Da constitucionalidade da execução civil extrajudicial: análise dogmática do PL 6.204/2019

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Da constitucionalidade da execução civil extrajudicial: análise dogmática do PL 6.204/2019
  1. Introdução

O tema da desjudicialização tão em voga nos dias atuais não é uma novidade na ciência processual, pois há décadas os estudiosos da matéria procuram definir os seus contornos e equacionar os respectivos mecanismos procedimentais em sintonia com os limites e poderes definidos para jurisdição exercida pelo Estado-juiz.

Até poucas décadas atrás, tínhamos como praticamente absoluto o princípio da inafastabilidade da jurisdição estatal, chancelada como direito e garantia fundamental, “dogma” cultivado no sentido de que as resoluções de conflitos e a satisfação de pretensões resistidas ou insatisfeitas somente seriam obtidas através da atuação onipotente do mítico juiz togado.

De início, é fácil perceber a necessidade de adentrarmos no tema da constitucionalidade quando se trata de desjudicialização, pois a matéria envolve, de alguma forma, a supressão de atos até então realizadas pelos juízes (estaduais ou federais).

No caso da desjudicialização das execuções civis – objeto deste estudo – os procedimentos executivos e atos expropriatórios passam a ser delegados, por lei, às serventias extrajudiciais, mais precisamente para os tabeliães de protesto, que passarão a exercer as funções de agente de execução.

A análise do tema passa, necessariamente, por reflexões sobre alguns aspectos atinentes à crise da jurisdição estatal e a sua estreita ligação com o movimento mundial capitaneado pela ONU a partir de 2015, a formação da Agenda 2030 e o IV Pacto Republicano. Por outro viés, em contexto histórico, não se pode perder de vista os influxos trazidos ao mundo jurídico contemporâneo através do legado deixado pelo Mestre fiorentino, Mauro Cappelletti, que através do “Projeto Florença” redimensionou a concepção do fenômeno denominado de “acesso à justiça” e, com isso, a implementação de novos instrumentos e métodos de resolução de controvérsias, notadamente voltados à autocomposição e a participação de terceiros não integrantes do Poder Judiciário, ao que denominou de justiça participativa e coexistencial.

Neste cenário multifacetado em que convergem métodos e instrumentos diferenciados de resolução de controvérsias, o fenômeno da desjudicialização exsurge como técnica resolutiva, inclusiva e eficiente para a realização dos direitos dos jurisdicionados, de maneira a satisfazê-los de forma cabal, diga-se de passagem, há muito já implementada com êxito no Brasil, conforme veremos durante o desenrolar deste modesto estudo.

Ao nosso sentir, o fenômeno da desjudicialização da forma que já vem sendo implementada em diversos países e, em especial no Brasil há mais de uma década, se afigura uma espécie de “caminho iluminado sem volta”, d`onde exsurge o PL 6.204/2019 que objetiva proporcionar aos jurisdicionados mais um importante e eficiente mecanismo de realização de pretensões voltada à satisfação de créditos representados por dívidas líquidas, certas e exigíveis.

No panorama universal do acesso à justiça  do final do século passado e do início deste terceiro milênio, os denominados equivalentes jurisdicionais vêm adquirindo espaço, reconhecimento e confiança cada vez maior de todos os consumidores do direito, por razões diversas, notadamente pela simplificação procedimental, celeridade e economia, sem descurar das garantias constitucionais do devido processo legal.

Nesta “nova onda” do processo civil, mitiga-se o princípio constitucional da  inafastabilidade da jurisdição estatal (v.g. arbitragem) em prol dos equivalentes jurisdicionais que, ao fim e ao cabo representam, nada mais nada, menos do que mecanismos ou técnicas de resolução de conflitos (adversariais ou não adversariais) voltados à satisfação eficiente dos direitos das pessoas (físicas ou jurídicas) que se deparam com a violação ou ameaça de seus direitos.

  1. A crise da jurisdição estatal e as demandas executivas: abordagem sinóptica[1]

As palavras ditas em 1998 por Francisco Rezek reverberam nos dias atuais como se tivessem sido ditas ontem, quando afirmou que a crise na Justiça do Brasil “é uma espécie de vírus que contamina nossas regras de vida em sociedade, está presente no seu processo de produção, projeta-se mais tarde sobre sua vigência, envolve e compromete de modo direto e constante todos os seus operadores, não só os juízes. Quando o Direito ganha mais em volume o que perde em qualidade, mais parece nos asfixiar do que trazer alguma ordem à nossa vida. Um produto que alardeia prevenir e resolver problemas acaba por criá-los. (…) A situação que vivemos é patológica, e é puro cinismo pretender vendê-la ao público como normal, saudável, quem sabe como prova da vitalidade da democracia pluralista”.[2]

Destarte, a crise em que se encontra mergulhada há décadas a jurisdição estatal brasileira – e que se agrava a cada ano – é crônica e patológica, decorrente de múltiplos fatores endógenos e exógenos, a começar pelo descumprimento das normas por parte dos entes públicos (União, Estados, Municípios), das instituições financeiras seguidas pelos  grandes grupos econômicos e pelos próprios cidadãos que, igualmente, em grande escala, também são avessos à observância do sistema nomoempírico prescritivo.

Ao fenômeno da prática da constante violação de normas, soma-se a ausência de tradição do povo brasileiro em buscar solução aos seus conflitos sociológicos por meio de  métodos não adversariais de resolução de controvérsias, inclusive os mais comuns e difundidos – a conciliação e a mediação – este último somente regulado com o advento da Lei 13.140 de 26 de junho de 2015 e pelo Código de Processo Civil (Lei 13.105, de 16 de março de 2015), enquanto a autocomposição começou a ganhar corpo apenas na década de 90, com o movimento reformista então capitaneado pelos saudosos Ministros Athos Gusmão Carneiro e Sálvio de Figueiredo Teixeira, a começar pela inserção do inc. IV ao art. 125[3] do vetusto Código de 1973 e, de forma destacada, com os juizados especiais cíveis estaduais[4], federais[5] e da fazenda pública[6], por orientação constitucional insculpida no art. 98 da Lei Maior[7].

Merece também destaque a ocorrência de recalcitrância no cumprimento de decisões judiciais, inclusive aquelas emanadas das cortes de justiça, ao ponto de instituir-se a previsão normativa de ações autônomas atípicas – as reclamações[8] – destinadas a preservar a competência dos tribunais, garantir a autoridade das decisões, garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade e garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência.

Este cenário nacional tão propício à formação de relações conflituosas de naturezas diversificadas, leva-nos à infeliz constatação de dados estarrecedores de litigiosidade jurisdicionalizada, anualmente divulgados pelo Conselho Nacional de Justiça, por meio de publicação do importe, completo e qualificado relatório que traduz em dados estatísticos a endemia crônica em que se encontra mergulhada a jurisdição estatal.

Infere-se do último anuário publicado em meados de 2019 (ano/base 2018) que tramitavam aproximadamente 79 milhões de demandas, o que importa dizer que em torno de 1/3 de toda a população brasileira (210 milhões de habitantes) tem uma ação pendente no Poder Judiciário.

O mais impressionante é que 43 milhões dessas demandas são de natureza executiva fiscal, civil e cumprimento de sentenças, equivalente a 54,2% de todo o acervo, enquanto 13 milhões de processos são execuções civis fundadas em títulos extrajudiciais e judiciais, correspondendo aproximadamente 17% de todas as demandas em tramitação no Poder Judiciário.

Os dados estatísticos levantados pelo CNJ indicam também um longo período para a tramitação das ações de execução – 4 anos e 9 meses – considerando-se a data da distribuição até a efetiva satisfação, enquanto os processos de conhecimento, nada obstante mais complexos e que exigem a produção de provas, tramitam por tempo muito inferior (1ano e 6 meses).

Os dados do CNJ indicam ainda que apenas 14,9% desses processos de execução atingem a satisfação do crédito perseguido, enquanto a taxa de congestionamento é de 85,1%, ou seja, de cada 100 processos de execução que tramitavam em 2018, somente 14,9 obtiveram baixa definitiva nos mapas estatísticos.

Como se não bastasse, os impactos econômicos são negativos para o desenvolvimento do País, pois bilhões em créditos anuais deixam de ser satisfeitos, refletindo no refreamento do crescimento nacional; mister também considerar o custo da paquidérmica máquina administrativa da justiça, e, em particular, do trâmite de cada ação de execução civil, que gira em torno de R$ 5.000,00 e, multiplicado pelo número de ações pendentes (13 milhões), perfaz um montante de despesas em de R$ 65 bilhões que são arcados pelo Estado.

É bem verdade que os Tribunais (estaduais, federais e superiores) em sintonia com as orientações do Conselho Nacional de Justiça muito têm feito para minimizar a crise da prestação da jurisdição estatal através da prática de atos, a definição de políticas e de metas a serem observadas e que, de certa forma, apresentam efeitos positivos.

