Aplicabilidade do Instituto da compensação das obrigações entre créditos e débitos de servidores e a Administração Pública

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Aplicabilidade do Instituto da compensação das obrigações entre créditos e débitos de servidores e a Administração Pública

Em situações nas quais se verifica que servidores e ex-servidores públicos figuram, ao mesmo tempo, como credores, pois há um saldo a receber dos valores relativos às verbas remuneratórias ou previdenciárias, e devedores da Administração Pública, ocorre o instituto da compensação de obrigações.

Em nome do princípio da eficiência, tem-se como razoável [1] a compensação do montante geral devido pelo servidor com o valor que tem direito a receber da Administração Pública, nos moldes do que preveem os arts. 368 e 369 do Código Civil/2002, senão vejamos:

Art. 368. Se duas pessoas forem ao mesmo tempo credor e devedor uma da outra, as duas obrigações extinguem-se, até onde se compensarem.
Art. 369. A compensação efetua-se entre dívidas líquidas, vencidas e de coisas fungíveis.

Isso porque os valores da compensação guardam similaridade no que se refere ao fato gerador, qual seja, verbas remuneratórias e descontos legais, além de a compensação conferir maior celeridade (eficiência) ao procedimento de reposição a ser instaurado, sendo razoável que seja promovida a compensação dos valores que teria o servidor a receber com os valores que ele deve repor.

Sobre a delimitação conceitual e as espécies de compensação, averba Fabrício Zamprogna Matiello [2]:

Compensação é forma de extinção das obrigações aplicável quando duas pessoas forem, concomitantemente, credora e devedora uma da outra, contanto que preenchidos os demais pressupostos legais […] As obrigações somente são extintas até o limite em que se alcançarem. Por isso é que, quanto à extensão, a compensação classifica-se em total ou parcial. Será total quando ambas as obrigações extinguirem-se por inteiro e sem que remanesça crédito ou débito de uma das partes para com a outra. Será parcial quando, embora operada a compensação, a exoneração de uma das partes não é completa, ficando ainda pendente certa fração obrigacional.

A compensação é o modo de extinção das obrigações civis em que, sendo as partes reciprocamente credoras e devedoras, os montantes devidos, líquidos e exigíveis, são exterminados, mutuamente, respeitado o limite de concorrência de valores.

Na esfera administrativa, é habitual a compensação de créditos e débitos entre a Administração Pública e os servidores públicos, dependendo para tanto da realização de cálculos pela entidade pagadora, uma vez que se trata de dívidas líquidas e vencidas.

Conforme consignado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), autorizada legalmente a compensação (pois não há âmbito de liberdade na Administração Pública para tal mister), ela observará os mesmos requisitos e restrições das dívidas em geral:

De fato, em matéria de Direito Público, o agente somente está autorizado a fazer o que a lei expressamente o faculta, numa inversão do princípio ontológico do Direito de que tudo que não está juridicamente proibido está juridicamente permitido.No caso, na nossa visão, a novel disposição legal não veio autorizar ilimitadamente a compensação, mas sim apenas explicitar que, para as dívidas fiscais e parafiscais, a disciplina é a mesma do Direito Civil. Ou seja, autorizada legalmente a compensação (pois não há âmbito de liberdade na Administração Pública para tal mister), a mesma observará os mesmos requisitos e restrições das dívidas em geral, não havendo nada de novidade, a priori.
Não discutimos, entretanto, que a redação da nova lei conferiu mais liberdade ao contribuinte, no campo da compensação tributária. Mas, de qualquer forma, o seu âmbito de atuação deverá se sujeitar à observância da legislação específica aplicável, autorizadora da compensação (TCU, TC 021.314/2007-1, Plenário, Rel. Min. Marcos Bemquerer Costa, sessão: 01.10.2008) (grifos no original).

Para sustentar a tese da viabilidade da compensação na jurisprudência administrativa do TCU, podem ser mencionados alguns precedentes da Corte de Contas:

(1) Acórdão 418/2004 – TCU – Plenário (subitem 8.2.1), na qual constou determinação à entidade jurisdicionada no sentido de que fosse providenciado o ressarcimento, na forma do art. 46 da Lei 8.112/1990, das diárias indevidamente recebidas por servidores, podendo ser efetuada a compensação do débito apurado com os créditos decorrentes da indenização da ajuda de custo prevista no art. 53 da mesma Lei (TCU, Acórdão 418/2004, Plenário, Rel. Min. Adylson Motta, sessão: 18.04.2007).

(2) Acórdão 635/2007 – TCU – Plenário (subitens 9.3, 9.3.5, 9.5, 9.6, 9.6.4 e 9.7), em que as razões de justificativa apresentadas pelo ex-presidente e ex-ordenador de despesa do órgão jurisdicionado foram rejeitadas com relação à não compensação do valor pago a título de correção monetária com os valores devidos por juíza relativos ao recálculo da parcela autônoma de equivalência, o que contraria o princípio da vedação ao enriquecimento sem causa. Destaca o TCU, nesse precedente:

Desta forma, considerando que o desconto é medida de caráter excepcional, quando não importe em aplicação de juros e correção monetária, nada mais razoável que seja feita a compensação dos valores em débito pelo Juiz (PAE), com os seus créditos contra a União, ainda que tal procedimento não esteja expressamente previsto em lei (TCU, Acórdão 635/2007, Plenário, Rel. Min. Aroldo Cedraz, sessão: 18.04.2007).

