Dois incêndios, dois Tribunais de Contas e as lições da Accountability Cultural

Marcílio Franca[1] & Izabel Izidoro da Nóbrega[2]

Em 1309, a cidade-estado italiana de Siena editou a primeira carta proto-constitucional escrita no vernáculo italiano. O documento, conhecido como Costituto Senese, continha um artigo (III.291) indicando que quem governasse Siena deveria ter em conta “massimamente la bellezza della città, per cagione di diletto e allegrezza ai forestieri, per onore, prosperità e accrescimento della città e dei cittadini”. O texto impunha, em bom português, que o governante deveria ter em conta, acima de tudo, a beleza da cidade, para o prazer e deleite dos estrangeiros, para a honra, prosperidade e crescimento da cidade e seus cidadãos. Portanto, desenvolvimentos econômico e social avant la lettre.

O “dever de beleza” previsto no Costituto Senese está, certamente, entre os fundamentos mais longevos do “direito ao patrimônio cultural”, previsto na Convenção de Faro, do Conselho da Europa, de 2005, e na Declaração de Estocolmo, de 1998, do International Council on Monuments and Sites (ICOMOS), segundo a qual “o  direito  ao  património   cultural   é   uma   parte   integrante   dos   direitos   do   homem ”. Esse direito público subjetivo ao patrimônio cultural ganha especial relevo hoje em dia, quando a Organização das Nações Unidas (ONU) inclui, entre os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), uma meta específica na direção de se “(11.4) fortalecer[em] esforços para proteger e salvaguardar o patrimônio cultural e natural do mundo”.

Recentemente, certos Tribunais de Contas brasileiros passaram a preocupar-se com a fiscalização das ações e omissões relacionadas à cultura e ao patrimônio cultural, conferindo assim concretude ao ODS 11.4 bem como à competência comum fixada no art. 23, inc. III, e à missão estabelecida no art. 216, § 1º, ambos da Constituição Federal, que impõem a obrigação de salvaguarda e promoção do patrimônio cultural brasileiro a todos os órgãos públicos, inclusive os de controle.

O exercício dessas competências culturais pelas Cortes de Contas não é novidade na Europa. Na França, por exemplo, a Cour des Comptes tem uma grande tradição na fiscalização do patrimônio e das políticas culturais. O Tribunal de Contas francês constitui verdadeiro paradigma no controle do patrimônio cultural, tanto pela experiência como pela amplitude do seu campo de atuação: óperas, museus, bibliotecas, arquivos, mecenato cultural etc. Há mesmo trabalhos da Cour des Comptes que datam do século XIX, como a fiscalização feita sobre as reformas promovidas pelo barão Georges-Eugène Haussmann em Paris, relativa ao ano de 1865.

Neste artigo, procurou-se analisar alguns trabalhos recentes de auditoria cultural. O primeiro deles foi executado pela Cour des Comptes, sobre a restauração da Catedral de Notre-Dame de Paris, após o incêndio de 15 de abril de 2019. No último dia 30 de setembro de 2020, o Tribunal de Contas francês publicou o detalhado relatório La Conservation et la Restauration de la Cathédrale Notre-Dame de Paris – Premier bilan, em que realizou, em 176 páginas, um balanço geral do estado e das atividades de recuperação da catedral, ressaltando, principalmente, o seu mau estado de conservação antes do incêndio; a falta de clareza sobre as responsabilidades e as competências na sua administração, entre o Estado, a Igreja Católica e a cidade de Paris; a comoção mundial decorrente do desastre, que resultou em um grande volume de doações advindas de mais de 300 mil particulares e de mais de 6 mil empresas mecenas de 140 países; e a necessidade de transparência na gestão dessas doações, para se manter a confiança dos doadores.

Antes do incêndio, a Notre-Dame de Paris era um dos monumentos históricos mais frequentados de toda Europa. Em 2018, foram 13 milhões de visitantes. Essa e outras 86 catedrais francesas pertencem ao Estado francês, em razão do disposto na Loi du 9 décembre 1905, que impôs a separação entre a Igreja Católica e o Estado, conferindo a propriedade das catedrais ao Estado, mas afetando-lhes ao exercício público do culto católico. Embora a catedral pertença ao governo da França, a cidade de Paris é proprietária do terreno, do presbitério e do jardim adjacente, do terreno que envolve a catedral e do largo, em razão de uma doação feita pelo Estado no século XIX.

