O fomento regulatório na atividade audiovisual: possibilidades e importância no contexto do audiovisual brasileiro

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O fomento regulatório na atividade audiovisual: possibilidades e importância no contexto do audiovisual brasileiro

A Ancine, hoje, faz parte do debate político, pautado pelo Presidente da República. Nesse sentido, acreditamos que certos esclarecimentos se fazem necessários. São convites à reflexão sobre o tema, com informações que possibilitam o entendimento sobre as questões relativas a agência. Nesse contexto, trazemos uma possibilidade a respeito das atividades pertinentes à Ancine, como uma junção entre duas formas de intervenção do Estado na economia que são de competência da citada agência e têm previsão no art. 174 da CF/1988: o incentivo e a regulação. Nesse sentido, apresentamos a ideia do denominado fomento regulatório.

O fomento regulatório [1], no Brasil, é um conceito que passou a ganhar força exatamente pela construção legislativa da MP 2.228-1/2001, marco regulatório do setor audiovisual no Brasil que criou a Ancine. O art. 5º da referida lei [2] traz as expressões “fomento” e “regulação” dentro de um mesmo contexto. Assim, do ponto de vista legal, numa interpretação literal da norma, não há óbice legal. Ao contrário, há previsão que adapta perfeitamente, sem muitos malabarismos interpretativos, a ideia de fomento e de regulação, especificamente quanto ao descrito no art. 7º, V [3], da MP 2.228-1/2001. Porém, mais que a previsão legal e a efetiva ocorrência fática do fomento regulatório, há um sentido econômico-jurídico para tanto que tem gerado excelentes resultados.

Do ponto de vista jurídico, inicialmente alguns autores [4] de direito administrativo foram contra a ideia, no auge do advento do estado regulador no Brasil, no final da década de 1990; ainda hoje, alguns ainda apresentam certa resistência. Porém, fato é que sua grande maioria, entre eles o notável Alexandre Aragão [5] e Marcus Juruena [6] encampam a ideia quanto à possibilidade de existência do fomento regulatório.

Assim, com o passar do tempo, as resistências foram diminuindo, pois se viu que regulação e fomento têm mais em comum do que antes parecia. Há, contudo, pouco mais que somente o ponto de vista jurídico, seja pela previsão legal na Lei da Ancine, seja pelo fato de a doutrina jurídica encampar tal possibilidade; é a lógica econômica indutiva trazida por trás dessa ideia.

Partindo agora do campo da economia, a regulação atualmente funciona de forma mais eficiente sob a lógica dos sistemas de incentivos. Chegou-se à conclusão de que estímulos e induções funcionavam melhor que regras regulatórias fixas, normativas, detalhadas. Estas possuíam o risco até mesmo de trazer maior insegurança jurídica em alguns casos, em virtude de mecanismos como de interpretações a contrario sensu (o que abre margem ao não seguimento das normas) e a incapacidade de detalhamento de todas as situações fáticas no âmbito de uma única norma num ambiente de inovação [7], exatamente como é o audiovisual.

Exemplo clássico disso é o uso da metodologia de regulação tarifária denominada price cap [8], que faz regulações por incentivo e estímulos, tal como classicamente faz a forma de intervir no domínio econômico denominado fomento. A regulação caminhou para aquilo que estruturalmente era o fomento, nada mais que um sistema de induções, de caráter eminentemente facultativo, mas com a finalidade de alcançar determinados comportamentos para o cumprimento de certos objetivos. Essa tendência é mais um argumento (além do jurídico-econômico) para justificar a junção/manutenção das atividades de fomento e regulação, especialmente no âmbito da atividade audiovisual no Brasil.

Essa junção também já foi demonstrada a partir de alguns estudos [9] e os resultados foram ótimos. O sucesso e o aumento de produção de conteúdo nacional, por meio do mecanismo do art. 39, §§ 3º e 3º-A, fez que se conseguisse um jogo de ganha-ganha: produtores brasileiros ficaram felizes e satisfeitos (e geraram emprego e renda) com suas produções, além de distribuidores estrangeiros (como Fox, Warner etc.), que conseguiram fazer obras de conteúdo nacional para lucrarem no cinema brasileiro (e estrangeiro) e também nos seus respectivos canais de programação (como HBO, criando conteúdos nacionais que são internacionalizados).

Filmes como Tropa de Elite, Se Eu fosse você (1 e 2), Minha mãe é uma peça (1, 2 e 3) possuem significativos investimentos, o que gerou crescimento para diferentes players do setor, inclusive estrangeiros, num mecanismo de cooperação e crescimento que interessa a todos e, em última instância, à economia brasileira.

      

O fomento regulatório permite, ainda, o aumento na coordenação, a cooperação e a diminuição de conflitos entre os diferentes agentes econômicos de diversas nacionalidades e diversos interesses, promovendo crescimento. Há, também, literatura econômica que corrobora tal situação de aumento da cooperação e da diminuição do conflito [10] como arranjo institucional essencial ao crescimento, algo que o fomento regulatório aplicado pela Ancine, na prática, vem fazendo.

É possível depreender certo enfraquecimento das políticas voltadas ao audiovisual [11], portanto se faz necessário que as possibilidades trazidas pelo fomento regulatório sejam potencializadas, permitindo um efetivo crescimento desse importante setor, inclusive quanto à geração de emprego e renda, tão necessários à melhora da situação econômica de nosso país hoje.

