Revista Forense – Volume 429 – Teorias econômicas da regulação, Flavine Meghy Metne Mendes

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Volume 429 – ANO 115
JANEIRO – JUNHO DE 2019
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA,
JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Mendes Pimentel
Estevão Pinto
Edmundo Lins

DIRETORES
José Manoel de Arruda Alvim Netto (Pontifícia Universidade Católica de São Paulo)
Eduardo Arruda Alvim (Pontifícia Universidade Católica de São Paulo/FADISP)

SUMÁRIO VOLUME 429

Abreviaturas e siglas usadas
Conheça outras obras da Editora Forense

HISTÓRIA DO DIREITO

  1. DOUTRINA – Da unidade ou pluralidade de vinculos na obrigação solidaria – Revista Forense – Volume I – 1904.
  2. TRADUÇÕES – Decisões constitucionaes de Marshall – Revista Forense – Volume I – 1904.
  3. JULGADOS – Jurisprudencia civil e commercial – Pactum de Non Alienando – Revista Forense – Volume I – 1904.
  4. PARECERES – Dolo – silêncio intencional – dação em pagamento – Túllio Ascarelli – 21/12/1944 – Revista Forense – Volume CIV outubro de 1945

DOUTRINAS

A. Direito Administrativo

B. Direito Civil

C. Direito do Trabalho

D. Direito Processual Civil

E. Direito Tributário

F. Caderno Especial – Direito Digital e Inovação Tecnológica – Coordenador Marcelo Chiavassa de Paula Lima

ESTUDOS E COMENTÁRIOS

ESTUDOS DE CASOS E JULGADOS

LEIA O ARTIGO: 

FLAVINE MEGHY METNE MENDES

Procuradora-Geral da Agenersa e doutoranda em políticas públicas pela UFRJ.


Resumo: A regulação, cujo alicerce teórico se apoia em escolas de pensamento econômico, instiga pesquisas e reflexões e, não raro, desperta interesses de outras áreas do saber, além de sua área acadêmica específica. No processo evolutivo do conceito e sua operacionalização, alguns aspectos prioritários, como a intensidade necessária da regulação e seu impacto na economia, polarizam os fóruns de discussão contemporânea. Tendo em vista avançar no conhecimento do tema com ênfase à problemática brasileira, considera-se oportuno investigar a contribuição de pensadores estrangeiros, como George Stigler, Richard Posner e Sam Peltzman, que buscam sistematizar a teoria econômica da regulação. Com base nessas premissas, neste artigo, pretende-se responder à seguinte pergunta norteadora: quais as principais conclusões desses estudiosos para fortalecer a teoria econômica da regulação, precipuamente no que se refere aos seus pressupostos teóricos e empíricos? Do ponto de vista metodológico, trata-se de pesquisa descritiva, cujas fontes estão calcadas na doutrina internacional, com ênfase na obra dos autores mencionados. Os resultados indicam que as análises dos estudiosos em tela são fecundas no intento de compreender a complexidade do cenário regulatório atual e de encontrar perspectivas de avanços teóricos e práticos. Por outro lado, apesar das críticas e limitações observadas, os estudos propiciam fundamento para nortear investigações futuras que contribuam para o aprimoramento da regulação e orientação dos responsáveis pela tomada de decisão.

Palavras-chave: regulação, teorias econômicas, contribuições de George Stigler, Richard Posner e Sam Peltzman.

Abstract: The regulation, whose theoretical foundation rests on economic schools of thought, encourages research and reflections and, not infrequently, arouses interest from other areas of knowledge, in addition to your academic area. In the evolutionary process of the concept and your operation, some priority aspects, such as the required intensity of regulation and your impact on the economy, polarized, the contemporary discussion forums. In order to advance in the knowledge of the theme with emphasis on brazilian problem, it is considered appropriate to investigate the contribution of foreign thinkers such as George Stigler, Richard Posner and Sam Peltzman seeking to systematise the economic theory of Regulation. Based on these assumptions, this article seeks to answer the following guiding question: What are the main conclusions of these scholars to strengthen the economic theory of regulation, addressed first in terms of their theoretical and empirical assumptions? From the methodological point of view, this is descriptive research, whose sources are based on international doctrine, with emphasis on the work of the authors mentioned. The results indicate that the analysis of the scholars on screen are fruitful in the attempt to understand the complexity of the current regulatory scenario and find prospects of theoretical and practical advances. On the other hand, despite criticism and limitations noted, the studies provide a basis for future investigations that underpin contribute to improving the regulation and direction of those responsible for decision-making.

