de Processo Civil: “Art. 1º Para a lavratura dos atos notariais de que trata a Lei nº 11.441/07, é livre a escolha do tabelião de notas, não se aplicando as regras de competência do Código de Processo Civil.”

Em termos práticos, a regra ora em comento significa que a escritura pública de inventário poderá ser lavrada em qualquer Cartório de Notas do Brasil, ou seja, não necessariamente no foro do domicílio do autor da herança ou no foro da situação dos bens imóveis, conforme disposto pelo art. 48 do CPC/2015, dificultando ainda mais a investigação por parte dos órgãos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administração Pública Federal sobre qual Cartório Extrajudicial foi o responsável pela lavratura da escritura pública do inventário dos bens deixados por servidores públicos falecidos quando ainda em trâmite os processos administrativos de reposição ao Erário.

Quanto aos efeitos práticos da escritura pública de inventário na translatividade dominial dos bens deixados pelo de cujus junto às instituições pertinentes, dispõe o artigo 3º- da Resolução n°. 35 CNJ, de 2007:

“Art. 3º As escrituras públicas de inventário e partilha, separação e divórcio consensuais não dependem de homologação judicial e são títulos hábeis para o registro civil e o registro imobiliário, para a transferência de bens e direitos, bem como para promoção de todos os atos necessários à materialização das transferências de bens e levantamento de valores (DETRAN, Junta Comercial, Registro Civil de Pessoas Jurídicas, instituições financeiras, companhias telefônicas, etc.)” (Grifos nossos)

A título ilustrativo, levando-se em consideração a realidade constante do Estado do Ceará, ainda que o inventário tramite em um dos Cartórios de Notas da Comarca de Fortaleza, torna-se inviável esta investigação, uma vez que o Código de Divisão e Organização Judiciária do Estado do Ceará dispõe em seu artigo 403 que existem 10 (dez) Cartórios dessa natureza na capital cearense, fato este que dificulta sobremaneira a investigação por parte dos órgãos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administração Pública Federal:

“Art. 403 – Haverá na Comarca de Fortaleza dez (10) Notariados com as denominações de primeiro, segundo, terceiro, quarto, quinto, sexto, sétimo, oitavo, nono e décimo, competindo privativamente ao 1º, 2º, 5º, 7º e 8º, a lavratura e o protesto de títulos; ao 3º, 4º e 6º, as funções privativas do Registro de Títulos e Documentos e do Registro Civil das Pessoas Jurídicas; e ao 9º e 10º, as atribuições concernentes ao Ofício de Notas.”

Ademais, o art. 405, caput do Código de Divisão e Organização Judiciária do Estado do Ceará estabelece a existência de 06 (seis) Ofícios de Registro Imobiliário na Comarca de Fortaleza, fato este que também inviabiliza a pesquisa por parte de  órgãos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administração Pública Federal quanto aos eventuais bens imóveis deixados por servidores falecidos, conforme proposto equivocadamente por alguns membros da Procuradoria Federal: “Art. 405 – Haverá na Comarca de Fortaleza seis (06) Ofícios de Registro de Imóveis, com as denominações de primeiro, segundo, terceiro, quarto, quinto e sexto.” O Município do Rio de Janeiro, por exemplo, dispõe de 12 (doze) Ofícios do Registro Imobiliário e a Comarca de São Paulo apresenta 18 (dezoito) Cartórios dessa natureza.

Nessa ordem de ideias, deve-se ainda ressaltar a competência institucional da Procuradoria Federal para as atividades de cobrança e recuperação de créditos, bem como de localização de devedores e bens, conforme dispõem os artigos 28, inciso VIII e 29, inciso III da Portaria PGF nº 338, de 12 de maio de 2016, da Advocacia-Geral da União – AGU[1]:

“Art. 28 À Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos – CGCOB, órgão de coordenação e assessoramento da Procuradoria-Geral Federal, diretamente subordinada ao Procurador-Geral Federal, compete:

(…)

VIII – planejar, coordenar e orientar ações para a localização de devedores e de bens penhoráveis;

(…)

Art. 29 Integram a Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos os seguintes órgãos setoriais:

(…)

III – a Divisão de Dívida Ativa, à qual compete gerenciar todos os dados relacionados à arrecadação dos créditos das Autarquias e Fundações Públicas Federais inscritos em dívida ativa, seja por meio de cobrança judicial ou extrajudicial, bem como planejar, supervisionar, orientar e gerenciar, em articulação com a Coordenação-Geral de Planejamento e Gestão da Procuradoria-Geral Federal e com o Departamento de Tecnologia da Informação da Advocacia-Geral da União ou, ainda, com as Procuradorias Federais junto às Autarquias e Fundações Públicas Federais, com o apoio da respectiva área de tecnologia, os sistemas de execução e controle das atividades de cobrança e recuperação de créditos, protesto eletrônico e de localização de devedores e bens;

(…)” (Grifou-se)

Em sentido convergente, o Decreto Executivo n°. 9.194, de 07 de novembro de 2017 dispõe sobre a remessa de créditos constituídos pelas autarquias e fundações públicas federais para a Procuradoria-Geral Federal, conforme preleciona seu art. 1º-:

“Art. 1º  Este Decreto dispõe sobre a remessa de créditos tributários e não tributários constituídos pelas autarquias e fundações públicas federais para a Procuradoria-Geral Federal para fins de cobrança extrajudicial ou judicial. Parágrafo único.  Este Decreto não se aplica aos créditos do Banco Central do Brasil e aos créditos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda.”

