Reforma tributária e Federação: alguns parâmetros para avaliação de risco

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Reforma tributária e Federação: alguns parâmetros para avaliação de risco

O tema da reforma tributária, em discussão no Congresso Nacional, é complexo e há diferentes perspectivas acerca dele. Um ponto em comum a todas as propostas, porém, é o risco de eventual emenda constitucional aprovada vir a ser considerada inválida diante da cláusula pétrea prevista no art. 60, § 4º, I, da Constituição de 1988. O dispositivo veda a deliberação de proposta de emenda “tendente a abolir a forma federativa de Estado”, e todas as propostas envolvem, em alguma medida, alteração de competências federativas. Mas o que poderia ser descrito como violação a essa cláusula e que soluções seriam compatíveis com ela? Três parâmetros extraídos da jurisprudência do STF podem orientar a avaliação desse risco.

Um primeiro parâmetro diz respeito ao que o art. 60, § 4º, I, da Constituição pretende afinal proteger. O STF tem o entendimento tradicional de que o dispositivo não torna imutáveis todas as opções formuladas em 5 de outubro de 1988 acerca da Federação brasileira, limitando-se a proteger o “núcleo essencial” do instituto. Nesse sentido, o STF considerou que disposições impugnadas da EC 20/98, por exemplo, não afetavam a referida cláusula pétrea (ADI 2.024, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 1º.12.2000). O mesmo entendimento foi reproduzido pela Corte ao decidir pela validade da criação do CNJ pela EC 45/04, a qual também se alegava ter violado a federação (ADI 3.367, rel. Min. Cezar Peluso, DJ 25.4.2005). Ou seja, em tese, nada impede alterações na disciplina da federação brasileira, inclusive do ponto de vista tributário. Há um núcleo, porém, que haverá de ser respeitado, sob pena de inconstitucionalidade. Mas qual seria afinal esse núcleo?

Um segundo parâmetro envolve exatamente a definição desse núcleo de sentido da federação brasileira. Um ponto destacado pelo STF e pela doutrina como central para a federação é a autonomia dos Estados-membros em particular e dos entes locais (o que inclui os municípios) de forma mais ampla. A autonomia de cada ente federativo é dada pelo conjunto de competências que a Constituição lhes atribui – inclusive tributárias –, bem como pela capacidade de cada um deles de se auto-organizar, autogovernar e autoadministrar, executando as competências que lhes foram outorgadas sem interferência dos demais entes. Naturalmente que tudo isso depende de recursos financeiros, e aqui a questão se aproxima do tema tributário de forma mais direta.

Por fim, um terceiro parâmetro geral pode ser enunciado nos seguintes termos. Embora o controle de constitucionalidade de emendas seja possível, o STF revela considerável grau de deferência ao que tenha sido decidido pelo Congresso Nacional no exercício do poder constituinte derivado. Essa deferência poderá ser potencializada quando tenha havido amplo debate sobre a matéria no âmbito do Poder Legislativo; por outro lado, ela será mais limitada se a questão envolver a proteção de direitos e garantias individuais.

De fato, a maior parte das decisões do STF que concluiu pela inconstitucionalidade de emendas o fez por conta de violações à cláusula pétrea do art. 60, § 4º, IV, que protege direitos e garantias individuais. Em matéria de federação, o caso emblemático é o da ADI 939-7 (rel. Min. Sydney Sanches, DJ 17.12.1993). Na ocasião, o STF declarou inconstitucional a EC 3/93, instituidora do IPMF, por violar diversas garantias individuais e também a forma federativa de Estado. Nesse particular, a emenda autorizava a União, ao editar o novo imposto, a desrespeitar a regra da imunidade tributária recíproca entre os entes federados de que trata o art. 150, VI, a, o que, a juízo do STF, constitui garantia essencial da autonomia dos entes na federação brasileira.

Algumas conclusões, ainda que gerais, podem ser apuradas. Os contornos das competências atualmente atribuídas a União, Estados, Distrito Federal e Municípios não estão protegidos pela cláusula pétrea do art. 60, § 4º, I, e podem ser alterados. Por outro lado, qualquer alteração deve assegurar que os entes locais continuem tendo autonomia, ainda que sob outro formato e disciplina. A autonomia não é apenas uma expressão retórica, descrevendo um conjunto minimamente relevante de competências e os meios, inclusive financeiros, necessários para levá-las a cabo sem submissão a decisões políticas de outros entes.

 

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