Isenção de Impostos – Autarquias

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Revista Forense – Volume 142
JULHO-AGOSTO DE 1952
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Mendes Pimentel
Estevão Pinto
Edmundo Lins

DIRETORES
José Manoel de Arruda Alvim Netto – Livre-Docente e Doutor pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.
Eduardo Arruda Alvim – Doutor pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo/FADISP

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SUMÁRIO REVISTA FORENSE – VOLUME 142

CRÔNICA

DOUTRINA

PARECERES

NOTAS E COMENTÁRIOS

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

  • Jurisprudência Civil e Comercial
  • Jurisprudência Criminal
  • Jurisprudência do Trabalho

LEGISLAÇÃO

LEIA O ARTIGO: 

SUMÁRIO: As autarquias federais não estão isentas da tributação garantida pela Constituição aos Estados e Municípios. Ocorre o mesmo fato com as autarquias estaduais e municipais em relação aos impostos devidos à União.

I

A isenção tributária recíproca entre a União, os Estados e os Municípios, no que diz respeito aos bens, rendas e serviços de cada um, a partir de 1891, passou a ser regra constitucional no direito brasileiro.

Não se compreenderia que assim não fôsse. Nada justificava que os poderes públicos, na sua tríplice apresentação, União, Estados; Municípios, ficassem a exigir tributações uns dos outros, sôbre seus bens, rendas e serviços, sem que daí decorresse grave dano para o equilíbrio necessário à organização político-econômica do país; sem que ficasse permanentemente aberta a possibilidade de “uma luta infinda, motivada por interêsses rivais, capaz de perturbar a vida e a paz da República, afrouxando e rompendo mesmo os laços que vinculam as diversas porções da terra brasileira.”

Êsse o motivo da proibição constitucional.

II

Por fôrça do desenvolvimento natural das atividades do Estado, viu-se o Poder Público na contingência de entregar a terceiros a execução de serviços que normalmente lhe incumbiria fazer, daí surgindo as chamadas “concessões de serviços públicos”.

Atendendo à natureza dêsses serviços, a jurisprudência de nossos tribunais, na vigência da Constituição de 1891, a êles estendeu a isenção tributária gozada pelo Poder Público concedente.

Todavia, já em 1934, a questão muda de aspecto, e a Constituição então promulgada, mantendo embora a isenção tributária em favor dos serviços públicos concedidos, fê-lo com as restrições indicadas em seu art. 17, n° X.

E com a promulgação da Constituição de 1937, tal isenção foi reduzida au mínimo, de modo a que dela só se beneficiassem os concessionários de serviços eminentemente de interêsse público, e, assim mesmo, mediante lei especial (art. 32, letra c, e seu parág. único).

III

A essa época, uma segunda descentralização dos serviços públicos estava iniciada, por parte quase exclusivamente da União, através das chamadas autarquias. Tal descentralização, recente que era, não permitiu, de pronto, que se aferisse das conseqüências da isenção tributária que se lhes empestou, considerando-as entidades parestatais, e, assim, equiparadas à União para os efeitos da isenção em favor desta estabelecida.

Com o correr dos anos as autarquias, porém, se foram multiplicando, passando então, a produzir na receita pública, principalmente na dos Estados e Municípios, danos acentuados.

A primeira impugnação a essas isenções surgiu em 1942, quando a Prefeitura de São Paulo prupôs um executivo fiscal contra o I.P.A.S.E., dêle exigindo o pagamento do impôsto predial lançado sôbre um imóvel que êsse Instituto prometera vender a um associado seu.

E enquanto o procurador da Prefeitura de São Paulo sustentava a legitimidade da cobrança que se fazia, sob o fundamento de que o texto constitucional, isentando a União, não beneficiava as suas autarquias, o consultor jurídico do D.A.S.P., na época o ilustre Dr. C. A. LÚCIO BITTENCOURT, trazia a público um trabalho substancioso, concluindo que as autarquias, realizando serviços públicos apenas descentralizados, eram a própria União e, conseqüentemente, beneficiárias da isenção constitucional a esta atribuída (“REVISTA FORENSE”, vol. 93, página 263).

O processo referido veio afinal ao egrégio Supremo Tribunal Federal e aí, mantida embora a isenção, um de seus mais ilustres membros, o Sr. ministro CASTRO NUNES, fêz sentir a impossibilidade de se equiparar as autarquias federais à União, para isentá-las da tributação estadual e municipal, dizendo (“Direito”, vol. 24, pág. 208):

“A questão é das mais delicadas e de “difícil solução impreciso mesmo não perder de vista a extensão das conseqüências que possam resultar de uma equiparação absoluta das autarquias às pessoas matrizes, em cada um dos setôres em que se divide a administração pública, em nosso país.