O acesso à catedral era gratuito, com a exceção da visita ao Tesouro e dos tours guiados. Esses tours guiados eram administrados e cobrados pelo Centro de Monumentos Nacionais (Centre des Monuments Nationaux – CNM) , órgão sob a tutela do Ministério da Cultura da França. Já as visitas ao Tesouro eram administradas e cobradas pela Associação Diocesana (Association Diocésaine). Essa receita não era compartilhada com o Estado nem alvo de prestação de contas – tudo isso criticado no rapport.

O Tribunal de Contas francês também censurou a imprecisão do inventário patrimonial da catedral, composto por esculturas e fragmentos de estátuas, o grande órgão (o maior da França), mobiliário eclesiástico, pinturas, objetos e vestes sacerdotais, além de relicários. A propriedade desses objetos repartia-se entre o Estado, a diocese, sacerdotes, a Associação de Música Sacra e a cidade de Paris, e não ficava claro a quem era incumbida a sua manutenção, assim como não se sabe ao certo a quem será atribuída a responsabilidade pela sua restauração. Novas objeções.

Conforme o que se encontra divulgado no rapport, essa peculiar divisão de propriedade e de uso da catedral gerou um conflito de competências, que ocasionou problemas na administração da sé e na fixação de responsabilidades em matéria de gestão patrimonial e de segurança do edifício, especialmente quanto à segurança contra incêndios. Um Architecte des Bâtiments de France[1], conservador da Catedral, era o único responsável pela segurança integral do edifício; o Clero, pela segurança durante as atividades de culto; e o Centro de Monumentos Nacionais, pela segurança pelos espaços públicos durante os tours guiados.

O sistema de segurança contra incêndios foi estabelecido em 2011, sendo as suas obras de modernização e melhoramentos realizadas a partir de 2013. Em 2014, uma convenção foi assinada pelo Estado, o Clero, e o CMN, para a gestão desse sistema, com validade de quatro anos, mais foi prolongada, por meio de aditivo, por mais um ano, passando a ter validade até janeiro de 2020. Já o contrato com a empresa responsável pelo sistema de segurança contra incêndios e assistência à pessoa, assinado em dezembro de 2014, também foi prorrogado por dois aditivos e por período superior a quatro anos, sem que houvesse uma situação excepcional que justificasse essa prorrogação acima do prazo legal. Durante o período dessas prorrogações, houve o incêndio. O Tribunal de Contas interpretou essas prorrogações como uma demonstração de falta de vigilância adequada e suficiente na questão da segurança contra incêndios, o que deveria ser urgentemente corrigido.

Outro fato detectado pela Corte de Contas foi o péssimo estado de conservação da Catedral de Notre-Dame de Paris antes mesmo do incêndio. A causa apontada para esse mau estado de conservação foi o baixo volume de recursos públicos destinados aos programas de restauração e conservação da igreja, cerca de 1 milhão de euros ao ano. Assim, mesmo antes do incêndio, a Catedral já se encontrava em “un état fortement dégradé” e necessitava de trabalhos urgentes, segundo o que se lia em dois documentos oficiais dos anos de 2014 e 2015 a que a Cour teve acesso.

Em 2016, foi iniciado um grande programa de restauração, com um orçamento de € 58 milhões, cujos recursos advieram, principalmente, do mecenato privado, inclusive internacional. Esse programa objetivava restaurar especialmente a flecha da catedral, o conjunto do coro, o conjunto de estátuas da sacristia, o pilar nº. 10 e o teto. Foi justamente durante a execução desse programa que ocorreu o trágico incêndio, no começo da noite do dia 15 de abril de 2019.

Após o incêndio e ante a ameaça de total ruína de Notre Dame, os trabalhos de recuperação iniciaram-se de imediato, avaliados em € 165 milhões em julho de 2020, com duração prevista para cinco anos, prazo que pode ser maior em razão da contaminação por chumbo, provocada pelo incêndio do telhado da catedral, e da pandemia do COVID-19, que está atrasando as obras.