Keywords: regulation, economic theories, contributions of George Stigler, Richard Posner and Sam Peltzman.

Sumário: 1. Introdução. 2. Aspectos conceituais da regulação econômica. 3. Teoria do interesse público. 4. A teoria da captura. 5. Considerações finais. 6. Referências bibliográficas.


1. Introdução

Nas discussões contemporâneas sobre as relações entre Estado, governança e prestação de serviços à sociedade, a regulação é um campo de estudo que avança e demanda abordagem multidisciplinar. Por sua natureza, o tema instiga reflexões de pensadores das áreas do direito, da ciência política, da sociologia, da economia, da psicologia, da história, da geografia, da antropologia, da administração social, econômica e política estudos sociais, economia, psicologia, história, geografia, antropologia, administração social e administração.

Cada área do conhecimento traz abordagem e enfoque distinto para o termo “regulação”, o que indica a polissemia do vocábulo. Consoante as lições de Baldwin, Cave e Lodge (2012), o termo tem sido usado com diferentes significados: i) conjunto específico de comandos, regras aplicadas por um órgão detentor de competência legal e regimental para tanto; ii) como influência deliberada pelo Estado – aqui o sentido é mais amplo e envolve as ações estatais (incentivos econômicos e formas contratuais) que influenciam comportamentos empresariais ou sociais; iii) todas as formas de influência social ou econômica, que abrangem mecanismos que afetam comportamentos, oriundos do Estado, ou do mercado.

Cumpre admitir a existência de certo consenso no entendimento de que a regulação, inserida em perspectiva interdisciplinar, tende a ser compreendida como atividade que restringe comportamentos e previne a ocorrência de atividades prejudiciais ao livre funcionamento do mercado.

Sob esse enfoque, vale citar os esforços dos estudiosos do direito e das políticas públicas. Sob o ângulo jurídico, privilegia-se a regulação como intervenção do Estado para materializar o interesse público, no âmbito das atividades econômicas, cabendo às entidades reguladoras editar normas técnicas (função regulamentadora) observando previamente, segundo Carvalho Filho (2011), os espaços definidos na legislação que autorizou o exercício da atividade regulatória. No campo das políticas públicas, estuda-se a regulação como instrumento político de autoridade vocacionado ao controle, não apenas de aspectos sensíveis da economia e do mercado, bem como de sua repercussão social (HOWLETT et al., 2013). Em ambos, a ênfase é inibir, em maior ou menor grau, via prescrições estatais, comportamentos nocivos ao funcionamento regular do mercado.

Pela natureza do fenômeno, são os economistas quem mais se dedicam a apontar a premência da regulação adequada, para suprir falhas de funcionamento e operação do mercado, com destaque para equilíbrio no exercício de poder de mercado, bens públicos, externalidades, assimetrias de informação, as quais passam a conduzir a formulação de políticas públicas regulatórias. Tal abordagem ficou conhecida como teoria do interesse público, sendo que, até a década de 1960, foi o verdadeiro substrato motivacional para ampliar a regulação conduzida pelo New Deal (MATTOS, 2002).

Em movimento oposto, correntes de pensamento oriundas da Escola de Chicago adotaram posição crítica a essa visão, sob argumento de que coexistiam, ao lado das falhas de mercado, as inconsistências na atuação do governo. O amadurecimento dessa linha de argumentação culminou com a tentativa de sistematização da teoria econômica da regulação, cujos principais expoentes são George Stigler, Richard Posner e Sam Peltzman.