Quanto ao procedimento estabelecido pelo Decreto Executivo n°. 9.194, de 07 de novembro de 2017, dispõe o seu art. 4º-: “Art. 4º  As autarquias e fundações públicas federais encaminharão os processos administrativos a que se refere o art. 1º ao órgão de execução da Procuradoria-Geral Federal competente para a cobrança extrajudicial ou judicial no prazo de quinze dias, contado da providência de que trata o § 2º do art. 2º.”

Corroborando nesse sentido, merece destaque outra norma interna da Advocacia-Geral da União/Procuradoria Federal, qual seja, a Portaria n°.: 375, de 10 de novembro de 2017 que estabeleceu e desenvolveu o Sistema de Auxílio à Identificação e Localização de Pessoas e Patrimônio do Laboratório de Recuperação de Ativos, o sisLABRA, ferramenta eletrônica foi desenhada para cruzar uma série de informações e bancos de dados para identificar, de forma mais fácil, bens de pessoas e empresas. Ela permite consultar: CPFs; CNPJs; registros de veículos, imóveis, embarcações e aeronaves; doações eleitorais, precatórios; carteiras de habilitação; vínculos empresariais, empregatícios e de parentesco. Em suas finalidades institucionais, o sisLABRA pode ser utilizado para encontrar bens de qualquer devedor da União, em especial os condenados a ressarcimento ao Erário. Nesse sentido, observem-se as funcionalidades do sisLABRA, disponibilizadas no sítio eletrônico da Advocacia-Geral da União[2], conforme documento em anexo:

“É para auxiliar os advogados da União e os procuradores federais nesta árdua tarefa que a Advocacia-Geral da União (AGU) desenvolveu o Sistema de Auxílio à Identificação e Localização de Pessoas e Patrimônio do Laboratório de Recuperação de Ativos, o sisLABRA.

A ferramenta eletrônica foi desenhada para cruzar uma série de informações e bancos de dados para identificar, de forma mais fácil, bens de pessoas e empresas. Ela permite consultar: CPFs; CNPJs; registros de veículos, imóveis, embarcações e aeronaves; doações eleitorais, precatórios; carteiras de habilitação; vínculos empresariais, empregatícios e de parentesco.

O sisLABRA pode ser utilizado para encontrar bens de qualquer devedor da União, em especial de acusados de improbidade administrativa e de condenados a devolver algum valor para os cofres públicos. “É um ambiente projetado para dar apoio às atividades de cobrança e recuperação de ativos por meio da produção de conhecimento e de informações estratégicas que vão subsidiar a atuação judicial das unidades da AGU”, resume o advogado da União Claudio Fontes, do Departamento de Patrimônio e Probidade da Procuradoria-Geral da União (DPP/PGU) – unidade da AGU que ficará responsável pela gestão do sisLABRA.”

Sobre a institucionalização do sisLABRA, foi editada a Portaria n°. 375, de 10 de novembro de 2017 da Advocacia-Geral da União-AGU, ora em anexo, que estabelece como competência do aludido sistema, o auxílio às unidades de execução do contencioso na atividade de recuperação de ativos, conforme normatizado por seu art. 2º:

“Art. 2º São definições e parâmetros de uso do sisLABRA: I – o sisLABRA constitui-se em uma ferramenta de tecnologia da informação destinada a auxiliar as unidades de execução do contencioso na atividade de recuperação de ativos; II – o sisLABRA tem caráter auxiliar à atividade de recuperação de ativos e não substitui diligências complementares para a identificação e localização de pessoas e patrimônio que se mostrem úteis ou necessárias, de acordo com as características e circunstâncias do processo específico;”

Deve-se ainda ressaltar que, o Código de Processo Civil de 2015 estatui outra importante alteração no processo de inventário, disposta no parágrafo único do art. 654[3]. Restou expresso que “a existência de dívida para com a Fazenda Pública não impedirá o julgamento da partilha, desde que o seu pagamento esteja devidamente garantido”. A mudança é deveras positiva para a recuperação de créditos por parte da Fazenda Pública, pois ao mesmo tempo em que confere celeridade ao processo no tocante ao jurisdicionado interessado no inventário, privilegia os interesses dos credores do espólio.

Conforme resta demonstrado no despacho ora em tela, não detêm os órgãos e as entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administração Pública Federal, meios para perquirir se há ou não inventário aberto e se o referido procedimento foi ou não encerrado, tampouco sobre a existência de herdeiros e de bens livres disponíveis em nome de ex-servidores ou pensionistas falecidos quando da pendência de processos administrativos de reposição ao Erário.

De todo modo, importa reiterar que, nos termos do art. 131 da Constituição Federal de 1988 – CF/88[4], a representação judicial e extrajudicial da União cabe à Advocacia-Geral da União – AGU, motivo pelo qual, salvo melhor juízo, entende-se que as providências são de competência da referida instância, incluindo-se tais atos em sua esfera institucional de atuação conforme denotam os seguintes atos normativos: (1) Portaria PGF nº 338, de 12 de maio de 2016, da Advocacia-Geral da União – AGU; (2) Portaria n°. 375, de 10 de novembro de 2017 da Advocacia-Geral da União-AGU; (3) Decreto Executivo n°. 9.194, de 07 de novembro de 2017.


[1] Disponível em: <http://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/150088>. Acesso em 27 de janeiro de 2018.
[2] Disponível em: <http://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/625431>. Acesso em: 27.01.2018.
[3] “Art. 654.  Pago o imposto de transmissão a título de morte e juntada aos autos certidão ou informação negativa de dívida para com a Fazenda Pública, o juiz julgará por sentença a partilha. Parágrafo único.  A existência de dívida para com a Fazenda Pública não impedirá o julgamento da partilha, desde que o seu pagamento esteja devidamente garantido.”
[4] “Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.”

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