Por exemplo, merece registro o Conclave realizado em Brasília, nos dias 22 e 23 de agosto de 2016, auspiciado pelo Superior Tribunal de Justiça, por intermédio do Centro de Estudos Jurídicos do Conselho da Justiça Federal – I Jornada de Prevenção e Solução Extrajudicial de Litígios – coordenada pelo Ministro Luis Felipe Salomão, que bem serve para refletir, com clareza, a importância conferida pela Corte da Cidadania ao tema das ADR, assim como o desejo de reflexão e definição de diretrizes, através de Enunciados, além da busca de novos instrumentos não adversarias de resolução de controvérsias e, de maneira indireta, a tentativa de formação de uma nova cultura nacional acerca dessa matéria.[9]

Trata-se, nos dizeres de Kazuo Watanabe, da transformação da cultura da sentença em cultura da pacificação,[10] o que somente pode ser alcançado mediante a implementação de uma política nacional intensiva de tratamento adequado dos conflitos de interesses, de maneira a chegar-se, ao fim e ao cabo, à formação de uma cultura geral de resolução de conflitos mediante o uso de técnicas não adversariais.

Em 21 de maio de 2018, o Superior Tribunal de Justiça, em parceria com a Fundação Getulio Vargas – FGV Projetos, promoveram o seminário intitulado Acesso à Justiça: o Custo do Litígio no Brasil e o Uso Predatório do Sistema de Justiça, com o escopo de discutir o fenômeno cultural da judicialização no país e o impacto de ações judiciais desnecessárias na eficiência do Poder Judiciário.

Mais recentemente, em 3 de dezembro de 2019, o Superior Tribunal de Justiça auspiciou o I Seminário de Medidas Extrajudiciais para a Desjudicialização em que congregou diversos especialistas sobre a matéria, objetivando o debate, aprofundamento aperfeiçoamento e desenvolvimento desse importante fenômeno.[11]

Contudo, por si só, essas investidas por mais salutares que sejam, ainda estão longe de atingir tão elevado escopo, sobretudo se considerarmos o número cada vez maior de demandas que aportam diuturnamente ao Poder Judiciário e a desproporção em relação ao número de magistrados e de servidores.

Portanto, a desjudicialização das execuções civis e fiscais é medida legal que se impõe para levar aos jurisdicionados um procedimento extrajudicial mais efetivo e rápido que haverá de refletir diretamente na redução das despesas públicas com a administração da justiça e, como consequência da redução de demandas, permitirá aos juízes togados a destinação de seu tempo à prática das verdadeiras funções jurisdicionais que lhes são confiadas, quais sejam, resolver os conflitos insertos em ações de conhecimento.

Aliás, em interpretação axiológica e sistemática do art. 4º do Código de Processo Civil com o art. 5º, inc. LXXVIII da Constituição Federal, infere-se o direito fundamental dos jurisdicionados de receber do Estado todos os meios que garantam a celeridade na tramitação dos processos (judiciais ou extrajudiciais) de maneira que o tempo para a obtenção da satisfação perseguida seja razoável.

Neste contexto, vem a lume durante o ano de 2019 dois importantes projetos de lei que acenam com a bandeira da desjudicialização das execuções e que em muito haverão de contribuir para a minimização da crise da jurisdição quando convertidos em lei, vejamos:

Em 6 de agosto foi apresentado o Projeto de Lei n. 4.257/19, de autoria do Senador Antônio Anastasia (PSDB/MG) que modifica a Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980, para instituir a execução fiscal administrativa e a arbitragem tributária, nas hipóteses que especifica e, assim, permitir ao executado optar pela adoção de juízo arbitral, caso a execução esteja garantida por depósito em dinheiro, fiança bancária ou seguro garantia, bem como permite à Fazenda Pública optar pela execução extrajudicial da dívida ativa de tributos e taxas que especifica, mediante notificação administrativa do devedor.

Mais recentemente, em 27 de novembro, foi apresentado o Projeto de Lei 6.204/2019, de autoria da Senadora Soraya Thronicke (PSL/MS) que dispõe sobre a desjudicialização da execução civil de título executivo extrajudicial e judicial condenatório de quantia certa, assim como altera as Leis n. 9.430, de 27 de dezembro de 1996, a de n. 9.492, de 10 de setembro de 1997, a n. 10.169, de 29 de dezembro de 2000, e a de n 13.105 de 16 de março de 2015 – Código de Processo Civil.

Não é difícil concluir e dizer, em outras palavras, que a crise em que se encontra mergulhada a prestação da tutela jurisdicional estatal tem como ponto nevrálgico, ou melhor, il collo di bottiglia (gargalo de garrafa) as demandas executivas, enquanto o Estado-juiz exerce, nestes casos, as funções de mero “administrador de cobranças”, pois é assente que a jurisdição, na verdadeira acepção da palavra, raramente é prestada nos procedimentos executivos pelos togados.

  1. Os influxos do “Projeto Florença” liderado por Mauro Cappelletti e o processo civil contemporâneo

Merece destaque o magnífico estudo capitaneado por Mauro Cappelletti – o movimento revolucionário mundial do acesso à Justiça – que teve início com a edição do denominado Projeto Florença[12] e culminou, quatro anos após, com a publicação de quatro volumes (entre 1978 e 1979), pelas editoras Giuffrè (italiana) e Sijthoff (americana) – o consagrado Accesses to Justice.

Há de esclarecer-se que o chamado movimento mundial do acesso à justiça (“terceira onda”) não pode ser compreendido em senso estrito de “acesso à jurisdição”, pois a perspectiva definida por Cappelletti em seus estudos é muito mais ampla, assim compreendida adequadamente a expressão como movimento voltado à “efetivação dos direitos”.[13]

Vale registrar a síntese desse estudo comparativo acerca dos problemas atinentes à eficiência e efetividade da jurisdição (“qualidade da justiça”) que envolveu mais de 23 países de diversos continentes,[14] tendo como escopo mapear e definir os principais problemas atinentes ao tema e, ao final, indicar os possíveis caminhos a serem trilhados para minimizá-los ou solucioná-los, em prol dos consumidores do direito.

Esse trabalho de comparação entre sistemas jurídicos distintos e o levantamento de dados estatísticos em busca de um mapeamento da crise do processo e da jurisdição, representou um marco revolucionário para as novas concepções acerca do processo civil contemporâneo, especialmente no tocante à eficiência da jurisdição.

Destarte, os estudos atinentes ao “acesso à justiça” foram divididos pelo saudoso Professor fiorentino em três “ondas”: 1ª) assistência judiciária aos pobres; 2ª) representação dos interesses difusos; 3ª) acesso pela representação legal a uma concepção mais ampla de acesso à justiça. Uma nova abordagem (concepção) de “acesso à justiça”.[15]

É justamente na terceira fase desse estudo que Cappelletti enfrenta o tema “do acesso pela representação legal a uma nova concepção de acesso à justiça” e, ao versar sobre as tendências e concepções sobre a matéria, ele reserva um tópico em que elabora métodos alternativos de resoluções de controvérsias, ponto em que a arbitragem aparece em primeiro lugar, como equivalente (e não substitutivo) jurisdicional, seguida de outros métodos (adversariais ou não).

Nada obstante, presenciarmos nos dias de hoje uma “corrida” salutar em busca das ADR (onde se inclui também o fenômeno da desjudicialização); por outro lado, percebe-se que a compreensão do tema e a sua colocação em prática afastou-se de alguma forma dos contornos definidos nas páginas do Accesses to Justice.

Essa observação é feita com muita acuidade por Vincenzo Varano, ao escrever que, apesar do entusiasmo pelo tema, é generalizada a sensação de que se trata de privatização da justiça, e que as ADR transformaram a questão do acesso à justiça, limitando, na realidade, o possível acesso aos tribunais. Estamos longe da visão originária de Cappelletti, segundo o qual, complementa Varano, a terceira onda deveria acompanhar as duas primeiras ondas do acesso à justiça, e não substituí-las, sob a ótica de melhorar também o acesso à jurisdição estatal.[16]

De acordo com os ensinamentos legados por Mauro Cappelletti, mister se faz   ampliar as formas não ortodoxas voltadas à resolução de conflitos – jurisdicionalizados ou não – como também o espectro de acesso aos tribunais estatais, seja pela ampliação da legitimidade ativa, seja através da colocação à disposição dos interessados de novos mecanismos de pacificação social, da assistência judiciária gratuita, da justiça simplificada, informal e coexistencial (v. g. juizados especiais), das ações de classe, da desjudicialização mediante a prática de uma justiça participativa (que se implementa com a atuação de terceiros não togados) etc.