“Basta considerar o desenvolvimento que vem tendo a criação dessas entidades, às quais a União, os Estados e os Municípios vão delegando atribuições ou acrescentando funções novas até entro não compreendidas no âmbito do Estado, para se perceber, desde logo, que, com o andar do tempo, a imunidade tributária recíproca de que trata o art. 32, letra c, estará sobremodo ampliada, distendida, repetida em cada um desses corpos de administração própria, acarretando uma evasão de rendas que jamais entrou nas cogitações a que obedeceu o dispositivo viesse um dia ocorrer (o grifo é nosso).

“Tem, sem dúvida, a melhor base teórica a exegese que equipara, para os efeitos de imunidades fiscais, as autarquias às pessoas públicas matrizes. As autarquias são desdobramentos da administração pública, órgãos integrantes do Estado.

“Não fujo, portanto, às dificuldades da questão. A solução seria, pois, a que está indicada nas linhas gerais da conceituação das autarquias e levaria a interpretar o dispositivo constitucional como compreensivo não só das pessoas públicas aí mencionadas (a União, os Estados e os Municípios), mas também das outras pessoas públicas que cada uma daquelas instituísse nos desdobramentos de sua ação administrativa.

“Certo, porém, que não só a letra, mas sobretudo o pensamento que ditou, o atuar preceito constitucional não sufraga esse entendimento (o grifo é nosso).

“A letra, porque o privilégio é conferido à União, aos Estados e Municípios, e não a outras pessoas de direito público. O espírito, atendendo-se a que a idéia que fêz caminho, a partir da Constituição de 1934, e acentuou-se na atual, foi no sentido de restringir a interpretação extensiva adotada na jurisprudência, no entendimento da cláusula 10 da Constituição de 1891. Em 1934 é exato que deu entrada no texto constitucional essa extensão, mas, em têrmos tais, sob tantas reservas, com tais limitações expressas no enunciado que a ampliação se tornou pràticamente uma inutilidade, como, em voto aqui proferido, mostrei fundamentalmente.

“A Constituição atual nem isso permite. Os serviços públicos concedidos, diz o parágrafo único, não gozam de isenção tributária, salvo a que lhes fôr outorgada no interêsse comum, por lei especial.

“É certo que ente autárquico e serviço concedido são coisas conceitualmente diversas. Mas, pràticamente, são serviços alheios à economia da pessoa jurídica pública ou privada (concesionários), com patrimônio e rendas próprias, representação ativa e passiva em Juízo, comprometendo, pelos atos de sua administração, os seus próprios bens, etc.

“Daí resulta que a razão que terá levado o legislador da Carta Política atual a retirar do quadro dos destinatários da imunidade recíproca as emprêsas concessionárias é a mesma em se tratando de autarquias, cuja administração, financeiramente autônoma, não é custeada pelos erários públicos e cujos atos não comprometem a responsabilidade do Estado, senão a elas tão-sòmente” (o grifo é nosso).

A isso acrescentou:

“Reconheço que a doutrina da equiparação perfeita, de assemelhação das autarquias às mesmas pessoas matrizes, no mesmo plano de direito público, é perfeitamente defensável. Quem quiser argumentar com citações num plano puramente doutrinário, abstraído das realidades que devem dominar a exegese constitucional, estará, sem dúvida, de melhor partido.

“Mas, é preciso não perder de vista o desenvolvimento crescente que vai assumindo a administração indireta do Estado. Essa forma de administração envolve uma delegação de funções do próprio Estado nas suas linhas clássicas e também em outros setôres ontem desconhecidos do âmbito estatal, que a economia dirigida vai ampliando dia a dia. Dilata-se, assim, a ação do Estado por meio dessas pessoas interpostas, entidades que êle cria personificando serviços de qualquer natureza e que são assim estabelecidos porque o Estado quer administrá-los diretamente, sem tomar a seu cargo os ônus de seu custeie e as responsabilidades de sua execução, o que, a meu ver justifica sejam separados do Estado para efeito da imunidade tributária da constituição, onde apenas se mencionam as pessoas matrizes” (o grifo é nosso).

E aditou, quando do julgamento dos embargos:

“Na fundamentação do Miou voto salientei que a autarquia, sendo pessoa de direito público criada ex vi legis, é uma entidade diferente da União, dos Estados e dos Municípios, e sòmente a essas pessoas jurídicas matrizes se refere a Constituição (o grifo é nosso).

“Mas, dizendo isso, quero apenas deixar claro que a isenção pleiteada pelo I.P.A.S.E. não é de base constitucional. Não decorre da cláusula de imunidade recíproca do artigo 32, letra c. Não é privilégio conferido pela Constituição (o grifo é nosso). Mas, pode o legislador ordinário, justificadamente, atendendo aos fins públicos da instituição, particularmente acentuados no caso do I.P.A.S.E., conceder a isenção, na medida que julgar conveniente”.