A disseminação de agências reguladoras e a concepção no poder que exercem na orientação e controle das relações econômicas, ainda que não imune às críticas por parte dos mais liberais, datam da influência da teoria econômica da regulação de origem norte-americana até os dias de hoje.

Em paralelo, algumas questões presentes em mais de um domínio de discussão ocupam destaque na agenda regulatória contemporânea. Segundo Baldwin, Cave e Lodge (2012), elas se dividem em alguns grupos, assim resumidos: i) debates em torno da definição do melhor regime regulatório a ser aplicado em determinado contexto, ou combinação de determinados regimes na solução de questões complexas; ii) intensidade e forma da regulação do Estado e impacto sobre a economia; iii) relação das agências reguladoras com o governo, agentes do mercado e sociedade em geral.

Diante do exposto, neste artigo analisar-se-ão os estudos relativos à regulação, no intuito de compreender os fundamentos, princípios e limites estabelecidos à atividade regulatória. Com o propósito inelutável de delimitar a abrangência da reflexão, confere-se prioridade a expor, em apertada síntese, as ideias trazidas pelos principias expoentes da Escola de Chicago, como importante bússola no preenchimento de lacunas pertinentes a estudos da regulação.

Na esteira dessas breves considerações, o objetivo é apresentar os principais argumentos que sistematizam as duas abordagens mencionadas, os quais culminaram na construção de significativo referencial teórico ao estudo da regulação.

2. Aspectos Conceituais da Regulação Econômica

Se, por um lado, é certo que a regulação pode significar mais do que a elaboração, a aplicação e o monitoramento de regras, sendo, em alguns casos, até benéfico para as empresas privadas a autorregulação na solução de problemas complexos, por outro, é amplamente aceito que certos tipos de comportamento empresariais podem ser prejudiciais à coletividade, justificando a edição de um conjunto de normas de cumprimento obrigatório na sociedade.

A regulamentação estatal, definida como poder de editar atos para complementar a lei, é tão antiga quanto a lei primária. Consiste basicamente na edição de regras que condicionam as ações estatais, os cidadãos e os agentes econômicos e são apoiadas em consequências. É oportuno lembrar que o modelo normativo deita raízes no peso histórico herdado do direito penal, no qual as regras são projetadas em resposta da sociedade aos comportamentos desviantes dos padrões sociais.

Em outro vértice, a lei, por excelência, é a mais importante força primária deliberativa de ordenação de condutas e é fruto do poder legiferante do Estado, assumindo preponderância na escala hierárquica dos atos normativos. Confere legitimidade, em maior ou menor grau, à edição das normas reguladoras a cargo das agências especializadas; quanto maior a normatização de condutas pelo legislador, menor o espaço dos regulamentos e vice-versa (MENDES, 2018a). De fato, funciona como o terreno fértil para o desenvolvimento das práticas regulatórias apoiadas no poder coercitivo do Estado.

Coglianese e Kagan (2007) observam que, a partir das acentuadas mudanças tecnológicas, econômicas e políticas, testemunhou-se rápido aumento no número de normas regulatórias. Intensificam-se as demandas políticas por regulamentação e, ao mesmo tempo, a capacidade de resposta do governo. A sociedade cada vez mais apresenta intolerância à emergência de novos riscos e injustiças sociais.

As normas são editadas como medidas de proteção ao poder de mercado, por exemplo, quando determinada empresa monopolista eleva o preço acima do nível competitivo e, em regra, são associadas às falhas de mercado. De uma forma geral, disfuncionalidades de mercado impedem que os mercados forneçam subsídios suficientes ao processamento de escolhas adequadas, que primem pelo equilíbrio entre ofertantes e demandantes, ou seja, viabilize, a um só tempo, a lucratividade das empresas e o bem-estar dos consumidores (SALGADO, 2003).

Há fortes indicativos de que regulações sensatas, com respeito ao papel fundamental da livre concorrência, fornecem subsídios vitais para o crescimento da sociedade (BEALES et al., 2017). Essa ilação encontra suporte no âmbito da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 1997), segundo a qual as normas regulatórias devem primar pela redução de barreiras à concorrência e a inovação, competindo aos reguladores aprimorar os instrumentos disponíveis para o melhor funcionamento dos mercados.