Essa é a realidade que, paulatinamente, vem se afirmando com sucesso também no Brasil, com o aparecimento de novas perspectivas e métodos de resolução de controvérsias, notadamente, a busca da autocomposição, a ser alcançada por técnicas ou mecanismos variados, tais como a mediação (judicial ou extrajudicial)[17] e a conciliação (judicial ou extrajudicial, por transação, renúncia ou reconhecimento do direito), a privatização dos interesses pelas instituições de classe,  a arbitragem, o aprimoramento de técnicas diferenciadas de tutela jurisdicional, sumarização das formas,[18] métodos de desjudicialização, dentre outros procedimentos, de maneira a propiciar aos jurisdicionados a solução integral e eficiente de seus conflitos, em prazo razoável, incluindo-se a atividade satisfativa.[19]

De outra banda, não se pode perder de vista que as formas não adversariais de resolução de controvérsias, notadamente as que antecedem a deflagração da demanda judicial (estatal ou paraestatal), são as mais prestigiadas hodiernamente, por concentrarem os seus esforços na busca da autocomposição – inquestionavelmente a melhor maneira de solucionar as lides sociológicas (jurisdicionalizadas ou não) –  na exata medida em que as próprias partes litigantes encontram a soluções mais adequadas  para a pacificação de seus conflitos, em sintonia com os seus interesses, trazendo com isso maior satisfação aos contendores, tendo em vista que a lide se resolve sem que, ao final, resultem vencedores ou vencidos.[20]

Muitos são os países que já assimilaram e difundiram as chamadas ADR, com tendências ao surgimento de novos instrumentos ou técnicas capazes de oferecer mais uma opção de resolução das lides, sejam elas de heterocomposição (assim denominados os meios ou técnicas de resolução de conflitos de maneira impositiva ou vinculante) ou de autocomposição (assim denominados os meios ou técnicas de resolução consensual de conflitos,  perante a jurisdição estatal ou particular).[21]

  1. Pontos de imbricação entre o Programa Mundial de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas (Agenda 2030), o IV Pacto Republicano, o Projeto “Florença” e a Desjudicialização

No ano 2000 a Organização das Nações Unidas estabeleceu o denominado Programa ou Objetivos do Desenvolvimento do Milênio – ODM, com metas a serem atingidas até 2015, mais precisamente uma “agenda global” a ser acolhida e observada pelos países signatários, notadamente aqueles “em desenvolvimento”, com o escopo de atingir-se, universalmente, uma melhor qualidade de vida  para as pessoas.[22]

Os levantamentos realizados em 2015 apontaram, dentre outros fatores, para a necessidade de prosseguimento do “Programa”, desta feita sintonizado com problemas emergentes de ordem social lato sensu, oportunidade em que o PNUD foi reformulado para a definição de novos objetivos e metas (Objetivos do Desenvolvimento Sustentável – ODS) a serem perseguidas e, se possível, atingidas até 2030. Essa “Agenda” ODS é formada por 17 “objetivos” e 169 metas sobre temáticas diversas, tais como a erradicação da pobreza, a redução das desigualdades sociais, questões energéticas e de abastecimento, problemas climáticos, educação, crescimento econômico, melhoramento da eficácia das instituições, acesso à justiça etc.

Por seu turno, o Brasil assumiu este “Programa” e, no que concerne ao engajamento do Poder Judiciário, o Conselho Nacional de Justiça por meio de Comitê Interinstitucional encampou a “Agenda 2030” e passou a trabalhar, em especial, com o “Objetivo n. 16” que versa sobre a paz, a justiça e a eficácia das instituições, ponto em que se destacam 10 Metas, quais sejam: “16.1 – reduzir significativamente todas as formas de violência e as taxas de mortalidade relacionada em todos os lugares; 16.2 – acabar com abuso, exploração, tráfico e todas as formas de violência e tortura contra crianças; 16.3 – promover o Estado de Direito, em nível nacional e internacional, e garantir a igualdade de acesso à justiça para todos; 16.4 – até 2030, reduzir significativamente os fluxos financeiros e de armas ilegais, reforçar a recuperação e devolução de recursos roubados e combater todas as formas de crime organizado;[23] 16.5 – reduzir substancialmente a corrupção e o suborno em todas as suas formas; 16.6 – desenvolver instituições eficazes, responsáveis e transparentes em todos os níveis; 16.7 – garantir a tomada de decisão responsiva, inclusiva, participativa e representativa em todos os níveis; 16.8 – ampliar e fortalecer a participação dos países em desenvolvimento nas instituições de governança global; 16.9 – fornecer até 2030 identidade legal para todos, incluindo o registro de nascimento;[24] 16.10 – assegurar o acesso público à informação e proteger as liberdades fundamentais, em conformidade com a legislação nacional e os acordos internacionais.[25]

Infere-se claramente a pertinência do tema da desjudicialização das execuções com as metas 16.3, 16.6 e 16.7, porquanto ligado ao acesso à justiça, ao desenvolvimento eficaz, responsável e transparente das instituições e a garantia de “tomada de decisões” responsivas, inclusivas, participativas e representativas. Vejamos então:

Já deixamos assentado alhures que o fenômeno do chamado “acesso à justiça” como decorrência dos influxos trazidos ao processo civil contemporâneo pelos estudos desenvolvidos durante o Projeto Florença encontra dimensão ampla que se insere em contexto que transcende os limites do “acesso ao Poder Judiciário” (CF, art. 5º, inc. XXXV) e ultrapassa o  “acesso à jurisdição – estatal ou privada” (CPC, art. 3º, caput), para adentrar, ontologicamente, no plano do acesso aos métodos de resolução de controvérsias (adversariais ou não adversariais) na qualidade de equivalentes jurisdicionais.

Portanto, é nesta linha que há de ser interpretada a Meta n. 16.3 que preconiza a promoção do Estado de Direito e a garantia de igualdade de “acesso à justiça” para todas as pessoas.

Por sua vez, a Meta n. 16.6 trata da eficácia, transparência e responsabilidade das instituições em todos os níveis, ponto que converge para o desenvolvimento do Poder Judiciário e das Serventias Extrajudiciais, prestadoras de serviços notariais e de registro por delegação do Poder Público (CF, art. 236).

Assim, a delegação das atividades executivas civis atinentes às cobranças de títulos extrajudiciais e judiciais condenatórios de quantia certa contra devedor solvente conferida no PL 6.204/2019 aos tabeliães de protestos significa, nada mais, nada menos, do que um enorme avanço legislativo em prol dos jurisdicionados e do Poder Público.

Na verdade, ganharão todos aqueles que acessarem as serventias extrajudiciais em busca da satisfação dos seus créditos líquidos, certos e exigíveis, pois obterão o resultado perseguido em tempo razoável (CF, art. 5º. Inc. LXXVIII) diante da simplificação procedimental que advém da própria desjudicialização e da qualidade inconteste dos serviços prestados pelos tabelionatos de protesto.

O Judiciário, por sua vez, colherá bons frutos porque reduzirá elevados custos atinentes aos trâmites processuais das demandas executivas que baixarão do acerco assim como não mais serão ajuizadas, e, por outro lado, terá aumento de receita em face dos repasses que haverão de ser feitos pelas serventias em questão, diante dos novos emolumentos que serão arrecadados com o procedimento executivo.[26]

Como consequência da redução do fluxo de demandas, os magistrados terão mais tempo para dedicarem-se aos processos em que a jurisdição estatal requer efetiva atuação, quais sejam, as demandas de cognição e as tutelas de urgência, o que resultará em prestação de jurisdição mais célere e também mais qualificada.

Inquestionável também a transparência que permeia as atividades das serventias extrajudiciais, seja pela natureza das atividades exercidas por delegação, seja pela fiscalização permanente que se processa através da Corregedorias de Justiça locais e pela Corregedoria Nacional de Justiça. Ademais, suas atividades são reguladas por lei, assim como é direta e objetiva a responsabilidade civil e criminal dos notários, enquanto os seus emolumentos por atos praticados são sempre estabelecidos normativamente (CF, art. 236).

Em arremate, a Meta 16.7 que busca garantir a tomada de decisão responsiva, inclusiva, participativa e representativa em todos os níveis. Em outros termos, esta importante Meta objetiva que as atuações voltadas à resolução de conflitos encontrem resposta cabal e efetiva, bem como estejam inseridas dentro de um contexto sócio-político-jurídico que a todos possa atender, indistintamente.

E mais: alude a Meta 16.7 ao importante fenômeno denominado por Mauro Cappelletti de “justiça” participativa”, ou seja, equivalentes jurisdicionais em que atuam sujeitos não integrantes do Poder Judiciário (leigos ou não), e, como consectário lógico, representativa por delegação.

A esse respeito, extrai-se do site do próprio Conselho Nacional de Justiça que para atingir esses escopos, vários atos normativos têm sido publicados, visando a desjudicialização de diversos temas anteriormente tratados apenas no âmbito judicial.

Aliás, o CNJ reconhece o papel fundamental que os notários e registradores têm desempenhado na resolução dos conflitos, em razão dos serviços prestados com a desjudicialização de várias atividades, até então prestadas apenas pelo Estado-juiz.