O voto é concludente quando nega formalmente a equiparação das autarquias à União, aos Estados e aos Municípios, para o efeito de se beneficiarem da isenção tributária recíproca a êstes assegurado pela Constituição: As autarquias são entidades distintas das entidades públicas matrizes.

Por outro lado, examinada a decisão onde êsse voto foi proferido, vê-se que a tese vencedora foi a do Sr. ministro CASTRO NUNES, acima exposta. Reconhecendo a isenção pleiteada pelo I.P.A.S.E., fê-lo o julgado com apoio na legislação ordinária de sua criação que o isentara do pagamento de impostos e não com fundamento na isenção determinada pelo art. 32, letra c, da Constituição vigente, como se verificará no acórdão indicado.

IV

A êsse julgamento, concluído em setembro de 1943, sobreveio o dec.-lei nº 6.016, de 21-11-43, dispondo em seu art. 1°:

“A imunidade tributária, a que se refere o art. 32, letra c, da Constituição, compreende não só os órgãos centralizados da União, Estados e Municípios, como as autarquias.

Para os efeitos deste artigo consideram-se serviços das autarquias os que a Constituição, explicita ou implìcitamente, atribui à União”.

Tal decreto-lei, na fôrça dia regime então vigente no país, produziu todos os seus efeitos e as isenções tributárias se estenderam, em massa a tôdas as autarquias.

Todavia, esse mesmo decreto-lei, baixado com o caráter de interpretativo da Carta Constitucional vigente, padecia, originàriamente, do vício de inconstitucionalidado. Não era meio hábil ou idôneo para que se interpretasse texto constitucional.

CARLOS MAXIMILIANO, mestre excelso, escrevendo sôbre a chamada interpretação autêntica (“Hermenêutica e Aplicação do Direito”, pág. 98), assim se manifesta: “Denomina-se autêntica a interpretação quando emana do próprio poder que fez o ato cujo sentido e alcance ela declara. Portanto, só uma assembléia constituinte fornece a exegese obrigatória do estatuto supremo: as Câmaras, a da lei em geral; o Executivo, dos regulamentos, avisos, instruções e portarias. O ato interpretativo segue o mesmo rito processual exigido para o interpretado. Em se tratando da Constituição, a marcha será a prevista para a reforma do texto supremo”.

A Constituirão de 1937, interpretada pelo dec.-lei n° 6.016, dispunha ela mesma em seu art. 13, letra a:

“O presidente da República, nos períodos de recesso do Parlamento ou de dissolução da Câmara dos Deputados, poderá, se o exigirem as necessidades do Estado, expedir decretos-leis sôbre as matérias de competência legislativa da União, excetuadas as seguintes:

  1. Modificações à Constituição…”.

O próprio govêrno de então, entendendo que decretos-leis não poderiam alterar o texto constitucional (e por isso mesmo não poderiam lhe dar interpretação autêntica) serviu-se várias vezes das chamadas “leis constitucionais”, quando quis modificar dispositivos da Constituição.

V

Em 1946, nova Constituição foi outorgada ao país. E tanto bastou para que revogado ficasse o dec.-lei nº 6.016, quando se lhe emprestasse legitimidade.

Lei interpretativa de texto constitucional que deixou de vigorar, não podia o dec.-lei nº 6.016 deixar de seguir o destino da lei interpretada.

VI

Conseqüentemente, para o exame da tese levantada, há de se examinar tão-sómente o disposto no art. 31, nº V, letra c, da Constituição em vigor, a de 1946, que assim dispõe:

“À União, aos Estados e aos Municípios é vedado lançar impostos sôbre bens, rendas e serviços um do outro, sem prejuízo, todavia, da tributação dos serviços públicos concedidos, observado o disposto no parág. único dêsse artigo”.

A isenção, segundo o texto transcrito, está assegurada à União, aos Estados e aos Municípios.

O silêncio é completo com relação às autarquias.

Assim, ou elas se equiparam inteiramente às entidades matrizes, ou não são beneficiárias da isenção referida.

VII

Já mostramos, no inicio desta exposição, a primorosa argumentação desenvolvida pelo ministro CASTRO NUNES e aceita por seus pares, concluindo pela afirmativa de que as entidades autárquicas ou parestatais, constituindo, como constituem, pessoas jurídicas autônomas, com patrimônio próprio, não se confundem com as entidades matrizes, a União, os Estados e os Municípios.