O objetivo da regulação é aumentar o bem-estar social e, nesse sentido, a advertência que se faz é de que os sistemas regulatórios sejam cada vez mais sustentáveis, com regras que estimulem a eficiência e competividade do mercado, ou seja, regras que não impeçam o fluxo das inovações e o crescimento econômico.

Com o ímpeto de fornecer explicações coerentes ao padrão de intervenção estatal na economia, Posner (1974) destaca a importância das teorias do interesse público e da captura, como as principais teorias da regulação econômica, que foram delineadas por economistas clássicos com o propósito de entender o desdobramento da regulação no sistema econômico.

3. Teoria do Interesse Público

A existência de falhas de mercado, de acordo com análise de Coutinho (2014), por muito tempo foi concebida como explicação para a regulação; ou seja, para a ação interventiva regulatória do Estado na economia, em nome do interesse público.

O poder público é convidado a intervir na economia para manter o equilíbrio de interesses nas relações entre os segmentos privados econômicos e o interesse público. Trata-se de uma abordagem que ficou conhecida como teoria do interesse público, e, até a década de 1960, foi o verdadeiro substrato motivacional para ampliar a regulação conduzida pelo New Deal.

As raízes desta vertente teórica remontam, na visão de Posner (1974), ao período que compreende a declaração da Lei do Comércio Interestadual, em 1887, até a fundação da Revista de Análise Econômica do Direito, em 1958. As premissas giravam em torno de dois aspectos: i) suposta constatação de que os mercados são extremamente frágeis e, se deixados à própria sorte, não seriam capazes de funcionar de maneira eficiente e ii) regulamentação governamental não gera custos. Dito de outra forma: cada intervenção regulatória apresentaria correlação com dada imperfeição de mercado, o que justificaria a intervenção regulatória efetiva e sem custos.

Baldwin, Cave e Lodge (2012) tratam do assunto e esclarecem que os mercados podem falhar (na teoria e prática) por quatro razões:

  1. i) desproporcional exercício do poder nas relações de mercado, quando empresas monopolistas elevam o preço acima do nível competitivo, fazendo com que o preço se distancie dos custos marginais de produção. O preço e o resultado do monopólio são sustentados por três fatores: um único vendedor ocupando todo o mercado; o produto vendido ou serviço prestado não concorre com substituto eficiente; barreiras substanciais restringem a entrada de outros players no setor;
  2. ii) externalidades: algumas atividades impõem perdas externas ou benefícios a terceiros, mas o mercado não as leva em conta. Trata-se de ações provocadas por um indivíduo, ou determinada empresa, as quais afetam, positiva ou negativamente, outros agentes que compõem o sistema econômico. O motivo para regular externalidades é a constatação de que o preço de determinado produto não reflete o custo real para a sociedade;

iii) bem público: o consumo por um indivíduo não afeta o de qualquer outro indivíduo (não rival), como exemplo, a defesa nacional – exército permanente dispõe da defesa nacional para todos indistintamente. Além disso, é considerado um bem não exclusivo, pois a utilidade o torna serviente a todos em geral, incluindo os free riders ou “caronas”, que não querem pagar pelo benefício auferido (MARQUES NETO, 2014). Logo, por ser difícil alcançar equilíbrio entre oferta e demanda, e, dessa forma, no retorno adequado, a solução passa a ser do ente público, a quem compete, por meio de decisões públicas, definir o volume e a alocação do bem público;

  1. iv) informações assimétricas, ou imperfeitas, que dificultam escolhas adequadas por parte de todos aqueles que se encontram envolvidos no processo produtivo. Os mercados competitivos só funcionam adequadamente se os consumidores forem bem informados, pois, dessa forma, haveria melhores condições ao processamento das escolhas de forma adequada, estimulando-se, ainda, a concorrência. A assimetria de informações, não raro, culmina em escolhas ineficientes do mercado e pode vir a fomentar comportamentos oportunistas (seleção adversa e risco moral).