Nesse sentido, em 29 de novembro de 2010, o CNJ publicou a Resolução nº 125, que dispõe sobre a política judiciária nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário e dá outras providências. Por sua vez, a Corregedoria Nacional de Justiça editou o Provimento 65/2017 que estabelece as diretrizes para o procedimento da usucapião extrajudicial nos serviços notariais e de registro de imóveis e, em 26 de março de 2018, baixou o Provimentos n. 67, que dispõe sobre os procedimentos de conciliação e de mediação nos serviços notariais e de registro do Brasil.

Em 27 de junho de 2018, baixou o Provimento n. 72, que trata das medidas de incentivo à quitação ou à renegociação de dívidas protestadas nos tabelionatos de protesto do Brasil, e, mais recentemente, o Provimento nº 86, de 29 de agosto de 2019, que dispõe sobre a possibilidade de pagamento postergado de emolumentos, acréscimos legais e demais despesas, devidos pela apresentação de títulos ou outros documentos de dívida para protesto.

Percebe-se que a extrajudicialização no Brasil, em forma de delegação, já é uma realidade exitosa, inclusive por disposição legal, conforme verificado com a retificação do registro imobiliário (Lei nº 10.931/2004), do inventário, da separação e do divórcio (Lei nº 11.441/2007), da retificação de registro civil (Lei nº 13.484/2017) e da usucapião instituída pelo Código de Processo Civil (art. 1.071 – LRP, art. 216-A).

  1. A desjudicialização como técnica resolutiva, inclusiva, participativa e eficiente: um caminho sem volta

Vimos no item precedente deste estudo o quanto se encontra interligado o tema das formas diversificadas de resolução de conflitos – em particular a desjudicialização – com os nortes definidos pelo Projeto Florença, que na década de 70 redimensionou, para o presente e para o futuro, os contornos da “jurisdição”, reenquadrando o largo conceito de “acesso à justiça” aos equivalentes jurisdicionais do “acesso à jurisdição” e as “formas não ortodoxas de resolução de controvérsias”, mediante a prática de uma “justiça participativa” (prestada não apenas por juízes togados) e “coexistencial” (fundada na autocomposição).

A imbricação desses institutos e fenômenos jurídicos intensifica-se ainda mais diante do Programa Mundial de Desenvolvimento Sustentável liderado pela Organização das Nações Unidas, que define objetivos e metas a serem cumpridas até 2030, das quais três delas estão intimamente relacionadas com o tema das Alternative Dispute Resolution (ADR), na exata medida em que convergem para a promoção do Estado de Direito por intermédio da garantia igual e para todos do acesso à justiça (Meta 16.3), o que se perfaz por intermédio do desenvolvimento de instituições eficazes, responsáveis e transparentes (Meta 16.6), com a garantia da tomada de decisão responsiva, inclusiva, participativa e representativa em todos os níveis (Meta 16.7), e, tudo isso se ajusta como uma luva à Agenda 2030, conduzida em âmbito interno do Judiciário pelo Conselho Nacional de Justiça e ao tão decantado IV Pacto Republicano em alguns de seus vieses.

Neste ponto, a extrajudicialização como técnica resolutiva, inclusiva, participativa e eficiente se afigura como um alvissareiro caminho sem volta que há muito o Brasil já vem trilhando e reafirmando cada vez mais a sua exitosa prática, iniciado há mais de 15 anos com a Lei 10.931/2004 que instituiu a retificação do registro imobiliário sem a atuação do Estado-juiz, e assim se seguindo a edição de tantas outras leis, Provimentos e Resoluções baixadas pelo Conselho Nacional de Justiça e a Corregedoria Nacional de Justiça.

É finíssima a sintonia do movimento do acesso às formas diversificadas de resolução de controvérsias com os demais institutos e fenômenos jurídicos acima apontados, consumando-se paulatinamente por meio da utilização de métodos adversariais ou não adversariais praticados dentro do Poder Judiciário (v.g. mediação, negociação, conciliação, juizados especiais), ou, extrajudicialmente, através das serventias extrajudiciais (v.g. Provimentos CNJ 65/2017 e 72/2018) ou, ainda, por instituições financeiras (v.g. alienação fiduciária de bem móvel e imóvel, cédula de crédito hipotecário).

Ressalta-se que o Projeto de Lei 6.204/2019 é mais do que oportuno, é adequado e imprescindível para combater eficazmente a crise em que se encontra mergulhada a jurisdição estatal, somando-se aos resultados de redução de custos efetivos para o Estado, segundo se pode constatar da Justificação do próprio Projeto e dos dados obtidos do “Justiça em Numeros-CNJ/2019” (ano base 2018).[27]

Vale ainda frisar que um dos pilares da extrajudicialização de atos ou providências até então praticados pelo Estado-juiz funda-se na natureza administrativa dessas práticas ou procedimentos que se apresentam sem ou com conteúdo mínimo jurisdicionalizante, de maneira a permitir a delegação aos “leigos” (não togados), inserindo-se, desta maneira, com absoluta perfeição no conceito de justiça participativa.

  1. Aspectos destacados do PL 6.204/2019 e os atos executórios delegados ao “agente de execução”

O Projeto de Lei 6.204 de autoria da Senadora Soraya Thronicke (PSD/MS) iniciou a sua tramitação no Congresso Nacional no final de novembro de 2019 e dispõe sobre a desjudicialização da execução civil de título executivo judicial e extrajudicial e, para tanto, altera pontualmente as Leis n. 9.430, de 27 de dezembro de 1996, n. 9.492, de 10 de setembro de 1997, a n. 10.169, de 29 de dezembro de 2000, e o Código de Processo Civil (Lei n. 13.105 de 16 de março de 2015).[28]

Diante do exposto nos itens precedentes deste estudo, é fácil percebermos que o PL 6.204/2019 encontra-se perfeitamente inserido no contexto mundial do movimento liderado pelas das Nações Unidas e afinado com os desígnios do Poder Judiciário, com a Agenda 2030 dirigida pelo Conselho Nacional de Justiça que, nessa linha, vem trabalhando firmemente há alguns anos, mediante a implementação de métodos diversificados de resolução de controvérsias (judiciais e extrajudiciais), em especial, por meio do implemento da desjudicialização, com enfoque às serventias extrajudiciais.

Por outro lado, o tema da desjudicialização das execuções, nada obstante pouco explorado na doutrina nacional, não passou despercebido por estudiosos da matéria, atentos aos novos influxos normativos alienígenas norteados pela melhor doutrina estrangeira,[29] o que bem serviu para alavancar e trazer subsídios para a elaboração do Projeto em exame.

O Projeto de Lei 6.204/2019 chancela a função pública da execução dos títulos executivos por delegação aos tabeliães de protesto, porquanto profissionais concursados e remunerados de acordo com os emolumentos fixados por lei, cobrados via de regra do devedor ao final do procedimento executivo, fiscalizados pelos tribunais locais através de suas corregedorias e, em nível nacional, pelo Conselho Nacional de Justiça.

A delegação é, sem dúvida, o regime jurídico adequado para que a desjudicialização da execução seja colocada em prática no Brasil, nos termos do artigo 236 da Constituição Federal, sendo o tabelião de protesto o agente que mais se enquadra no perfil do procedimento executivo extrajudicial, alargando-se, para tanto, suas atribuições, para fins de realização das atividades executivas.

O PL 6.204/2019 também valoriza o protesto como eficiente mecanismo de efetivação do cumprimento das obrigações e, para atingir tal desiderato, confere ao agente de execução a tarefa de verificação dos pressupostos da execução, a realização da citação, da penhora, da alienação, do recebimento do pagamento e da extinção do procedimento executivo extrajudicial, reservando ao juiz estatal a eventual resolução de litígios, quando provocado pelo referido agente, por qualquer das partes ou terceiros interessados.

Na qualidade de macrossistema instrumental, o Código de Processo Civil terá aplicação subsidiária, enquanto na execução extrajudicial não poderão ser parte o incapaz, o condenado preso ou internado, as pessoas jurídicas de direito público, a massa falida e o insolvente civil.

O Projeto açambarca além da desjudicializaçãodas ações executivas fundadas em títulos executivos extrajudiciais civis, também as sentenças de natureza condenatória para pagamento de quantia certa, desde que transite em julgado e não ocorra o cumprimento voluntário da obrigação.

Assinala-se que apesar do PL ser omisso acerca das sentenças arbitrais dessa natureza, diante da simetria estabelecida em lei entre as decisões estatais e as privadas (LA art. 18 c/c art. 31), se não forem cumpridas espontaneamente pelo sucumbente, haverão de ser levadas pelo credor da obrigação de quantia certa ao agente de execução, na qualidade de título executivo judicial (CPC art. 515, VII).

Por sua vez, as partes estarão sempre representadas por advogados em todos os atos executivos extrajudiciais, respeitadas as regras processuais gerais e da execução, inclusive para a fixação da verba honorária, enquanto os litigantes hipossuficientes gozarão dos benefícios da gratuidade.