Nos precedentes mencionados, o TCU decidiu que a compensação era devida por considerar que tanto o crédito como o débito eram da mesma natureza e decorrentes da relação de trabalho entre o servidor e a União. No Acórdão 418/2004 – Plenário, a compensação se deu entre verbas indenizatórias oriundas de relação trabalhista, ou seja, entre valores de diárias e de ajuda de custo. No Acórdão 635/2007 – Plenário, a compensação refere-se a valores pagos a título de atualização monetária com valores devidos por magistrado, como parcela autônoma de equivalência, ambos de natureza remuneratória, portanto atributária.

Caso se tratasse de verbas tributárias, a compensação deveria atender ao disposto no art. 170 do Código Tributário Nacional (CTN):

Art. 170. A lei pode, nas condições e sob as garantias que estipular, ou cuja estipulação em cada caso atribuir à autoridade administrativa, autorizar a compensação de créditos tributários com créditos líquidos e certos, vencidos ou vincendos, do sujeito passivo contra a Fazenda pública. (Vide Decreto n.º 7.212, de 2010.)Parágrafo único. Sendo vincendo o crédito do sujeito passivo, a lei determinará, para os efeitos deste artigo, a apuração do seu montante, não podendo, porém, cominar redução maior que a correspondente ao juro de 1% (um por cento) ao mês pelo tempo a decorrer entre a data da compensação e a do vencimento.

Portanto, na esfera tributária, não é habitual a compensação de créditos e débitos, dependendo de disposição legal a extinção de dívidas fiscais por esse meio.

Assim, existindo os pressupostos legais, por consequência, deve haver a compensação nas verbas remuneratórias do servidor, tal como consagrado pela orientação jurisprudencial do TCU, uma vez que se trata de valores líquidos, vencidos e fungíveis entre si.
Entendemos que a Administração, com intuito de evitar o enriquecimento sem causa, que, se assim não o fosse, receberia valores a maior (indevidamente), não pode apropriar-se de valores que necessitam ser descontados.

O art. 884 do Código Civil de 2002 versa sobre o enriquecimento sem causa. Vejamos o seu teor:

Art. 884. Aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido […]
Parágrafo único. Se o enriquecimento tiver por objeto coisa determinada, quem a recebeu é obrigado a restituí-la, e, se a coisa não mais subsistir, a restituição se fará pelo valor do bem na época em que foi exigido.
Art. 885. A restituição é devida, não só quando não tenha havido causa que justifique o enriquecimento, mas também se esta deixou de existir.

Ao tecer comentários sobre o art. 884 do Código Civil de 2002, assim dispõe Fabrício Zamprogna Matiello [3]:

3. O espectro de aplicabilidade do dispositivo em comento é dos mais amplos, devendo ser promovida a sua incidência sobre toda espécie de relação de que resulte vantagem injusta em favor de alguém e desvantagem imotivada contra outrem. Isso independe da configuração de ilicitude penal, ou mesmo de qualquer comportamento positivo de quem enriquece, pois mesmo o inocente recebimento de vantagem pode caracterizar o enriquecimento sem causa.

Sobre o art. 885 do Código Civil de 2002, anota Fabrício Zamprogna Matiello [4]:

1. Quem aufere indevido proveito de certo contexto está obrigado a restituir, prevalecendo essa obrigação não somente nos casos em que jamais tenha existido causa a justificar a vantagem captada, como também nas hipóteses em que a sua fonte geradora, até então lídima, deixou de existir, tornando daí em diante injusto o enriquecimento. Isso aconteceria, por exemplo, se determinado dispositivo legal, que autorizava a cobrança de encargo dos correntistas de instituições bancárias, viesse a ser derrogado. Todos os valores cobrados antes do evento estariam cobertos pelo manto da licitude e não ensejariam restituição; porém, as cobranças posteriores à supressão da vigência da norma ingressariam no âmbito da ilegalidade, caracterizando enriquecimento ilícito e acarretando a obrigação de devolver.

Como exemplo da situação ora analisada, pode-se verificar situação na qual o servidor figura ao mesmo tempo como credor, pois há saldo rescisório a receber, e devedor, dado que existem processos de reposição ao Erário.

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[1] Lei 9.784/1999: “Art. 2.º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: […] XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação” (grifos nossos).

[2] MATIELLO, Fabrício Zamprogna. Código Civil comentado. 3. ed. São Paulo: LTr, 2005. p. 255.

[3]  MATIELLO, Fabrício Zamprogna. Código Civil comentado. 3. ed. São Paulo: LTr, 2005. p. 553.

[4] MATIELLO, Fabrício Zamprogna. Código Civil comentado. 3. ed. São Paulo: LTr, 2005. p. 553.


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