No intento de restabelecer o equilíbrio, a ação interventiva estatal surgiria em resposta a uma demanda coletiva para melhorar a alocação de recursos escassos, preservando a lógica natural do funcionamento de mercado, pela livre concorrência. Na leitura de Salgado (2003), a regulação reproduz as condições de mercado, permitindo o acesso dos consumidores e usuários aos produtos e serviços de qualidade e com preços similares a que obteriam em um ambiente competitivo.

A regulação é, portanto, o instrumento vocacionado para superar as desvantagens da concorrência imperfeita, desequilíbrios observados em determinadas operações de mercado, carência de determinados mercados que se revelam primordiais ao funcionamento do sistema econômico, impedindo resultados indesejáveis que certas formas de atuação geram na economia (DEN HERTOG, 2010).

Como se nota, muitos economistas usaram as falhas de mercado para explicar o funcionamento da regulação, como intervenção estatal eficiente e isenta de custos (VELJANOVISKI, 2010). No entanto, a partir da sucessão de pesquisas teóricas e empíricas conduzidas, em boa parte, por economistas, vieram à tona algumas fragilidades às justificativas técnicas que motivariam o Estado a intervir na economia.

Como um dos críticos da Escola do Interesse Público, Posner (1974) realça que o conceito de governo, como ente desprovido de custos e efetivo na correção de distorções de mercado, não prospera mais. Ao propor a reformulação teórica, o autor observa que a regulação é inicialmente criada com fundamento no interesse público, mas, em virtude da disparidade de resultados regulatórios “indesejados”, os interesses atendidos, não raro, passam ao largo de “interesses públicos”.

A implicação das críticas foi fundamental para chegar à conclusão de que as falhas de mercado fornecem justificação necessária à introdução de mecanismos regulatórios, mas o âmbito da abordagem deve ser ampliado por força da implicação de questões gerais, por exemplo, ineficiência dos governos, independentemente da presença de elementos que se ajustam às aludidas falhas de mercado.

Os achados empíricos de que coexistiam, ao lado das falhas de mercado, as inconsistências na atuação do governo, contribuíram com o surgimento de novas correntes de pensamento no âmbito da Escola de Chicago e, sobretudo, a tentativa de sistematização da teoria econômica da regulação, delineada em três ensaios inspiradores de George Stigler (1971), Richard Posner (1974) e Sam Peltzman (1976).

4. A Teoria da Captura

Em direção diametralmente oposta àquela que define a regulação como instrumento destinado a resolver falhas de marcado, Stigler (1971) se destacou na literatura econômica, pois foi o primeiro a desenvolver uma teoria econômica da regulação. Os delineamentos e premissas essenciais estão sedimentados no clássico artigo Teoria Econômica da Regulação, publicado pelo autor em 1971.

A partir da consideração de que o Estado, como fonte primacial de recursos ou de ameaças, pode ajudar ou prejudicar, seletivamente, expressivo número de indústrias, Stigler (1971) sustenta que o objetivo principal da teoria econômica é verificar quais benefícios pode um Estado proporcionar a uma indústria, com reflexos sobre a alocação de recursos.

Stigler (1971), partindo do pressuposto de que a regulação sofre influência da indústria, sendo projetada e operada em seu benefício, definiu a regulação como produto, como qualquer outro, cuja principal diferença reside no fato de que o processo político define a estrutura de mercado para a regulação.

O trabalho pioneiro de Stigler objetivava reformular o pensamento dos economistas sobre a regulação, propagando a ideia de que a regulação aumenta os interesses do setor privado, devido ao reflexo dos incentivos nas relações público-privadas.

No intuito de externar as razões que lhe conduziram ao desenvolvimento do estudo, o autor expõe seu raciocínio dedutivo. Observa que o poder de coagir, um dos recursos básicos que o Estado possui e não é compartilhado com qualquer de seus súditos, pode ser exercido sob diversas maneiras, entre elas, a influência de pressões do setor privado (STIGLER, 1971). Muitas empresas são adeptas de mais regulações que operem como barreiras à entrada de concorrentes em potencial, ou que, de outra forma prejudiquem os produtos substitutos, ou aqueles que apresentam vantagens complementares aos seus.

