Prestação de Contas da Ancine Analisada em Três Etapas: A Questão Metodológica e a Possibilidade da Denominada Análise Fiscal

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O objetivo aqui é trazer sugestões, abertas e sujeitas a críticas, tendo em vista as recomendações contidas no Acórdão 721/2019 do Tribunal de Contas da União (TCU), o qual criticou a metodologia “Ancine + simples”. Focando em aspectos normativos, vamos analisar o normativo responsável pela prestação de contas para trazer algumas elucidações necessárias a esse debate,[1] dada a enorme repercussão[2] do tema na atualidade.

Avanço na prestação de contas da Ancine ao longo do tempo: uma verdade que não pode ser esquecida!

É imprescindível reconhecer o avanço da prestação de contas feita pela Ancine pelo menos nos últimos 12 anos. O trabalho feito sob a gestão dos técnicos atuais serviu à organização do setor nessa atividade. Os procedimentos foram sistematizados e organizados. De fato, parece ter sido criado algo que não existia. Do primórdio da Ancine até hoje, a prestação de contas organizou-se. E muito. Há de se dar parabéns aos envolvidos e reconhecer esses fatos nesse processo sob pena de sermos injustos com quem, até hoje, se dedicou a essas atividades, inclusive com os riscos a ela associados. Não é o momento de tacar “pedra na Geni” de forma injusta e sem contextualizar historicamente o que há hoje. Foi um avanço. Foi uma conquista. Mas há mais para se fazer! (Inclusive quanto ao que o TCU coloca.)

A “Ancine mais simples” representa o principal problema na prestação de contas da Ancine hoje?

Dentre as irregularidades apontadas pelo TCU, chama atenção “a decretação de ‘ilegalidade’” do Decreto 8.281/2014,[3] que embasava a adoção da metodologia “Ancine + simples”. Esta foi muito criticada em virtude de permitir, em linhas gerais, que um número considerável de projetos ficasse sem análise de prestação de contas (art. 8.º). O TCU entendeu que o decreto violou a Constituição Federal e o princípio constitucional da prestação de contas,[4] o qual se concretiza a partir da análise de todos os processos e documentos fiscais de cada projeto. Ao tentar dar uma solução ao grande número de passivo (que inclui projetos da época que a Ancine sequer existia), a agência acabou por não fazer a prestação de forma adequada, deixando muitos desses projetos sem a devida conferência.

No entanto, será a referida metodologia o maior problema da prestação de contas? Analisemos então o quadro normativo para um melhor entendimento da situação.

O quadro normativo da prestação de contas da Ancine: as análises previstas na Instrução Normativa 124/2015

Hoje, analisando o quadro normativo que regula a prestação de contas (Instrução Normativa 124/2015 da Ancine), não se depreende como se examinam os documentos fiscais.[5] A instrução traz algumas análises que, a nosso ver, deixam a desejar nos aspectos da efetividade, da economicidade, da razoabilidade e da duração razoável do processo, como as análises processuais, documentais e contábeis (que neste último caso não se referem às efetivas análises de balanços, demonstrações de resultado de exercício etc.),[6] que não tocam no cerne da questão, apesar de, provavelmente, aumentarem o tamanho, o tempo e a complexidade da análise (o que pode ter relação com o aumento do passivo da prestação de contas da Ancine). Além dessas, não se depreende do dispositivo que trata da análise orçamentária (“III – análise orçamentária: procedimento que visa analisar a composição da Relação de Pagamentos no que diz respeito à qualidade dos documentos apresentados para a comprovação das despesas, e sua relação com os itens orçamentários aprovados para a realização do projeto”) a efetiva análise de todos os documentos fiscais tal como requer o TCU. O que quer dizer “análise da composição da relação de pagamentos no que diz respeito à qualidade dos documentos apresentados para comprovação…”? Qual “qualidade” efetivamente se analisa no tocante ao que é apresentado na relação de pagamentos (gastos) feitos pelo proponente? Qual critério para verificação da referida “qualidade”? “Qualidade” em que sentido do documento? Com todo o respeito, parece-nos redação confusa que pouco indica sobre a natureza efetiva da análise (de pagamentos, gastos realizados e respectivos comprovantes), especialmente no que tange aos documentos fiscais, ainda que faça referência à relação com itens aprovados no orçamento do projeto. Trataremos sobre a denominada, sugestivamente, análise fiscal, a seguir.