O procedimento executivo extrajudicial inicia-se com a apresentação do título protestado ao agente de execução que, por sua vez, cita o devedor para pagamento em 5 dias, sob pena de penhora, arresto e alienação, concluindo-se o feito com a obtenção da satisfação do crédito, sem prejuízo da possibilidade de autocomposição. O título executivo judicial somente será apresentado ao agente de execução após o transcurso do prazo de pagamento e impugnação, conforme já assinalado.

Outro ponto alto do PL 6.204/2019 reside na possibilidade da suspensão da execução na hipótese de não localização de bens suficientes para a satisfação do crédito e, se o credor for pessoa jurídica, o agente de execução lavrará certidão de insuficiência de bens comprobatória das perdas no recebimento de créditos, para os fins do disposto no art. 9º da Lei 9.430 de 27 de dezembro de 1996, o que servirá como elemento inibidor do ajuizamento de milhares de ações de execução perante o Estado-juiz para obtenção desse fim.

O Projeto não descura em momento algum das garantias constitucionais, amplamente asseguradas às partes durante todo o procedimento; na verdade, é conferido o pleno contraditório e a ampla defesa, seja por suscitação de dúvidas ou impugnação aos atos praticados pelo agente de execução que possam causar gravame às partes, assim como o executado poderá manejar os embargos à execução, que serão opostos perante o juiz competente, nos termos do Código de Processo Civil.

O agente de execução conduzirá todo o procedimento, e, sempre que necessário, consultará o juiz competente sobre dúvidas suscitadas pelas partes ou por ele próprio, e ainda requererá eventuais providências coercitivas. Aliás, ao agente de execução não é delegado qualquer poder de império (ius imperii) que permanece integralmente inalterado e exclusivo do juiz togado competente para análise dessas matérias, de acordo com a lei local.

Ademais, durante a vacatio legis de um ano todos os agentes de execução haverão de ser capacitados com cursos promovidos pelo Conselho Nacional de Justiça e pelos tribunais, em conjunto com as entidades representativas dos tabeliães de protesto em âmbito nacional, assim como elaborarão modelo-padrão de requerimento eletrônico que será formulado pelo credor e encaminhado aos tabelionatos.

As tabelas de emolumentos iniciais e finais serão estabelecidas em percentuais a incidir sobre a quantia objeto da execução conforme diretrizes definidas pelo Conselho Nacional de Justiça e tribunais locais, assim como será disponibilizado aos agentes de execução acesso a todos os termos, acordos e convênios fixados com o Poder Judiciário para consulta de informações denominada no PL de “base de dados mínima obrigatória”.

As demandas executivas pendentes e cumprimentos de sentenças não serão redistribuídas aos agentes de execução quando da entrada em vigor da norma em exame, salvo se requerido pelo credor e em sintonia com as diretrizes estabelecidas pelas Corregedorias dos Tribunais Estaduais, em conjunto com os tabelionatos de protestos locais; trata-se de providência salutar que permitirá a implementação paulatina satisfatória da desjudicialização, sem comprometer a qualidade, rapidez e eficiência que se espera na prestação desses serviços dos agentes de execução.

Mister destacar ainda que o Código de Processo Civil permanece praticamente inalterado, recebendo apenas ajustes pontuais para se harmonizar ao novo microssistema; para tanto, o PL modifica parcialmente apenas os artigos 516, 518, 525, 526, e 771 do aludido Diploma Instrumental.

Por vias transversas, o PL acabará também minimizando o problema atinente ao represamento de créditos no Brasil que, de acordo com os dados publicados no Anuário do Instituto de Protestos (“Cartórios em Números”), edição 2019, no exercício de 2018, 32,1% dos títulos privados protestados não foram pagos, o que representa R$ 9,6 bilhões; a esses números somam-se milhares de títulos que, sabidamente, não são levados à protesto, mas para serem satisfeitos, necessitam ser executados perante o Estado-juiz.

  1. Da preservação dos atos tipicamente jurisdicionais reservados no PL 6.204/2019 ao Estado-juiz

Extrai-se da breve exposição que fizemos no item precedente a respeito dos atos a serem praticados pelos tabeliães de protesto no exercício das funções de agentes de execução que o PL 6.204/2019 limita as suas atribuições àqueles administrativos procedimentais executivos, expropriatórios e de alienação de bens penhorados do devedor, caso não se verifique a satisfação voluntária do crédito perseguido.

Contudo, sempre que questionamentos, dúvidas, incidentes ou impugnações forem apresentados aos agentes de execução por terceiros ou qualquer das partes, através de seus advogados, dependendo da solução a ser conferida na hipótese vertente, caberá ao interessado ou ao próprio agente dirigir-se ao Estado-juiz competente para dirimir a controvérsia; é o que se depreende em diversos regramentos bem definidos no PL em estudo, conforme veremos a seguir.

Primeiramente, é bom assentar as atribuições do agente de execução que estão previstas em rol taxativo no art. 4º do PL, in verbis: “I – examinar o requerimento e os requisitos do título executivo, bem como eventual ocorrência de prescrição e decadência; II – consultar a base de dados mínima obrigatória, nos termos do art. 29, para localização do devedor e de seu patrimônio; III – efetuar a citação do executado para pagamento do título, com os acréscimos legais; IV – efetuar a penhora e a avaliação dos bens; V – realizar atos de expropriação; VI – realizar o pagamento ao exequente; VII – extinguir a execução; VIII – suspender a execução diante da ausência de bens suficientes para a satisfação do crédito; IX – consultar o juízo competente para sanar dúvida relevante; X – encaminhar ao juízo competente as dúvidas suscitadas pelas partes ou terceiros em casos de decisões não reconsideradas.

Infere-se com clareza que eventuais “decisões” tomadas pelo agente de execução são passíveis de “impugnação” pelas partes ou terceiros e, se mantido o entendimento sem qualquer reconsideração, os interessados poderão acessar amplamente o juiz competente, assim como o próprio agente (art. 20), técnica que desmitifica a eventual  inconstitucionalidade da norma, pois nada deixará de passar pelo crivo de apreciação do Poder Judiciário, se e quando provocado, em observância aos direitos e garantias fundamentais conclamados no art. 5º, inc. XXXV da Lei Maior e art. 3º, caput, do Código de Processo Civil.

Várias são as referências feitas no PL às hipóteses de acesso ao juízo competente pelo agente de execução, partes ou terceiros. Por exemplo, o art. 5º recepciona os benefícios do acesso gratuito ao procedimento extrajudicial e, se o agente não acolher o pedido, dispõe o § 3º que ele haverá de consultar o juiz que, por sua vez, resolverá o incidente nos termos do art. 20.

Se o agente necessitar fazer uso de alguma medida de força, deverá expor suas razões e requisitar ao juiz competente a tomada de providências que entender adequadas, mediante a ouvida prévia dos interessados (art. 20).

O art. 21 e seus parágrafos não deixam a mínima dúvida a esse respeito ao consagrar expressamente que as decisões do agente de execução que forem suscetíveis de causar prejuízo às partes poderão ser impugnadas por suscitação de dúvida perante o próprio agente, no prazo de cinco (5) dias que, por sua vez, poderá reconsiderá-las no mesmo prazo. Caso não reconsidere a decisão, o agente de execução encaminhará a suscitação de dúvida formulada pelo interessado para o juízo competente e dará ciência à parte contrária para, no prazo de 5 (cinco) dias, apresentar manifestação diretamente ao juízo.

Essas decisões judiciais são irrecorríveis, seja por ausência de previsão específica no Código de Processo Civil, seja por razões de obtenção de um resultado efetivo e satisfativo em prazo razoável (CF, art. 5º, inc. LXXVIII e CPC, art. 6º).

Aliás, a irrecorribilidade das decisões interlocutórias é a regra que se compatibiliza com os princípios da celeridade, da simplicidade dos atos, da economia, da efetividade e da satisfatividade, o que não é novidade alguma no sistema normativo instrumental brasileiro, diga-se de passagem, servindo de exemplo cabal os juizados especiais cíveis estaduais, fazendários e federais.

E mais: o executado poderá opor-se à execução por meio de embargos do devedor, independentemente de oferecimento de bens à penhora, depósito ou caução, a serem opostos perante o juízo competente (art. 18), qual seja, o do local onde se situar o tabelionato de protesto em que estiver sendo processada a execução extrajudicial (§ 1º); quando for necessária a realização de citação ou de atos executivos por agente diverso daquele em que estiver sendo processada a execução, os embargos poderão ser oferecidos em quaisquer dos juízos, mas a competência para julgá-los será do juízo do foro do local do tabelionato responsável pelo processamento da execução (§ 2º); o juízo que primeiro receber os embargos ou qualquer dos incidentes da execução estará prevento para o julgamento de todos os demais incidentes (§ 3º).