No que se refere às doações, a Corte de Contas constatou que, logo nos primeiros dias após o incêndio, foi realizado um número surpreendente de doações espontâneas. Uma subscrição nacional (souscription nationale) foi regulamentada pela Loi n° 2019-803 du 29 juillet 2019, que criou um dispositivo fiscal excepcional e temporário, pelo qual as doações de até mil euros feitas por particulares, no período entre 16 de abril de 2019 e 31 de dezembro de 2019, teriam uma redução de 75% no imposto de renda. Já para as empresas, nenhuma disposição específica foi editada, sendo aplicadas as regras de incentivo fiscal do mecenato de empresas previstas na Loi Aillagon, norma similar à Lei Rouanet (Lei nº. 8.313/91), que concede uma redução de 66% das doações no imposto das empresas[2]. Tais doações poderiam ser dirigidas à Fondation de France, à Fondation du Patrimoine, à Fondation Notre-Dame, ao Centre des Monuments Nationaux e diretamente ao Trésor Public, todos reunidos em um único site para facilitar as doações.

Detalhe curioso da souscription nationale é que ela possibilitou promessas de doações e, com isso, permitiu que a “onda de generosidade” não ficasse restrita aos primeiros momentos após o incêndio, propiciando que as pessoas e as empresas pudessem se comprometer a manter as doações durante todo o período das obras de reconstrução. Contudo, a Corte de Contas apresentou grande preocupação quanto ao cumprimento dessas promessas de doação, devido à crise econômica, decorrente da pandemia do COVID-19.

A Corte de Contas francesa detectou 331.762 doadores particulares e 6.012 empresas mecenas, todos incentivados pelos benefícios fiscais conferidos. Além disso, houve um afluxo inesperado de doações internacionais, advindas de cerca de 140 países, representando mais de € 30 milhões, fora algumas doações estrangeiras ainda não contabilizadas[3], o que testemunha a comoção mundial causada pelo incêndio na Catedral de Notre-Dame de Paris. Essa generosidade mundial fez com que as doações e as promessas de doações para a Notre-Dame atingissem a espantosa marca de quase € 825 milhões, em 31 de dezembro de 2019, montante sem precedentes, muito superior às doações feitas em razão do tsunami na Indonésia em dezembro de 2004 (€ 328 milhões) e do terremoto do Haiti em janeiro de 2010 (€ 123 milhões), tragédias que também suscitaram grande comoção internacional.

A Corte apontou, todavia, três irregularidades na gestão dessas doações: a primeira,  uma taxa de administração retida pelas fundações responsáveis pela arrecadação desses fundos; a segunda, o pagamento das despesas administrativas do órgão público criado para administrar os trabalhos de restauração da Notre-Dame; e a terceira, a falta de transparência e de prestação de contas dos recursos doados. A terceira falha foi considerada a mais grave, pois a falta de transparência poderia corroer a confiança pública nos trabalhos de restauração e prejudicar o cumprimento das promessas de doações feitas, especialmente pelos doadores estrangeiros.

Além dessas irregularidades no uso das doações, a Cour des Comptes criticou vigorosamente a ausência de processo administrativo pelo Ministério da Cultura, para identificar as falhas que levaram ao incêndio, tanto na organização administrativa do gerenciamento de projetos, quanto na condução do canteiro de obras, pois uma investigação administrativa apropriada, além de colaborar para desvendar as causas e os responsáveis pelo incêndio, poderia identificar erros a serem corrigidos, evitando-se novas tragédias.

Diante desses achados, a Cour des Comptes apresentou cinco recomendações para corrigir as irregularidades e falhas detectadas: 1) reunir todas as partes envolvidas na propriedade e funcionamento do monumento para decidir ações comuns; 2) reexaminar cuidadosamente o acervo patrimonial da Catedral para especificar a distribuição de responsabilidades para sua restauração; 3) agilizar uma investigação administrativa das circunstâncias em que ocorreu o incêndio de 15 de abril de 2019; 4) aperfeiçoar a transparência pública sobre as doações e os gastos com a restauração; e 5) aportar diretamente créditos orçamentários à instituição pública encarregada das obras de salvaguarda da Notre-Dame, por meio dos quais ela possa financiar todas as suas despesas de operação.