A ação regulatória resultaria da interação de interesses privados, orientados pela busca de benefícios próprios, originando-se daí autêntica demanda regulatória. Em contrapartida, há o risco de que os reguladores ofereçam regulação em troca de apoio político, sendo prudente lembrar que os agentes políticos são igualmente maximizadores do interesse próprio. Na prática, pode ocorrer comportamento similar às distorções do mercado, que se afasta peremptoriamente de qualquer componente da teoria do interesse público.

De acordo com a análise de Den Hertog (2000), de um lado, pode haver demanda para regulamentação governamental, e, de outro, o processo de tomada de decisão política possibilita que diversos segmentos industriais explorem determinada política para fins próprios e inconfessáveis. Trata-se de um processo em que os grupos de interesses logram benefícios, em prejuízo do cidadão comum ou de outros atores sociais. É dispendioso para um indivíduo, em termos de energia, tempo e dinheiro, participar desse processo, e os incentivos são baixos – os benefícios que eventualmente extrairiam da participação no processo político seriam insignificantes.

Na prática, as empresas com maior participação na regulação podem obter êxito, alcançando correspondência entre interesses, influências e resultados almejados. Para que isso seja possível, há etapa prévia procedimental, que abarca uma rotina peculiar de comportamentos; essas empresas fornecem recursos financeiros aos partidos políticos e candidatos; participam das contribuições de campanha, obtenção de votos, prometem empregos para membros de partidos políticos e diversos negócios jurídicos com empresas de políticos ou respectivos parentes (STIGLER, 1971).

Aspecto igualmente relevante, com fulcro nas lições de Den Hertog (2000), é o fato de que, no mesmo ano (1971) em que Stigler, apresentou sua proposição teórica, Posner expôs sua primeira crítica. Ele observou que, em determinadas situações, a regulação beneficiava grupos de consumidores e, além disso, não era de se estranhar a diferenciação por localidade (urbana e rural) de custos de fornecimento desses serviços. Como exemplo, os clientes rurais são os mais onerosos para o sistema de rede do que os consumidores urbanos; além disso, há serviços prestados a determinados usuários a preço inferior aos custos marginais. Tais iniciativas, designadas como subsídios internos ou cruzados, não se ajustavam bem à teoria da regulação de Stigler.

É oportuno assinalar que, apesar de Stigler nunca ter usado a expressão “captura regulatória”, suas palavras foram recepcionadas de forma semelhante àquelas que acompanhavam as acusações de captura das indústrias no processo regulatório.

A esse respeito, Carrigan e Coglianese (2016) advertem que Stigler não foi o pioneiro a notar que as indústrias manipulavam as entidades reguladoras para a satisfação de seus anseios de mercado, outros como Samuel Huntington (1952) e Marver Bernstein (1955) defendiam essas ideias. Todavia, se deve a Stigler o fundamento teórico, em grande parte ausente de pesquisas anteriores, que contribuiu ao despertar dos economistas quanto à possibilidade de que a regulação pode desempenhar papel oposto daquele para o qual foi instituída.

A teoria desenvolvida por Stigler impulsionou a realização de vários estudos empíricos, com o propósito de apurar as relações entre empresas e governos na regulação. Isso porque a percepção de que as agências podem ser capturadas já havia ocupado lugar de destaque no debate e sucessão de acontecimentos – desastres em indústrias com acentuada regulamentação. O vazamento de óleo no Golfo do México e o acidente nuclear de Fukushima Darichi – são indicações do legado de Stigler, atribuindo-se grande parte da responsabilidade pela ocorrência dessas tragédias aos reguladores que se tornaram subservientes aos interesses das indústrias reguladas (CARRIGAN; COGLIANESE, 2016).

Assim como ocorre com correntes de pensamento revolucionário, a teoria de Stigler foi alvo de sucessivas críticas.

