Costuma-se dizer, nos estudos e pesquisas atinentes à Teoria Geral do Estado, que mais difícil do que implantar a democracia é o exercício de preservá-la no decorrer dos tempos. É impossível discordar dessa dedução. O processo histórico tem demonstrado que, uma vez vigente no Estado de Direito, o regime democrático está constantemente sujeito a chuvas e trovoadas.

A democracia tem por base o princípio da vontade popular expresso na soberania – esta um dos elementos do Estado. Nela não se permite que o povo seja descartado de participação no governo. Nunca é demais lembrar que na antiguidade irradiava-se a oligarquia, e não a democracia. Igualdade e liberdade são os axiomas inafastáveis do regime democrático.

Preservar o regime, porém, não é tarefa das mais simples. Como registrou Machado Paupério, cabe à democracia “precaver-se contra as opiniões antidemocráticas ou contra o pensamento dos movimentos que visam à sua própria destruição”. E completa: “O culto da liberdade não pode chegar ao suicídio da própria liberdade”. Lembra, ainda, a doutrina de Lacordaire: “Entre o forte e o fraco, é a liberdade que escraviza e a lei que liberta”. (1)

Um dos mais importantes pilares da democracia consiste em suas instituições. É o equilíbrio e a harmonia destas que amparam e consolidam o regime democrático.

Mas o que são instituições? Não há uma resposta precisa no âmbito da sociologia. Etimologicamente, “instituição” é algo fixado, estabelecido, o que é um pouco vago. Apesar disso, é possível considerá-las como estruturas ou mecanismos que estabelecem parâmetros de comportamento de um conjunto de indivíduos no âmbito de determinada comunidade.

Segundo Durkheim, os indivíduos integram uma realidade composta de instituições preexistentes a eles. Do momento em que passam a integrar tal realidade, devem compreender as instituições e sujeitar-se a elas, ainda que pessoalmente a repudiem.

Em sua obra sobre instituições, Charles Debbasch as classifica em públicas e privadas, sendo que as primeiras podem ser instituições políticas ou administrativas. Estas são as estruturas criadas pela sociedade “para a gestão das funções públicas” (“pour la gestion des affaires publiques”), garantindo-se às instituições políticas supremacia sobre as administrativas, e isso porque lhes compete o comando superior dos destinos do país. (2)

Democracia e instituições são indissociáveis e interdependentes: aquela por traduzir o regime do Estado e estas por serem as estruturas de apoio. Se as instituições funcionam bem, o regime democrático tende a se estabilizar e consolidar; se atuam em desalinho, a tendência é que cresçam as ameaças ao regime. E, para funcionar bem, as instituições devem prover-se de harmonia, como uma máquina de peças bem ajustadas, e nunca de antagonismos, ressentimentos e ambições.

No âmbito de uma república democrática federativa, devem sobressair as instituições inerentes aos Poderes, fixados para a distribuição de funções, e ao Estado federal, adequado à descentralização política.

Quanto à república, ninguém desconhece que o sistema da tripartição de Poderes numa democracia exige que entre eles haja harmonia e independência, e esse pressuposto está expresso no art. 2º da Constituição Federal. Conforme anotam Luiz Alberto David Araujo e Vidal Serrano Nunes Júnior, tais características indicam que cada um dos Poderes “projeta uma esfera própria de atuação, cuja demarcação tem por fonte a própria norma constitucional”. (3)

Em outra vertente, o Estado federal também demanda ajustamento e cooperação entre as unidades estatais. Raul Machado Horta, um dos grandes estudiosos dessa forma de Estado, invoca Enoch Alberti Rovira, que, a propósito da Constituição Federal alemã, assinala que “o federalismo contemporâneo se distingue pela cooperação”. (4)

O que se observa, em dias atuais, é que as instituições que retratam os Poderes da república e o regime federativo não têm estreitado, como deveriam, os laços da harmonia, independência e interesse da sociedade, imprescindíveis para o desempenho eficaz e satisfatório da democracia. É claro que a democracia – todos sabemos – não é um mar de rosas, mas há um limite de tolerância para a atuação das instituições. Estas, contudo, estão em desalinho.

É ilusório supor que esse descompasso se originou da pandemia. O novo coronavírus, com efeito, colaborou, mas a verdade é que encontrou uma sociedade composta de instituições vulneráveis e insinceras. E os inúmeros exemplos têm evidenciado esse fato.

Nunca é demais realçar que o bem comum resulta do processo de transformação do Estado, cuja meta de adaptação às dinâmicas realidades sociais depende da qualidade e eficácia das instituições. Não sem razão, Dalmo de Abreu Dallari afirma que, para esse processo de transformação, “é indispensável que as instituições do Estado sejam devidamente aparelhadas, prontas para sentir o aparecimento de novas possibilidades e aspirações, para conhecer o seu verdadeiro significado e, finalmente, para integrá-las na ordem jurídica”. (5)

Vários têm sido os exemplos de desalinho das instituições.