Por outro lado, eventual incorreção da penhora ou da avaliação poderá ser impugnada por requerimento ao agente de execução, no prazo de 15 (quinze) dias, contado da ciência do ato, ficando suspenso o prazo para o oferecimento de embargos à execução até a intimação da decisão (art. 19).

Também sequer ofusca em qualquer aspecto a constitucionalidade do PL 6.204/2019 o fato de não ser facultativo o acesso aos agentes de execução para a obtenção da satisfação de créditos fundados em títulos executivos extrajudiciais e cumprimento de sentenças condenatórias para pagamento de quantia certa, pois se trata de uma opção legislativa que, dentre outros escopos, objetiva reduzir sensivelmente as demandas em tramitação no Poder Judiciário, reduzir o impacto dos elevados custos do trâmite processual que são arcados, ao fim e ao cabo, pela União ou Estados e, ainda, proporcionar aos jurisdicionados uma prestação de serviços mais qualificados e de resultados mais céleres e eficientes.

A opção do legislador em direcionar os credores para acessar meios extrajudiciais de resolução de controvérsias não encontra qualquer óbice constitucional, pois a facultatividade na escolha de instrumentos, técnicas ou mecanismos deste naipe não é garantia recepcionada na Lei Maior. Não se trata também de novidade em nosso sistema normativo que, por exemplo, convive desde 1966 com as execuções extrajudiciais baseadas em cédulas hipotecas (DL 70/66), com a alienação fiduciária de bem imóvel (Lei 9.514/97), com a obrigatoriedade de acesso aos Juizados Especiais da Fazenda Pública (Lei 12.153/09, art. 2º, § 4º) e Juizados Especiais Federais (Lei 10.259/01, art. 3º, § 3º).

Em observância aos desígnios do processo civil contemporâneo e aos preceitos constitucionais fundamentais, a autoridade competente para processar extrajudicialmente as execuções civis passará a ser, de lege lata, os agentes de execução (CF, art. 5º inc. LIII); por sua vez, o juiz competente decidirá sobre a prática de atos impugnados sempre que for provocado pelos interessados ou forem suscitadas dúvidas, o que mantém a observância à regra do juiz natural (CF, art. 5º, XXXVII).

Na verdade, o devido processo legal é observado em sua plena  acepção, desde o início do procedimento executivo extrajudicial, em que as partes comparecerão sempre representadas por advogados habilitados e com a garantia de obtenção dos benefícios da gratuidade, se comprovada a hipossuficiência financeira, somando-se as garantias do contraditório e da ampla defesa, com acesso irrestrito ao Estado-juiz sempre que qualquer ato praticado pelo agente de execução ou seus prepostos possa causar gravame às partes (CF, art. 5º, LIV).

Portanto, parece-nos que fica evidente que o PL 6.204/2019 não viola a reserva constitucional dos atos tipicamente jurisdicionais a serem praticados exclusivamente pelos juízes togados, o que rechaça qualquer possibilidade jurídica de inconstitucionalidade da norma em exame.

Ademais, conforme já demonstramos, o PL está em harmonia com os desígnios do movimento universal do acesso aos meios diversificados extrajudiciais de resoluções de controvérsias.

  1. Do princípio mitigado da inafastabilidade da jurisdição estatal

Principalmente nas últimas décadas os povos cultos vêm relativizando o princípio da inafastabilidade da jurisdição estatal, certos de que não apenas os togados podem presta-la, mas também os privados em sede de arbitragem, e, num espectro mais amplo, todas as pessoas (físicas ou jurídicas) que servem de instrumento voltado a pacificação de conflitos individuais ou coletivos, mediante o manejo de técnicas diversificadas de resolução de controvérsias, através de métodos adversariais ou não adversariais.

Neste aspecto, vale lembrar a assertiva bem lançada em 1985 pelo Professor italiano, Giovanni Verde, no sentido de que “ a experiência tumultuada destes últimos quarenta anos [hoje já passados setenta e seis anos] demonstra que a imagem do Estado onipotente e centralizador é um mito, que não pode (e talvez não mereça) ser cultivado. Deste mito faz parte a ideia de que a justiça deva ser administrada exclusivamente pelos seus juízes.”[30]

Na mesma linha escreve José Vicente Haro ao afirmar que a função jurisdicional não é exclusiva dos órgãos estatais, podendo ser delegada, por lei, a particulares ou outros órgãos, até porque não existe disposição que reserve exclusivamente ao Estado essa função, sendo a única limitação a chamada “reserva legal”.[31]

Ocorre que o debate sobre esse tema no Brasil, com o passar dos anos e, em especial com o advento do Código de 2015 perdeu boa parte de sua razão de ser, pois recepcionou e reafirmou a arbitragem como jurisdição, segundo se infere do art. 3º, caput e § 1º, com redação perfeita que decorre da simbiose exegética com a Constituição Federal, art. 5º, inc. XXXV.

Contudo, percebe-se que o aludido texto constitucional[32] dispõe acerca do princípio em exame ao garantir que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de direito” (grifamos), enquanto o art. 3º do Código de Processo Civil, no Capítulo inaugural que regula as “normas fundamentais do processo” confirma o  princípio da inafastabilidade da jurisdição, sem restringi-lo ao Estado-juiz e, para tanto, expressa claramente no caput que “não se excluirá da apreciação jurisdicional ameaça ou lesão a direito” (grifamos) e, em arremate, para sepultar qualquer eventual dúvida, coloca pá de cal ao pontificar o § 1º do mencionado dispositivo que “é permitida a arbitragem, na forma da lei”.

Significa dizer, em outros termos que, o sistema normativo coloca à disposição dos consumidores do direito dois instrumentos adversariais (jurisdicionais) para a resolução de suas controvérsias, ao lado das formas não adversariais de solução de conflitos (v.g., mediação, conciliação etc.), quais sejam, a jurisdição pública, prestada pelo Estado-juiz e a jurisdição privada prestada pelos árbitros (juízes de fato e de direito – LA, art. 18).

Oportuno frisar, mais uma vez, que o PL 6.204/2019 não delega aos agentes de execução qualquer espécie de poder jurisdicional, permanecendo o Estado-juiz com o ius imperii, sempre detentor do controle dos atos praticados extrajudicialmente de maneira a garantir a todos (credor, devedor ou terceiros) o devido processo legal.

  1. Compreensão dicotômica do dizer e do exercer o direito

Em perspectiva mais moderna do princípio constitucional consagrado no art. 5º, inc. XXXV da Lei Maior, encontramos o Código de Processo Civil de 2015 que foi preciso ao assentar como norma fundamental instrumental a regra de não exclusão da apreciação jurisdicional de ameaça ou lesão a direito, conforme exposto no item precedente.

Significa dizer, em outros termos, que as normas citadas proíbem qualquer pessoa (natural ou jurídica) excluir de apreciação de juízes privados (árbitros) ou juízes públicos  (togados) a violação ou ameaça a direito, mas não impede que a lei crie em prol dos jurisdicionados outros instrumentos ou métodos hábeis à resolução de seus conflitos, alguns deles, inclusive, independentes de previsão normativa para a sua prática, tais como a conciliação, transação, negociação, mediação etc.

O dizer o direito é poder adstrito aos juízes (estatais ou privados), quando o interessado lhes formula uma pretensão fundada em direito material violado ou ameaçado e o caso requer a formação de uma lide de conhecimento que terminará com a prolação de uma sentença de mérito de procedência (total ou parcial) ou improcedência, sem prejuízo de vir a ser proferida uma decisão meramente extintiva de natureza processual (carência de ação ou falta de pressuposto processual de existência ou de validade).

Infere-se do PL 6.204/2019 que em momento algum ao agente de execução é conferido o poder de dizer o direito, até porque o procedimento extrajudicial pressupõe que o credor sempre se apresente munido de título líquido, certo e exigível. Caberá ao agente, tão somente, a verificação dos seus requisitos de fundo e de forma e, se presentes, processar a execução nos termos da lei.

Na verdade, em sede de procedimento execucional, não há direito a ser dito e, por conseguinte, inexiste cognição a ser realizada, pois o requerente já se apresenta munido de título que se reveste em plenitude dos requisitos legais, portanto, hábil a sustentar pretensão insatisfeita.

Qualquer “decisão” incidental que o agente de execução venha a tomar, se não acatada pelas partes, será submetida ao juiz togado competente para a análise. Por outro lado, se o devedor pretender desconstituir o título que legitima a execução, neste caso, haverá de ajuizar ação autônoma de embargos à execução, perante o Estado-juiz competente, jamais perante o agente de execução.

Assim, o agente de execução não diz o direito, mas faz exercer o direito de crédito do postulante que ostenta em seu favor título revestido de liquidez, certeza e exigibilidade, observando as regras definidas no PL 6.204/2019, em conformidade com o procedimento expropriatório regulado no Código de Processo Civil.