Para onde ir? Uma sugestão seria partir da “triangulação” de atuação entre fazendas públicas (municipais, estaduais e federal), TCU e Ancine

Parece-nos que o ponto de partida seria analisar (automaticamente) cada documento fiscal entregue pelo proponente que comprova suas despesas. Mais que focar as despesas efetivamente e saídas de recursos nas contas de movimentação[7][8] do projeto (que é importante e talvez pudesse ser realizada por meio do uso de cartões corporativos,[9][10] como se vê em licitações, mas que talvez não seja a mais importante análise a se fazer ou a primeira), a ideia é olhar para a comprovação daquela despesa (documento fiscal) informada pelo proponente. Inicialmente, a prestação de contas começaria a partir da seguinte metodologia: (i) – proponente informa o valor de pagamento da despesa, o número de documento fiscal[11] que a comprove; (ii) a Ancine, de posse desse número de documento fiscal, ou envia ou pede (a depender da forma acordada em convênio[12] específico com a fazenda estadual, municipal e federal, conforme o caso) os dados que comprovam tal despesa; para, posteriormente, (iii) cruzar esses dados, aqueles informados pelo proponente e os constantes do banco de dados da fazenda pública. Assim, ter-se-ia um primeiro material de análise. Despesas sem documento fiscal seriam automaticamente glosadas e demandariam justificação[13] por parte do proponente, a ser analisada pela Ancine, de maneira fundamentada, e depois enviada para primeira decisão de diretoria colegiada que, de acordo com o regimento interno atual, é a responsável pela decisão de aprovação, aprovação com ressalvas ou reprovação de contas do projeto.

Esse primeiro momento – análise fiscal – deveria ser composto pelas dimensões subjetiva e objetiva. A dimensão objetiva analisaria a congruência entre o valor da despesa – documento fiscal de comprovação desta – enviado pelo proponente e os constantes no banco de dados fazendários. Há ainda no sistema de cruzamentos primários a dimensão subjetiva – que verifica se o sujeito (fornecedor) que recebeu valores públicos e emitiu um documento fiscal regular é sociedade, inclusive empresária, apta para realizar aquela despesa, de acordo com sua Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE). Analisar-se-iam a CNAE (analise já feita) dessa empresa e sua congruência com a despesa na qual esta incorreu, para saber se pode ou não incorrer nesta. Se não, a despesa deveria ser invalidada, demandando justificação pela proponente. Exemplo, não se pode pagar uma despesa de telecinagem a uma empresa de laboratório e diagnósticos médicos! Essa dimensão ajuda em diversas situações, como no caso de identificação de empresas noteiras ou mesmo sem adequação para efetivação de uma dada despesa. Esse processo daria segurança aos envolvidos (Ancine e seus servidores, fazendas, TCU), conciliando diversos interesses que em certos momentos coincidem, mas que, em outros, conflitam, o que permitiria debate franco, aberto, plural sobre a ocorrência do fato gerador e consequentemente a comprovação da despesa por meio do documento fiscal adequado. Nesse caso, bastaria aditar (por meio, por exemplo, do uso desse número, que deveria ser informado, necessariamente, pela proponente relativamente a uma determinada despesa) e depois checado no banco de dados da fazenda (puxada despesa a ser comprovada é fato gerador de ISS, ICMS ou IR).

Hoje, ainda que no referido normativo haja definições e regras que obrigam a entrega dos documentos fiscais (art. 9.º, 11, 14, 18 e 23), pela natureza das análises feitas, não se depreende de forma clara como isso é feito, a partir do texto normativo; como se dá todo esse processo; se esses documentos fiscais são efetivamente vistos, batidos com alguma outra referência que dê fidedignidade à declaração entregue pelo produtor).[14] Com os devidos cortes nos valores existentes (vide art. 13 da IN 124/2015 da Ancine), parte-se desse ponto (análise fiscal nas dimensões objetiva e subjetiva) para depois executar a análise orçamentária (extrapolações orçamentárias); e, por fim, as análises de objeto,[15] tal como definido na IN 124/2015.

Veja um rápido exemplo que ilustra essa posição e a complexidade da análise de contas na Ancine. O art. 12[16] da Lei 11.437/2006 permite, em tese, uma prestação de serviço pelo trabalho da própria produtora (valor no orçamento, até 10% do total aprovado, para pagamento de serviços de gerenciamento e execução). Uma espécie de serviço para ela mesmo. Entretanto, do ponto de vista tributário, segundo alguns autores,[17] não é possível prestação de serviços para si mesmo. No entanto, esse posicionamento pacífico pode não se coadunar com a regra específica da área do audiovisual, fazendo com que, excepcionalmente, se torne razoável, possível, a emissão da nota fiscal de serviço em nome da própria produtora (caso não haja vedação expressa na norma municipal, pois o valor pago pela produtora representa uma “manifestação de riqueza dela” – um ganho legal a partir do gerenciamento e execução do projeto, tributável pelo ISS).[18] Isso poderá permitir o recolhimento do tributo ISS – que interessa à fazenda, e, consequentemente, à emissão de documento fiscal – útil à prestação de contas e ao TCU quanto àquela despesa legalmente aceita (por isso entendemos que nesse ponto o TCU deve excepcionar também seu posicionamento de não permitir tal nota em casos em que a legislação municipal não a vede).