Notre Dame ardeu em 15 de abril de 2019, e a Cour des Comptes deu a público o seu rapport 534 dias depois, em 30 de setembro de 2020, em uma grande conferência de imprensa no Palais Cambon.

Por sua vez, na sequência da tragédia do Museu Nacional, na noite de 2 de setembro de 2018, o Tribunal de Contas da União (TCU) agiu rapidamente e, dez dias depois, a Corte de Contas brasileira abriu dois procedimentos: um de conformidade[4], sobre as causas do incêndio do Palácio São Cristóvão, sede do Museu Nacional na Quinta da Boa Vista, no Rio de Janeiro, e um de levantamento[5], para a verificação das condições de segurança dos museus brasileiros e dos riscos[6] aos quais estão submetidos. Ao que consta, esses são os primeiros trabalhos do TCU voltados a mapear o setor museológico brasileiro de forma estruturada e com o objetivo de subsidiar futuras fiscalizações.

Em 25 de maio de 2019, apenas 265 dias após a catástrofe cultural, o TCU publicou acórdão no processo de levantamento sobre a segurança dos museus. Contudo, passados mais de 800 dias, ainda não há decisão da Corte de Contas da União sobre as causas da ruína do Museu Nacional.

O acórdão traz achados curiosos. Assim como no caso francês, em que há um emaranhado de complexas competências na administração da Notre-Dame, muitos museus federais não funcionam de modo coordenado, o que resulta muitas vezes em déficits e discrepâncias nas suas condições de funcionamento. O TCU apontou a ausência de uma estrutura adequada para coordenar o setor, haja vista o vasto número de instituições envolvidas (IBRAM, IPHAN, universidades, Ministérios, fundações de apoio etc.), especialmente no tocante à proteção predial e à gestão e proteção dos acervos.

Outro ponto comum foi a crônica falta de investimento. O TCU apontou a necessidade de destinação de recursos orçamentários exclusivos e suficientes para as instituições museais, sugerindo a criação de um fundo específico. Todavia, diferentemente do que ocorre com Notre-Dame, no Brasil, não se dispõe de mecanismos mais difusos de mecenato privado.

Gestão documental e patrimonial do acervo foi outro ponto de debilidade anotado pela Auditoria do TCU. No mesmo modelo da Notre-Dame, havia falhas no sistema de inventário no Museu Nacional, que estava “incompleto e com problemas de registro”, segundo um Mission Report da UNESCO acessado pelo TCU, não sendo possível sequer se identificar o acervo destruído, inclusive os empréstimos recebidos de museus internacionais.

À luz dos trabalhos de accountability cultural analisados, pode-se inferir muitas e muitas conclusões complexas sobre a gestão de risco do patrimônio cultural. No entanto, no espaço limitado deste artigo, com base nos elementos comuns de uma tragédia e de outra, sustenta-se que, para que novos desastres como o do Museu Nacional ou da Notre-Dame não voltem a acontecer, três eixos de ação poderiam nortear um moderno Direito Administrativo dos Museus: a coordenação, o controle e a colaboração.

A coordenação traduz a necessidade de uma atuação em rede, harmoniosa, entre os muitos órgãos e entidades intervenientes na gestão de instituições culturais, para se evitar omissões ou contradições. Mesas de diálogo, grupos de trabalho, comitês e fóruns devem ser fomentados para se garantir a complexidade das operações e a facilidade da interação. A falta desse diálogo multilateral foi sublinhado tanto no caso francês como no caso brasileiro.

O controle tem o objetivo de refrear e diminuir a opacidade da gestão do patrimônio cultural, cujos efeitos danosos dificultam a gestão dos acervos e minam a eficiência e a confiabilidade do Poder Público, minguando os já parcos recursos. Aperfeiçoar os controles patrimoniais sobre acervos e ampliar os mecanismos de prestação de conta e de transparência são meios essenciais para se alcançar mais eficiência no gasto público.