  1. Conclusão

Não resta a menor dúvida de que o Projeto de Lei 6.204/2019 atenderá plenamente aos reclamos das pessoas naturais, jurídicas, dos Poderes Executivo, Legislativo, do Poder Judiciário e da Ordem dos Advogados do Brasil, pois traz em seu bojo a proposta clara de um procedimento extrajudicial bem definido, mais econômico, célere, simples, qualificado e efetivo, pois conta com a expertise dos tabeliães de protesto, sabidamente afeitos aos títulos de crédito e que, por sua vez, passarão a exercer as atribuições de agentes de execução, colocando os seus serviços e de seus prepostos, além de toda a infraestrutura cartorária, à disposição dos jurisdicionados.

Conforme procuramos demonstrar, não há qualquer mácula, vício de inconstitucionalidade ou de ilegalidade no PL em exame que, repita-se, está em sintonia fina com a história contemporânea do processo civil e com os influxos do acesso aos meios diversificados de resolução de controvérsias, em que se inserem também as  técnicas de desjudicialização de atos e atribuições que podem ser perfeitamente retirados  do sobrecarregado Estado-juiz e delegados para os tabeliães de protesto, que passarão a exercer as funções de agente de execução.

Afina-se também o PL 6.204/2019 com o Programa Mundial de Desenvolvimento Sustentável, capitaneado em 2015 pela Organização das Nações Unidas, com a Agenda 2030 do Poder Judiciário que está sob a batuta do Conselho Nacional de Justiça e, ainda, com o tão decantado IV Pacto Republicano e os desígnios do Projeto Florença.

O Projeto de Lei em exame observa – conforme demonstramos – todas as garantias consagradas na Lei Maior e as garantias legais infraconsticucionais delineadas no Código de Processo Civil, somando-se aos diversos efeitos positivos que a sua consecução tratará tão logo colocado em prática, na exata medida em que reduzirá o volume de demandas do Poder Judiciário (13 milhões), economizando despesas processuais (65 bilhões), aumentará a sua receita, em face dos repasses que aportarão dos extrajudiciais, além de fomentar o paulatino crescimento econômico em face da recuperação de créditos com maior rapidez e efetividade.

Com o PL 6.204/2019 incrementa-se a técnica da extrajudicialização, desta feira das execuções de títulos civis, facilitando a todos do acesso qualificado à resolução de conflitos e promove-se o Estado de Direito (Meta 16.3), desenvolve-se os tabelionatos de protestos que há muito demonstram ser instituições eficazes, responsáveis e transparentes  (Meta 16.6), e, em arremate, oferece resposta efetiva aos jurisdicionados, inclusiva, participativa e representativa (Meta 16.7).

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[1] Sobre o tema v. Joel Dias Figueira Jr., “A trama recursal no processo no civil brasileiro e a crise da jurisdição estatal”. Revista de processo, vol. 188/265-276, out/2010;  “Acesso à justiça e tutelas de urgência. O pleno acesso à ordem jurídica justa e a efetividade do processo”. Jurisprudência brasileira 177/61 e Jurisprudência catarinense 73/27;  “O acesso ao Poder Judiciário”. RT, vol. 686; Jurisprudência Brasileira, vol. 166 e Jurisprudência Catarinense, vol. 68; “Execução simplificada e a desjudicalização do processo de execução: mito ou realidade”Execução civil e temas afins – do CPC/1973 ao novo CPC – Estudos em homenagem ao Prof. Araken de Assis (coord. Arruda Alvim, Eduardo Arruda Alvim, Gilberto Gomes Bruschi, Mara Larsen Chechi e Mônica Bonetti Couto), pp. 576/604;  Arbitragem, Cap. II, item n. 1 – “A crise do processo e da jurisdição estatal”, pp. 51/60; Juizados Especiais Cíveis e Criminais, Introdução, item 1.1.1. “A crise da jurisdição”, pp. 60/63; Juizados Especiais Federais Cíveis e Criminais, Disposições Gerais, item n. 2. “Expectativas sobre a justiça do novo século: acesso à justiça, instrumentalidade e efetivação do processo (acesso à ordem jurídica justa); minimização da litigiosidade contida, redução da carga de demandas na Justiça Federal comum e os delitos de menor potencial ofensivo – A satisfação do jurisdicionado, a crise da jurisdição e a pacificação social: mito ou realidade?”, pp. 62/69.

[2] Folha de São Paulo, “O Direito que atormenta”, 15/11/98.

[3] Incluído pela Lei 8.952/1994.

[4] Lei 9.099/1995.

[5] Lei 10.259/2001

[6] Lei 12.153/2009

[7] CF, art. 98, I.

[8] CPC, art. 988.

[9] Para verificação do conteúdo, acessar www.cjf.jus.br/enunciados.

Vale lembrar que, “nos ordenamentos jurídicos que se aplicavam no Brasil Colônia, já havia referências a alguns meios alternativos de resolução de conflitos, como as Ordenações Filipinas (Livro III, Título 20, 1) e nas Constituições do Império. Na Carta de 1824, eram previstas a arbitragem e a reconciliação (arts. 160 e 161), não havendo nenhuma referência a mecanismo alternativo, nos diplomas posteriores, de 1891 e 1934. A Constituição de 1937 concedia aos Estados o poder de legislar sobre ´organização pública`, com o fim de conciliação extrajudiciária dos litígios ou sua decisão arbitral (art. 18, d). O mesmo diploma constitucional determinava a extinção das questões de limites entre Estados, ainda que em andamento ou pendentes de sentença no Supremo Tribunal Federal ou em Juízo Arbitral (art. 184, § 1º) (cf. Rêmolo Letteriello, Temas de mediação no direito comparado, p. 67).

[10] “Política judiciária nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesses – utilização dos meios alternativos de resolução de controvérsias”, in A nova ordem nas soluções alternativas de conflitos e o Conselho Nacional de Justiça (coord. João da Silveira e José Amorin), p. 229.

Lembra Watanabe que a semente da política judiciária nacional atinente ao tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário já se encontra bem lançada com a Resolução 125/2010 do Conselho Nacional de Justiça.

[11] Naquela ocasião, tivemos a oportunidade de participar e falar ao seleto público acerca do Projeto de Lei 6.204/2019.

[12] O Florence Access-to-Justice Project, capitaneado por Mauro Cappelletti, foi patrocinado pela Ford Foundation (Fundação criada em 1934, em Detroit – atualmente com sede em Nova Iorque- criada para financiar programas de promoção da democracia e redução da pobreza) e pela Italian National Council of Research (CNR).

[13] Access to justice: The newest wave in the worldwide moviment to make righths effective. Com esse título, Mauro Cappelletti e Bryant Garth publicaram a síntese dos seus estudos atinentes à “terceira onda” do movimento mundial do acesso à justiça, ao que denominaram de “concepção mais ampla” do acesso à justiça (in Buffalo Law Review, vol. 27, n. 2, pp. 181/292 – Revista da  State University of New York University at Buffalo School of Law.

[14] Foram objeto de estudo comparado os países do leste e oeste europeu, Rússia, América Latina, Austrália, Canada, China, Indonésia, Israel, Japão, estados Unidos e países africanos.

[15] O trabalho apresentado em quatro volumes, está assim distribuído: Vol. I – Access to Justice – A World Survey (Cappelletti e Garth); Vol. II – Access to Justice: Studies of Promising Institutions (Cappelletti e John Weisner); Vol. III –  Access to Justice: Emerging Perspectives and Issues (Cappelletti, Gartht e Messrs); Vol. IV – Access to Justice: The anthropological Perspective – Patterns of Conflict Management: Essays in The Ethnography of Law (Klaus – Friedrich Kock).

Os estudos comparativos de Cappelletti abordam aspectos de vários temas, tais como a justiça dos pobres, dos interesses coletivos, difusos e individuais homegênios (“superindividuali”), chamado por ele de “pobreza organizada”, cujo problema e necessidade social respeita à construção de formas de tutelas capazes de romper o isolamento da vítima individual.

Diante da crescente importância de problemas ligados à produção, ao consumo e à responsabilidade de massa, à poluição ambiental e outros do gênero, percebeu Cappelletti que as antigas concepções individualistas do direito de agir e legitimidade, próprias dos países de civil law, estavam a exigir novos tipos de demandas – as ações de classe (class actions), nos moldes estabelecidos no direito norte-americano, de maneira a evoluir-se da garantia individual para a garantia social ou de grupo.

Finalmente, a capacidade intuitiva de Cappelletti leva-o a individualizar a “terceira onda” do acesso à justiça, fundada em instrumentos e técnicas mais atuais, denominando-as de ADR (Alternative Dispute Resolution).

[16] Rivista critica del diritto privato, 2015, p.495 e segs. “La cultura dell’ADR: una comparazione fra modelli”.

[17]V.g., a Associação Brasileira de Árbitros e Mediadores, que tem por objetivo principal a congregação de profissionais mediadores, formação e aperfeiçoamento, bem como a implantação em nosso País de técnicas voltadas à autocomposição.

