A Lei Orçamentária não se Confunde com a LRF

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A Lei Orçamentária não se Confunde com a LRF

Continua a confusão entre a Lei orçamentária Anual – LOA –  e a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF – e por conseguinte entre o crime de responsabilidade e o crime contra a ordem financeira. O primeiro é sancionado com a perda do cargo e inelegibilidade pelo prazo que for fixado na sentença condenatória resultante de julgamento pelo Senado Federal presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal. Esse crime – infração político-administrativa – que seria a expressão mais adequada, tem previsão no art. 85 da CF e na Lei nº 1.079/50. O crime contra ordem financeira, por sua vez,  resulta da violação das normas da LRF de conformidade com os artigos 359-A, 359-B, 359-C, 359-D, 359-E, 359-F, 359-G e 359-H do Código Penal, introduzidos pela Lei nº 10.028, de 19-10-2000 para conferir efetividade à LRF. As penas variam 1 a 4 anos de reclusão, e de 3 meses a 2 anos de detenção. Sua apuração dar-se-á por meio de processo criminal comum, segundo as normas do Código de Processo Penal. O art. 5º da Lei nº 10.028/2000, prevê, ainda, a aplicação de multa pecuniária equivalente a 30% dos vencimentos anuais do agente público responsável pela infração à LRF. A apuração dessa infração administrativa fica a cargo do Tribunal de Contas competente.

Associou-se o crime de responsabilidade à Lei de Responsabilidade Fiscal que são coisas diversas, como vimos. A LRF veio à luz para por cobro à política de gestão fiscal irresponsável para recuperar a saúde financeira do Estado. Por isso, adotou mecanismos que permitem a permanente manutenção do equilíbrio das contas públicas, traçando normas de contenção de gastos públicos sempre que os instrumentos de controle e fiscalização da execução orçamentária derem sinais de que as metas fiscais traçadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – não serão atingidas.

A confusão entre um crime e outro ficou patente no episódio conhecido como  “pedalada fiscal” que foi um dos fundamentos aduzidos na denúncia acatada pela Câmara dos Deputados no pedido de impeachment da presidente Dilma.

No que consistiu essa pedalada fiscal? O governo Federal nomeou a Caixa Econômica Federal como operadora do programa Bolsa Família, o  que pressupõe o repasse de recursos financeiros correspondentes às despesas com esse programa. Ante a omissão da União, a CEF foi pagando os beneficiários com recursos próprios tornando-se credora da União e, consequentemente, a União ficou na posição de devedora da CEF. Os autores do pedido de impeachment viram nessa situação fática – existência de credora, de um lado, e devedora, de outro lado – uma operação de crédito. Por isso apontaram a violação do art. 36 da LRF que veda a operação financeira entre a instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controla. Houve sucessão de dois equívocos: primeiro, porque se concluiu pela existência de operação de crédito pelo exame do resultado que originou da falta de repasses de verbas à operadora do programa. Suicídio e homicídio, por exemplo,  provocam o mesmo evento morte, nem por isso as duas figuras jurídicas se confundem. Em segundo lugar, a afronta ao art. 36 da LRF configura crime contra ordem financeira, punível com pena de  1 a 2 anos de detenção, nos termos do art. 359-A do Código Penal, apurável pela justiça comum. Não há que se falar em crime de responsabilidade.

O fato de a União promover operação de crédito com instituição financeira oficial de que tenha o controle acionário não se enquadra na previsão do inciso   VI, do art. 85 da CF que se refere a atentado contra a lei orçamentária. Sabidamente a LRF não tem natureza de lei orçamentária, que pelo art. 165 da CF são apenas três: Lei do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei do Orçamento Anual (LOA). A LRF é uma lei de natureza fiscal que tutela as leis orçamentárias e não consta do elenco do art. 165 da Constituição.

Por isso, de conformidade com os acréscimos introduzidos pela Lei nº 10.028/00, o art. 10 da Lei nº 1.079/50 ficou assim redigido:

“Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária. (grifamos)

  1. não apresentar ao Congresso Nacional a proposta do orçamento da República dentro dos primeiros dois meses de cada sessão legislativa;[1]
  2. exceder ou transportar, sem autorização legal, as verbas do orçamento; [2]
  3. realizar o estorno de verbas;
  4. infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária;
  5. deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação do limite máximo fixado pelo Senado Federal; (AC)[3]
  6. ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal; (AC)
  7. deixar de promover ou de ordenar na forma da lei o cancelamento, a amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei; (AC)
  8. deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de crédito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais encargos, até o encerramento do exercícios financeiro; (AC)
  9. ordenar ou autorizar, em desconto com a lei, a realização de operação de crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente; (AC)
  10. captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido; (AC)
  11. ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de títulos para finalidade diversa da prevista na lei que o autorizou; (AC)
  12. realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou condição estabelecida em lei”. (AC)

Não há nesse texto legal qualquer referência à operação de crédito da entidade política com instituição financeira oficial a ela vinculada.

Esclareça-se que no episódio do citado impeachment houve invocação de outras operações de créditos feitas com outras instituições financeiras igualmente vinculadas à União. Mas, isso em nada muda em termos de atipicidade da conduta em relação ao rol de hipóteses de crime de responsabilidade por atentado à lei orçamentária.

Lamentavelmente a confusão se instalou ao sabor das paixões políticas da época e será muito difícil restabelecer a verdade jurídica a essa altura.


[1] Ver inciso XXIII do art. 84 e § 6º do art. 166 da CF. Ver, também, art. 22 da Lei nº 4.320/64.
[2] Ver inciso VI do art. 167 da CF.
[3] Acrescentado pela Lei nº 10.028, de 19-10-2000.

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