A colaboração é a participação e o envolvimento da sociedade civil na proteção, conservação e financiamento do patrimônio cultural. A cooperação da sociedade civil constitui arma importantíssima, especialmente em um cenário de crise econômica e limitação orçamentária. Para tanto, a criação de mecanismos mais ágeis, mais atraentes e menos burocráticos de mecenato é essencial. A experiência francesa pode, uma vez mais, trazer certas luzes quanto a esse tipo de situação.

Ao concluir, é oportuno lembrar que o catastrófico fogo de 15 de abril de 2019 não foi o primeiro ou o único flagelo por que passou a velha Notre Dame. Na década de 1790, no auge da Revolução Francesa, a catedral foi muito castigada! Fascinado pela arquitetura gótica da igreja, um jovem Victor Hugo de 23 anos publicou, em 1825, uma carta aberta em que propunha uma “Guerra aos Demolidores” do patrimônio histórico francês. Era um belo texto, um clássico atemporal, que exortava os leitores com um apelo atualíssimo: “Existem duas coisas em um edifício: seu uso e sua beleza. Seu uso pertence ao dono, sua beleza a todos, a você, a mim, a todos nós. Portanto, destruí-lo é ir além de seus direitos.”. Que o apelo quase bicentenário de Victor Hugo continue a ecoar entre nós.

 

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[1] Professor de Direito da Arte no Centro de Ciências Jurídicas da Universidade Federal da Paraíba (UFPB) e Subprocurador-Geral do Ministério Público de Contas da Paraíba (MPC/PB), onde coordena a Força-Tarefa de Proteção do Patrimônio Cultural (FTPC). Membro da TIAMSA – The International Art Market Studies Association, do Instituto Hispano-Luso-Americano de Direito Internacional (IHLADI) e do The 1995 UNIDROIT Convention Academic Project (Roma, Itália). Ex-consultor jurídico da Missão da ONU em Timor Leste. Curador das Conferências Brasileiras de Direito & Arte (CBDA). Professor Visitante do Departamento de Direito da Universidade de Turim, Itália (2017-2020). Membro do Executive Council da International Law Association (Londres, Reino Unido), árbitro suplente do Tribunal Permanente de Revisão do MERCOSUL (Assunção, Paraguai), árbitro da Court of Arbitration for Art (Rotterdam, Holanda). Doutor em Direito pela Universidade de Coimbra (Portugal). Pós-doutorado em Direito no Instituto Universitário Europeu de Florença (Itália), onde foi Calouste Gulbenkian Fellow.

[2] Mestre em Direito Econômico pelo Programa de Pós-Graduação em Ciências Jurídicas da Universidade Federal da Paraíba (UFPB), advogada, Auditora de Contas Públicas do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, professora da Escola de Contas Otacílio Silveira e pesquisadora do Laboratório Internacional de Investigação em Transjuridicidade (LABIRINT).


[1] O Arquiteto de Edifícios da França ou ABF é um servidor público francês, integrante de uma carreira de Estado, a saber, a dos “Arquitetos e Urbanistas do Estado”, com o domínio de especialização em patrimônio cultural. A sua missão é manter e conservar monumentos históricos, protegidos ou não, e garantir o respeito pela qualidade do ambiente e das novas construções no entorno de monumentos históricos e noutras áreas protegidas.

[2] Para mais informações sobre a lei francesa do mecenato de empresas (Loi Aillagon), conferir o nosso artigo.

[3] Exemplo disso foram as doações arrecadadas pela fundação de caridade americana Friends of Notre-Dame, no valor de US$ 8 milhões, que ainda aguardavam a assinatura da convenção de subvenção.

[4] Processo TCU nº 033.784/2018-3.

[5] Processo TCU nº. 041.083/2018-0. “Este é o primeiro trabalho que objetiva mapear esse setor, trazendo elementos que possam orientar futuras fiscalizações” (fl. 2).

[6] Recentemente, o Prof. Marcus Braga apresentou um interessante trabalho técnico sobre a auditoria de riscos do patrimônio cultural:  BRAGA, Marcus Vinicius de Azevedo. A auditoria governamental, baseada em riscos, como instrumento auxiliar na proteção do patrimônio cultural. In: Sociedade Brasileira de Administração Pública. Anais do VII Encontro Brasileiro de Administração Pública, Brasília/DF, 11, 12 e 13 de novembro de 2020 .

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