 

Confira aqui as obras do autor

 


[1] Sobre esse conceito, numa perspectiva de uso deste com mecanismos de renúncia fiscal, vide
MARTINS, Vinícius Alves Portela. A junção da atividade de incentivo (fomento) e regulação no setor audiovisual: possibilidades a partir da regulação dos contratos de investimentos de valores de renúncia fiscal. Revista Eletrônica do IBPI, v. 5, p. 102-123, 2011.

[2] Essa MP tem exatamente a mesma força de lei, pois foi editada na norma transitória da modificação da EC.

[3] “Art. 7º. A ANCINE terá as seguintes competências:
V – regular, na forma da lei, as atividades de fomento e proteção à indústria cinematográfica e videofonográfica nacional, resguardando a livre manifestação do pensamento, da criação, da expressão e da informação;”

[4] MENDONÇA, José Vicente Santos de. Uma teoria do fomento público: critérios em prol de um fomento público democrático, eficiente e não paternalista. Rio de Janeiro. Revista da Procuradoria Geral do Rio de Janeiro, n. 65, 2010. Entretanto, traz critérios específicos do que seja fomento, inclusive, minoritariamente, não considerando fomento os mecanismos de renúncia fiscal.

[5] Entretanto, na visão de Alexandre Aragão: “(…) Podemos constatar que as competências da Ancine são mais de fomento do que de regulação propriamente dita, o que, todavia, não a descaracteriza como agência reguladora. Além da qualificação expressa no art. 5º, o fato de possuir menos competências regulatórias que as demais agências reguladoras, não faz que não possa ser considerada como tal, até porque não há agências reguladoras que exerçam apenas competências regulatórias (…) note-se, inclusive, que, além das competências normativas e de polícia administrativa expressamente conferidas à Ancine, também possui competências regulatórias inferidas de sua atribuição de executar e implementar a política nacional do cinema: para fazê-lo terá, naturalmente, que regular o setor”. ARAGÃO, Alexandre. Agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense. 2005, p. 286.

[6] Teóricos, como o meritíssimo professor Marcos Juruena, acreditam, ainda, na possibilidade do fomento como instrumento de regulação, defendendo que este influi no mercado e nas opções e decisões de investimentos dos empresários para os setores incentivados, induzindo determinados comportamentos e podendo gerar uma alocação mais eficiente dos recursos na economia de uma forma geral (essa discussão será detalhada no art. 7º, V). VILLELA SOUTO, Marcos Juruena. Direito administrativo regulatório. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002; MARTINS, Vinícius Alves Portela. Agência Nacional do Cinema – Ancine: Comentários à Medida Provisória nº 2.228-1/01, ao Decreto nº 4.121/02 e à Lei nº 12.485/11. São Paulo: Atlas, 2015. v. 1. 488p.

[7] Sobre inovação no sentido em que estamos falando aqui, vide SCHUMPETER, Joseph A. Capitalismo, Socialismo e Democracia. Rio de Janeiro: Zahar, 1984.

[8] Command and control ou método do custo de serviço é um modelo de regulação tarifária descrito na teoria econômica. A tarifação pelo custo do serviço, também conhecida como regulação da taxa interna de retorno, é o regime tradicionalmente utilizado para a regulação tarifária dos setores de monopólio natural. A partir desse critério, deduz-se que os preços deverão remunerar os custos totais, abrangendo uma margem que proporcione uma taxa interna de retorno atrativa ao investidor privado. Esse princípio da tarifação pelo custo do serviço é antigo e generalizou-se a partir da experiência norte-americana iniciada no final do século passado, com a regulação de monopólios privados de serviço público. Segundo esse regime tarifário, para evitar que os preços fiquem abaixo dos custos, o preço final ao consumidor deve ser obtido pela igualdade entre a receita bruta e a receita requerida para remunerar todos os custos de produção (custos fixos mais custos variáveis), incluindo a taxa de remuneração da concessionária. O grande problema, entretanto, é que essas informações são passadas pelas próprias empresas reguladas, o que pode gerar assimetrias de informação entre a empresa atuante no mercado e o ente regulador. Nesse sentido, surgiu o price cap, que faz uma regulação por incentivos.

[9] Além do já citado artigo, A junção da atividade de incentivo (fomento) e regulação no setor audiovisual: possibilidades a partir da regulação dos contratos de investimentos de valores de renúncia fiscal. Revista Eletrônica do IBPI, v. 5, p. 102-123, 2011, também, na mesma linha: MARTINS, Vinícius Alves Portela. Possibilidades de intervenção regulatória por parte de CIDEs: o caso específico da Condecine. In: STUCKERT, Gabriel Fliege de Lucena; SCHENEIDER, Bruno. (Org.). Regulação e Fomento do mercado audiovisual. Rio de Janeiro: Clube dos Autores, 2014, v. 3, p. 206 (laureado no IV Prêmio SEAE 2009).

[10] FIANI, Ronaldo. Cooperação e conflito. Instituições e desenvolvimento econômico. Rio de Janeiro, Elsevier, 2011.

[11] Ataques à Ancine na imprensa e não assinatura do decreto de cota de tela são exemplos.


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