No concernente aos Poderes da república, as instituições que os representam invadem frequentemente, de forma abusiva, a esfera de atribuições constitucionais pertencentes a Poder diverso. O Executivo se arvora em legislador, editando medidas provisórias precipitadas e inconstitucionais. O STF ofende a competência do Congresso Nacional e profere decisões com verdadeira força de lei; viola também a competência do Executivo, julgando questões de políticas públicas privativas da Administração, ou expede determinações de fazer ou não fazer às autoridades administrativas. Além disso, instaura inquéritos anômalos e expede medidas arbitrárias e prescindíveis.

Já quanto à desarmonia no âmbito federativo, o cenário não é diferente, e a pandemia comprovou isso. Há um flagrante desencontro entre as instituições federais, estaduais e municipais. Isso ficou ainda mais evidente com a decisão do STF que reconheceu a Estados e Municípios competência concorrente para as medidas de enfrentamento à COVID-19. E qual foi o efeito ? Cada uma das unidades passou a agir por conta própria, umas liberando a circulação e outras permanecendo com a quarentena rígida. E ninguém se entende: os entes federativos brigam entre si e se acusam reciprocamente. As populações ficam sem saber o que fazer.

Há conflitos pessoais entre autoridades dos Poderes e dos entes federativos, com insultos e retaliações. Realizam-se reuniões no Executivo, em que sobressaem termos escatológicos. E se divulga vídeo sem a reserva que a reunião exige, incluindo-se ocorrências sem pertinência com o foco da apuração, mas que, na verdade, são ideais para a mídia, sempre pronta a divulgar fofocas e anomalias e a produzir espetáculos midiáticos.

E mais. O Ministério Público, fora de sua função fiscalizadora, promove ações obrigando administradores a adotar políticas públicas privativas da Administração. Alguns juízes expedem ordens para o mesmo fim. A Polícia Federal, órgão de Estado, parece atuar como polícia política em alguns eventos suspeitos. Alguns setores da imprensa ostentam animosidade pessoal para com outras instituições e divulgam todo esse facciosismo.

A verdade é que as instituições, com o desalinho que as contamina em tempos atuais, no regime de interação, acabam por gerar fatalmente uma funda descrença por parte da sociedade. Há uma evidente balbúrdia que causa grande perplexidade nas pessoas.

Entretanto, relega-se o interesse público que deve guiar as instituições e seus representantes. Já dissemos, em outra oportunidade, que “o fim último de sua (do Estado) atuação deve ser voltado para o interesse público”. E mais: se “não estiver presente esse objetivo, a atuação estará inquinada de desvio de finalidade”. (6)

Para concluir essas breves anotações, permito-me reproduzir as seguintes e pertinentes observações de Levitsky e Ziblatt, preocupados com as mortes atuais das democracias:

“As instituições isoladamente não são o bastante para conter autocratas eleitos. Constituições têm que ser defendidas – por partidos políticos e cidadãos organizados, mas também por normas democráticas. Sem normas robustas, os freios e contrapesos constitucionais não servem como os bastiões da democracia que nós imaginamos que eles sejam. As instituições se tornam armas políticas, brandidas violentamente por aqueles que as controlam contra aqueles que não as controlam”. (7)

Contrariando algumas falsas pregações de ilusionistas em sentido oposto, nossas instituições estão em flagrante desalinho. Basta observar. E, futuramente, poderá constituir inevitável ameaça à democracia. Sente-se no ar um temor quanto ao desfecho de tudo isso – temor, aliás, compreensível.

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NOTAS E REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

(1) A. MACHADO PAUPÉRIO, Teoria Geral do Estado, Forense, 1983, 8ª ed., p. 288.

(2) CHARLES DEBBASCH, Institutions et Droit Administratifs, PUF, Paris, 1976, pp. 20 e 22.

(3) LUIZ ALBERTO DAVID ARAUJO e VIDAL SERRANO NUNES JÚNIOR, Curso de Direito Constitucional, Ed. Verbatim, 16ª ed., 2012, p. 135.

(4) RAUL MACHADO HORTA, Direito Constitucional, Del Rey, 5ª ed., 2010, p. 427.

(5) DALMO DE ABREU DALLARI, Elementos de Teoria Geral do Estado, Saraiva, 30ª ed., 201, p. 142.

(6) JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual de Direito Administrativo, Gen/Atlas, 34ª ed., 2020, p. 35.

(7) STEVEN LEVITSKY e DANIEL ZIBLATT, Como as democracias morrem, Zahar, 2018, p.19.

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