Conclusão

Esta é a sugestão. Com acertos, erros e aberta a críticas, tenta trazer um panorama sobre como caminhar daqui para frente na prestação de contas. Boa sorte aos envolvidos!


[1] Lembrando que, quanto ao aspecto mais geral relativo à necessidade de regulação de determinados itens orçamentários (que se relaciona tanto com a política de fomentocomo com a prestação de contas), fazemos referência ao nosso artigo “Ancine na berlinda? Prestação de contas, tributação de VOD e necessidade urgente de pessoal”. Disponível em: [http://genjuridico.com.br/viniciusmartins/].
[2] Por exemplo, as matérias disponíveis em: [https://www1.folha.uol.com.br/ilustrada/2019/04/entenda-como-a-crise-da-ancine-pode-paralisar-o-cinema-brasileiro.shtml]; [https://oglobo.globo.com/cultura/filmes/o-tcu-nao-determinou-suspensao-das-atividades-da-ancine-diz-relator-de-acordao-23574693, https://epoca.globo.com/a-intrincada-crise-na-ancine-ganha-novas-tramas-cada-dia-23573992]; [https://oglobo.globo.com/cultura/ancine-pede-calma-ao-mercado-apos-decisao-do-tcu-23565892]; [https://oglobo.globo.com/cultura/tcu-determina-que-ancine-suspenda-repasses-publicos-para-setor-audiovisual-23561317]; [https://cultura.estadao.com.br/noticias/cinema,ancine-pode-paralisar-distribuicao-de-verba,70002321641]; [https://www.cartacapital.com.br/blogs/4-pontos-que-explicam-a-maior-crise-da-historia-da-ancine/]; entre outras recentes sobre o tema.
[3] Acórdão 721/2019 do TCU: “Vistos, relatados e discutidos estes autos de auditoria realizada na Agência Nacional do Cinema (Ancine), durante o período de 1.º a 25.08.2017, com o objetivo de verificar a conformidade da nova metodologia sob o título de Ancine+Simples empregada para a análise das prestações de contas dos recursos públicos destinados a projetos audiovisuais pelo aporte de incentivos fiscais previstos em lei (fomento indireto) ou de repasses provenientes da Ancine e do Fundo Setorial do Audiovisual – FSA (fomento direto)…”.
[4] Ligado ao princípio da transparência, considerado como princípio de legitimação (que equivale a outras denominações como princípio instrumental ou postulado aplicativo) pelo professor Ricardo Lobo Torres (TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário: valores e princípios constitucionais tributários. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. v. II).
[5] Como reza o TCU no item do acórdão referente ao relatório de fiscalização supracitado, Item 9.2.1.1.3, a tomada de decisão seja fundada em informações meramente declaratórias do beneficiário dos recursos públicos, evitando a aprovação de prestação de contas com irregularidades, conforme verificado, por exemplo, nos projetos auditados (“O Barco”, “Moviecom Jaú”, “Motel”, “Orlando”, “Quatro Histórias e Meia”), em desconformidade com os princípios da transparência e da prestação de contas (Achado III.1); também no item 9.2.2, “[…] nova análise se desenvolva na conferência de todos os documentos comprobatórios das despesas analisadas […]”. Pode-se depreender destes que o TCU recomenda algo que presume não ser feito, ao menos no Ancine mais simples. No entanto, de fato não se preocupou em saber como a Ancine faz isso e talvez este seja um de seus maiores erros de análise em todo esse processo, pois há relação entre a forma que se faz a prestação de contas e o passivo, independentemente de se olhar ou não todos os documentos fiscais.
[6] IN 124/2015 da Ancine, art. 1.º: “I – análise contábil: procedimento que visa aferir o volume de despesas apresentado para a comprovação da execução do projeto face ao volume de recursos disponibilizados;
II – análise documental: procedimento que visa aferir as informações dos documentos de prestação de contas encaminhados pela proponente; […]
IV – análise processual: procedimento que visa levantar as informações existentes no processo necessárias para as análises de prestação de contas […]”.
[7] IN 125 da Ancine – “VII – conta de movimentação: conta-corrente bancária vinculada ao projeto, de titularidade da proponente, com a finalidade de movimentação dos recursos destinados à execução do orçamento aprovado pela Ancine”.