Segundo Roger Fisher e Willian Ury, “uma mediação sensata define-se como aquela que atende aos interesses legítimos das partes, na medida do possível; o acordo, se houver, resolve imparcialmente os interesses conflitantes, é duradouro e leva em conta os interesses da comunidade” (apud Áureo Simões Jr., Conferência sobre A mediação, proferida no I Workshop relativo aos Juizados Especiais, realizado em Florianópolis, em 31.10.1996).

Sobre “A mediação de conflitos e outros métodos não adversariais de resolução de controvérsias”, v. o artigo assim intitulado de Tânia Almeida, in www.mediare.com.br/artigos/cnc21.htm (acesso em 11/4/03).

[18]Trata-se de melhor adequar-se a ação de direito material à ação de direito processual.

[19] . Cf. CPC, art. 4º.

[20] Nos dizeres de Cappelletti, significa admitir que, em certos setores, seria mais conveniente e mais apto assegurar o acesso à justiça com o enfoque da justiça coexistencial, ou seja, da autocomposição (“Os métodos alternativos de solução de conflitos no quadro do movimento de acesso à justiça”, RePro 74/88).

Segundo José Renato Nalini, mister compreender que “a justiça é virtude que pode e deve ser praticada por todos os humanos, não é um terreno minado de dificuldades, óbices, empecilhos e armadilhas, quais as hoje encontradas naquela arena de astúcias ou quintal de espertezas, que é a instrução judicial” (“Implicações éticas nas alternativas de resolução de conflitos” (In, A nova ordem nas soluções alternativas de conflitos e o Conselho Nacional de Justiça – coord. João da Silveira e José Amorin – p. 212).

[21] Dentre outras técnicas, vale citar: rent-a-judge, court-annexed arbitration, mock-jury (mini-trial), summary jury trail, baseball arbitration (final offer), arbitration night baseball, arbitration bounded (high-law), peritagem, avaliação, authorized representative, dispute review boards (partnering), neutral fact-finder, early neutral evaluation (expert fact-finder), joint fact-finder, focused group, confidential listener, court-annexed mediation, non-binding arbitration (arbitragem não vinculante), ombudsman (ouvidorias), portais ou programas de reclamações e apoio voltados à resolução de conflitos, a desjudicialização de procedimentos, dentre outras.

Para aprofundamento sobre esse tema v. a nossa obra intitulada Arbitragem, Capítulo II, itens ns. 2.2 (“métodos diversos de heterocomposição”, pp. 67/69), 2.3 (“justiça coexistencial e métodos de autocomposição”, pp. 69/78), 2.4 (“métodos híbridos” pp. 78/79) e 2.5. (“O Brasil e o movimento da prevenção de solução extrajudicial de litígios”, pp. 80/86).

[22] Essa “agenda” ou “objetivos” decorrem de vários estudos que foram realizados durante algumas décadas pela ONU e apresentados em conferências internacionais (Estocolmo, 1972; Rio de Janeiro, 1992; Johanesburgo, 2002; Rio de Janeiro, 2012).

[23]O Conselho Nacional de Justiça, por meio da Corregedoria Nacional de Justiça, está entre os 70 órgãos públicos e privados que compõem a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro e busca alcançar o cumprimento da Meta 16.4. A iniciativa, prevista na ação 12/2019 da Estratégia Nacional, objetivou integrar notários e registradores no combate e prevenção aos crimes de lavagem de dinheiro e corrupção. Com base em Pedido de Providencias n. 6712-74, formulado pelo Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF, visando a regulamentação do art. 9º, parágrafo único, inciso XIII, da Lei de Lavagem de Dinheiro (Lei nº 9.613/1998, com redação dada pela Lei nº 12.683/2012). Seguindo essa linha, em 1º/10/19, o CNJ baixou o Provimento 88 que dispõe sobre a política, os procedimentos e os controles a serem adotados pelos notários e registradores visando à prevenção dos crimes de lavagem de dinheiro.

[24] Em 3/9/2013 o CNJ publicou o Provimento n. 13, que dispõe sobre a emissão de certidão de nascimento nos estabelecimentos de saúde que realizam partos e, em 17/11/17 a CNJ publicou o Provimento n. 63, que institui regras para emissão, pelos cartórios de registro civil, de certidão de nascimento, casamento e óbito, que passam a ter o número de CPF obrigatoriamente incluído, além de versar sobre a possibilidade de reconhecimento voluntário da maternidade e paternidade socioafetiva, que até então só era possível por meio de decisões judiciais ou em poucos Estados que possuíam normas específicas para isso. Em relação às crianças geradas por meio de reprodução assistida, retirou-se a exigência de identificação do doador de material genético no registro de nascimento da criança.

[25] Em certa medida, esses temas convergem para a inclusão em tão propalado novo “Pacto Republicano” a ser firmado entre os Três Poderes, aliás, acenado pelo Min. Dias Toffoli em seu discurso de posse na Presidência do  STF, em 2018, com o  objetivo de garantir reformas fundamentais e aprimorar o sistema judicial brasileiro, ocasião em que lembrou a importância e resultado de “Pactos” anteriores, tais como a Lei de acesso à informação e a Lei anticorrupção.

[26] É consabido que dos valores recolhidos pelos cartórios extrajudicais, parte deles é destinada aos repasses para a Fazenda estadual e a outras entidades, como o Judiciário, fundo de assistência judiciária gratuita, dentre outros, variando de acordo com a lei tarifária de cada Estado.

[27] Frisa-se também a importância do Projeto de Lei 4.257/2019, de autoria do Senador Antônio Anastasia (PSDB-MG), igualmente tramitando no Congresso Nacional, que além de prever a possiblidade da arbitragem tributária, dispõe acerca da desjudicialização da execução fiscal, nos moldes do Decreto-Lei 70/1966 com a modificação da Lei 6.830/1980. Sobre o tema da “Arbitragem e conflitos tributários”, v. o nosso estudo assim intitulado, publicado no periódico eletrônico Migalhas, de 15/10/2019.

[28] Vale lembrar que o Projeto em exame toma por base o exitoso modelo português e desenvolve-se em sintonia harmoniosa com as necessidades e realidades brasileiras, a começar pela utilização da expertise dos tabeliães de protesto que, sabidamente, prestam serviços de qualidade diferenciada.

[29] Merecem ser destacados os seguintes estudos desenvolvidos sobre esse tema na doutrina brasileira: sob o prisma da crise da jurisdição estatal, a razoável duração do processo e os métodos alternativos de resolução de controvérsias, Joel Dias Figueira Júnior, em sede de Pós-doutoramento na Universidade de Florença (2011/2012) estudos a respeito deste e outros temas correlatos; em 2014 publicou trabalho intitulado Execução Simplificada e a Desjudicialização do Processo Civil: Mito ou Realidade (coletânea de estudos em Homenagem ao Prof. Araken de Assis) – Execução civil e temas afins – do CPC/1973 ao Novo CPC. Editora Revista dos Tribunais; o citado estudo foi em 2019 atualizado em parceria com o Juiz de Direito Auxiliar da Corregedoria Nacional de Justiça, Alexandre Chini (intitulado Desjudicialização do Processo de Execução de Ttítulo Extrajudicial, publicado na coletânea denominada “CNJ e a efetivação da Justiça”; merece também destaque a tese de doutorado em direito de Flávia Pereira Ribeiro, defendida em 2012, sob o título Desjudicialização da Execução Civil (publicada em 2013 pela Editora Saraiva); na mesma linha, a tese de doutoramento de Fernando Crespo Queiroz Neves, intitulada Execução Extrajudicial (PUC-SP, 2016); Rachel Nunes de Carvalho Farias publicou a monografia intitulada Desjudicialização do Processo de Execução – O modelo português como uma alternativa estratégia para a execução civil brasileira (Editora Juruá, 2015); Taynara Tiemi Ono, em monografia intitulada Execução por Quantia Certa – Acesso à justiça pela desjudicialização da execução civil (Editora Juruá, 2018); Humberto Theodoro Jr., “O futuro do processo civil brasileiro”. Revista do Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Brasília: TRF 1, vol. 30, n. 7/8. p. 39, jul.-ago. 2018.

Vale registrar ainda que foram defendidas outras dissertações de mestrado sobre o tema, anotando-se a de Luiz Fernando Cirluzo, intitulada A desjudicialização na execução por quantia (USP-2016).

[30] L`arbitrato secondo la Legge 28/1983. Arbitrato e giurisdizione, p. 168.

[31] “La administración de justicia: ¿Monopolio exclusivo del Estado?” Revista de Derecho Administrativo, n. 1, sep.-dic. p. 187.

[32] Norma inserida em nosso sistema jurídico a partir da Constituição Federal de 1946, nominado por Pontes de Miranda de princípio da ubiquidade da justiça.

 

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