Posner (1974) lembra que boa parte dos aspectos trazidos pela regulação econômica atende aos interesses de pequenas empresas ou de instituições sem fins lucrativos, incluindo produtores de laticínios, farmacêuticos, barbeiros, caminhoneiros e sindicatos de trabalhadores. Na sua visão, são formas de regulação ignoradas pela versão de grupos de interesse ou teoria da captura.

Para Peltzman (1989), os reguladores lidam no cotidiano, tanto com demandas por regulação do consumidor, como também da indústria regulada: isso faz com que o regulador racional não entregue inteiramente o que dada indústria monopolista deseja. Os interesses em jogo levam o regulador a encontrar um resultado que otimize o apoio político dos diversos grupos interessados na regulação.

Em continuidade, Schneiberg e Bartley (2001) defendem que nem todos os desenvolvimentos regulatórios podem ser explicados à luz da captura. O movimento para desregular grandes indústrias, que sucedeu nos anos 1970 e 1980, é suficiente para desafiar à leitura de que a regulação é impulsionada em favor dos interesses dos produtores, pois esse processo não ocorreria se as empresas realmente possuíssem um controle sobre o processo político.

Ao mesmo tempo, Coglianesse e Kagan (2007) consideram que a grande extensão de normas protetivas ao consumidor, meio ambiente, segurança dos trabalhadores, saúde, entre outras, à qual se testemunhou no final do século XX, também afasta a crença simplista que se formou quanto ao poder inabalável das indústrias no direcionamento dos resultados regulatórios.

Para Carrigan e Coglianese (2016), o ensaio teórico de Stigler conferiu pouca importância à possibilidade de que a regulação pudesse simultaneamente apoiar os interesses da indústria e promover o interesse público. Além disso, houve pouco esforço na análise das consequências das relações entre legisladores e burocratas em diferentes ambientes institucionais.

Para alguns economistas, como Sam Peltzman (1989), as evidências empíricas trazidas por Stigler eram limitadas, mas, apesar da presença de certas fragilidades, Posner (1974) observou que os estudos de Stigler foram os mais promissores entre todos os realizados e suas bases teóricas acabaram norteando a realização de estudos futuros.

A partir dessas evidências, muitos estudos foram realizados com o propósito de compreender a natureza da regulação, mas até hoje não se tem, por parte da Escola de Chicago, uma visão unitária da regulação. Adicionalmente, boa parte dos pensadores contemporâneos não consideram a teoria da captura como boa descrição geral da regulação dos dias de hoje.

Todavia, os ensaios pioneiros de Stigler iluminam as escolhas dos agentes políticos, por meio de uma análise prévia da decisão a ser tomada e sua correlação com o futuro. Em suma, a decisão regulatória deve ser prospectivamente responsável e contribuir para o crescimento do mercado.

Alcançar esse compromisso nem sempre é possível, sendo, entre os motivos, a interferência de aspectos institucionais nos resultados regulatórios, com maior propensão de onerosidade ao sistema regulado. Tal dado da realidade, como sublinha Veljanoviski (2010), foi suficiente para direcionar o plano de estudos e pesquisas na análise comparativa das instituições regulatórias.

5. Considerações Finais

Por muito tempo, a regulação foi concebida pelos economistas como mecanismo apto para resolver as falhas de mercado e, em decorrência, passou-se a crer na importância de interferência regulamentadora do Estado na economia, para recuperar o equilíbrio entre concorrentes.

Nesse processo evolutivo, algumas evidências empíricas, a começar com os achados de George Stigler, passaram a definir a regulação como arma explorada por empresas para criar barreiras à competição de mercado.

Como toda visão revolucionária envolve mudanças bruscas no pensamento e concepção de ideias, as premissas de Stigler instigaram novas visões críticas. Sob esse ângulo de análise, Posner se propôs a analisar os fundamentos teóricos das teorias do interesse público e da captura, justificando que as versões trabalhadas pelos economistas apresentavam incongruências.