[8] Respeitamos as opiniões contrárias, especialmente no que se refere ao foco na análise financeira e de saída de recursos da conta de movimentação do produtor. Entretanto, acreditamos que saber como se deu a despesa, cada uma delas, cruzando os dados de forma automatizada com a fazenda, parece ser algo mais fidedigno que observar somente as saídas em conta-corrente. E colocar as fazendas públicas nesse processo parece-nos fundamental para que se ganhe em riqueza nessa discussão quanto à comprovação desses gastos. Essa análise financeira – contas-correntes – pode se dar também cruzando suas saídas com as próprias notas fiscais, por determinado período global de tempo. Diante do que se tem hoje, num contexto em que não há cartão de crédito corporativo, parece-nos mais eficiente que cruzar com dados da relação de pagamentos entregue pelo produtor.
[9] Essa análise financeira é importante e simplifica a prestação de contas, especialmente as comprovações iniciais. Poderiam também ser cruzados esses dados com os de notas fiscais emitidas. Só que a análise do documento fiscal é importante para se verificar a validade daquela despesa, sua congruência e pertinência. A análise financeira pode ser insuficiente para isso. Ademais, questões de conflito de competência entre as fazendas também só podem ser analisadas de forma criteriosa por meio da análise de documentos fiscais comprobatórios das despesas. Ou seja, a análise fiscal permite maior transparência e envolvimento de todos os atores envolvidos nesses processos, parecendo ser meio mais adequado, a partir do uso da teleinformática.
[10] Para ver sobre cartão de crédito corporativo em licitações, vide livro de Flávio Amaral Garcia, Licitações e contratos, São Paulo: Malheiros, 2018.
[11] NF – Número do Documento Fiscal, disponível em: [https://www.oobj.com.br/bc/article/como-%C3%A9-formada-a-chave-de-acesso-de-uma-nf-e-nfc-e-de-um-ct-e-e-um-mdf-e-281.html].
[12] Esse convênio tem previsão legal para que seja feito na Lei 5.172/1966 – CTN, art. 199: “A Fazenda Pública da União e as dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios prestar-se-ão mutuamente assistência para a fiscalização dos tributos respectivos e permuta de informações, na forma estabelecida, em caráter geral ou específico, por lei ou convênio”.
[13] Por exemplo, art. 13 da IN 124/2015: “No caso de pequenas despesas de valor individual até R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais), que somadas correspondam a no máximo 2% (dois por cento) do valor do orçamento executado, limitado ao teto de R$ 100.000,00 (cem mil reais), não será exigida a comprovação das formalidades previstas nos art. 10, 11 e 12 junto à ANCINE ou ao Agente Financeiro, quando forem verificadas situações adversas, que deverão ser justificadas na fase da análise financeira complementar do projeto…”.
[14] Não se quer aqui uma absoluta transparência que diga todos os cruzamentos feitos pela agência, mas talvez haja um ponto para a prestação de contas avançar em tornar claro o ponto de partida da análise, que, a nosso ver, deve ser a análise dos documentos fiscais concernentes à empresa (o que remete a uma análise mais tributária, inclusive da possibilidade de planejamentos tributários no âmbito dos orçamentos e execução do projeto).
[15] V– análise técnica de cumprimento do objeto e finalidade: procedimento que visa aferir o cumprimento do objeto e finalidade a partir do objeto pactuado, incluindo parâmetros que foram foco de análise de mérito e pontuação, no caso de projetos realizados com recursos do Fundo Setorial do Audiovisual;
[16] Lei 11.437/2006, art. 12. “Poderá constar dos orçamentos das obras cinematográficas e audiovisuais nacionais que utilizam os incentivos fiscais previstos nas Leis n.os 8.313, de 23 de dezembro de 1991, e 8.685, de 20 de julho de 1993, na Medida Provisória n.o 2.228-1, de 6 de setembro de 2001, e nesta Lei, no montante de até 10% (dez por cento) do total aprovado, a remuneração dos serviços de gerenciamento e execução do respectivo projeto por empresas produtoras cinematográficas brasileiras.”
[17] Ricardo Lodi ensina que “é vedada a tributação de atividades prestadas ao próprio contribuinte, sendo um imposto circulatório…” (Tributos circulatórios. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018. p. 33. [Série Estudos de direito tributário, v. 3.]).
[18] Há outras questões relevantes como verificar a presença de algo semelhante na lista de serviço – interpretação extensiva, ou mesmo saber se há possibilidade de qualificação desse fato como renda a ser tributada pelo imposto da competência federal. Há diversas discussões que envolvem a comprovação dessa despesa, mas também questões tributárias, e, consequentemente, seria positivo que as fazendas públicas participassem.

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