Os achados de Posner permitiram abrir a lente dos pesquisadores para a possibilidade de que existem, ao lado da tradicional concepção das falhas de mercado, outras justificativas para a atividade regulatória. Apesar das críticas lançadas e os incessantes esforços no delineamento de uma teoria econômica da regulação, como bem advertiu Posner, o raciocínio de Stigler até hoje desperta atenção dos estudiosos dedicados a compreender as relações entre Estado, agências, regulados e consumidores.

Ademais, a análise de Stigler, consoante as ponderações de Carrigan e Coglianese, funciona como alerta para a possibilidade de que a regulação possa desempenhar papel oposto àquele para o que se destinou.

As novas considerações quando transpostas ao mundo atual, impregnado de inovações tecnológicas, organizacionais e institucionais, tornam imperativos esforços de investigação, para que se compreenda a regulação e a responsabilidade dos tomadores de decisão.

Sob esse ângulo, e tendo em vista a tendência ao aumento de iniciativas regulatórias, agigantam-se os desafios a superar. Nesse sentido, confere-se ênfase à regulação baseada na gestão, divulgação de informações, abordagens baseadas em modelos cooperativos, além dos instrumentos de comando e controle democrático e republicano. No plano normativo, a indagação principal é: até que ponto as estratégias de comando e controle funcionam como barreira à entrada de novos agentes econômicos?

Os ensaios pioneiros de Stigler iluminam as escolhas públicas e alertam para a prudência de se apurar o modelo regulatório adequado, sem perder de vista o contexto institucional, mais resistência à influência de determinados grupos de interesse.

Por outro lado, com a velocidade com que se processam as mudanças sociais, políticas e econômicas, as leis deixam, muitas vezes, de atender aos anseios da coletividade e, não raro, trazem determinações a cargo das agências reguladoras, impregnadas de efeitos nocivos ao desempenho econômico. Daí, especialmente com o olhar nos achados de Posner à teoria do interesse público, decorre a importância de repensar o modus operandi da máquina política – legislativa. É urgente conceber a regulação como fruto de um exercício de coordenação aberta e participativa, assentada nas expectativas e que os anseios de todos os atores sejam considerados no exame final da Administração Pública.

Vale lembrar que boa governança envolve, acima de tudo, o comportamento dinâmico e permanente dos governos e o amplo compromisso de atores, como o legislativo, o judiciário, a sociedade civil, além dos níveis subnacionais e supranacionais de governo e as atividades com espectro internacional.

Nesse sentido, as contribuições trazidas por George Stigler, Richard Posner e Sam Peltzman são pertinentes e atuais, quando se deseja compreender a complexidade e aprimorar a efetividade do cenário regulatório atual.

6. Referências Bibliográficas

BALDWIN, Robert; CAVE, Martin; LODGE, Martin. Understanding regulation: theory, strategy and practice. Oxford: Oxford University Press, 2012.

BEALES, H et al. Government Regulation: The Good, The bad & The Ugly, released by the Regulatory Transparency Project of the Federalist Society, June 12, 2017. Disponível em: https//regproject.org/wp-content/uploads/RTP-Regulatory-Process-Working-Group-Paper.pdf.

BENTLEY, A.F. The process of government. Chicago: University of Chicago Press, 1908. In: POSNER, Richard. Theories of economic regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, vol. 5, nº 2, p. 335-358, 1974.

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CARVALHO FILHO, José dos Santos. Agências reguladoras e poder normativo. In: ARAGÃO, Alexandre Santos de. O poder normativo das agências reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 66.

COASE, Ronald H. A Firma, o mercado e o direito. Coleção Paulo Bonavides. Rio de Janeiro: Forense Universitária. Tradução: Heloísa Gonçalves Barbosa, 2017. LI.

COHLIANESE, Cary; KAGAN, Robert. Regulation and Regulatory Processes. The international Library of Essays in Law and Society. Ashgate Pub Co, 2007.

COUTINHO, Diogo R. Direito e economia política na regulação de serviços públicos. São Paulo: Saraiva, 2014.

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