O eminente Sr. ministro OROZIMBO NONATO, em julgamento no Supremo Tribunal Federal, também com a plena concordância de seus pares, disse em 18 de junho de 1946:

“Não recebo qualquer dos argumentos. O primeiro representaria a ampliação às autarquias de preceito excepcional, que apenas aproveita a União. Pôsto representem as autarquias remédio ao congestionamento dos serviços administrativos centralizados, não me parece ortodoxo dilargar as leis de exceção e que beneficiam nominalmente o erário público. Neste sentido já decidiu o Supremo Tribunal Federal, no agravo número 11.639, publicado no “Diário da Justiça” de 15-5-46″ (“Arq. Judiciário”, volume 79, pág. 121).

TEMÍSTOCLES CAVÂLCANTI, um de nossos mais brilhantes conhecedores do direito administrativo e constitucional brasileiro, concluiu do mesmo modo, em parecei como procurador geral da República, em 29-1-47: (“REVISTA FORENSE”, vol. 119, pág. 376).

Esta é, por certo, a verdade jurídica. Basta, examinar o conceito do que seja uma autarquia para que se veja que ela não confunde nem se equipara ao Estado que a criou.

OSCAR SARAIVA, advogado ilustre e um dos nossos melhores estudiosos sôbre a matéria, em conferência que produziu sob a epígrafe “As autarquias no direito público brasileiro”, disse:

“Mas, que vem a ser uma entidade autárquica, autônoma ou parestatal?

“Já vimos que o Estado, não podendo atender diretamente a encargos que lhe incumbem, cria organismos especiais, dotados de vida própria Êstes organismos são, por isso mesmo, verdadeiras emanações do Estado e representação sua num determinado setor de atividade.

“Buscando na biologia uma imagem para ilustrar êste processo criador, poderíamos dizer que tal criação se assemelha à reprodução da célula por cissiparidade, em que; da célula matriz, se destacam células menores, que passam a ter vida independente.

“Essa personalidade própria constitui o primeiro característico das autarquias e dêle decorre, como cor-seqüência, que essas instituições, em face de terceiros, agem de motu proprio e respondem, pessoalmente, pelos atas que praticam, podendo estar em juízo, acionar e ser acionados, independentemente da intervenção direta do Estado e sem mediação dêste.

“Se a noção de autarquia envolve etimológicamente um conceito de self governement, essa liberdade não excluiu a tutele administrativa do Estado, do mesmo modo que no domínio do direito civil encontramos pessoas sob tutela de outras, sem que por isso desapareça sua personalidade.

“A tutela administrativa não se deve confundir, porém, com a subordinação a que se acham submetidos os serviços do próprio Estado, embora sob descentralização administrativa.

“Na tutela administrativa, a ação dos órgãos tutelares só se faz sentir quando a lei lhes prescreve essa ação, observadas as regras de jurisdição e as limitações estabelecidas à ação tutelar nas leis instituidoras das autarquias”.

A lição é concludente e permite reafirmar que as autarquias não se confundem com a União, o Estado ou o Município e nem a êles se equipara, com os tutores não se confundem nem se equiparam aos seus tutelados, para usarmos o símile de OSCAR SARAIVA.

VIII

Por outro lado, quando se pudesse considerar vigente o dec.-lei nº 6.015 e se lhe desse o caráter de lei especial e não o de mera lei interpretativa, ainda assim não estariam os Estados e Municípios impedidos de tributar os bens das autarquias federais.

É que a faculdade de isentar de tributação por lei especial, concedida à União, pela Constituição da República, diz respeito tão-sòmente às concessões de serviços públicos (art. 31, parág. único), com as quais não se confundem as autarquias.

IX

Daí decorre que, em relação às autarquias federais, qualquer isenção tributária que lhes sela concedida pela União ficará limitaria aos tributos a ela União devidos, sem se estender à tributação pertinente ao Estado ou ao Município, pela autonomia que lhes deu a Constituição vigente, nesse particular.

“A imunidade fiscal só pode, portanto, emanar do próprio poder que impõe o tributo porque só êle é o juiz da possibilidade da redução de seus recursos fiscais e pode conhecer a sua capacidade financeira para atender às despesas e compromissos assumidos. Não seria justo que a liberdade de outra entidade pública se visse refletir sôbre um orçamento estranho, reduzindo-o sem prévio conhecimento da capacidade financeira da entidade pública forçada a cumprir as obrigações assumidas por terceiros (TEMÍSTOCLES CAVALCANTI, “Constituição Comentada”, vol. I, pág. 411).

Recusar essa conclusão equivale a deixar à margem o princípio que determinou, em tôdas as constituições republicanas, a fixação da isenção tributária entre a União, os Estados e os Municípios, no que diz respeito aos seus bens, rendas e serviços, porque: se é verdade que o poder de tributação recíproca poderia dar lugar a uma luta infinda, motivada por interêsses rivais, capaz de perturbar a vida e a paz da República, afrouxando e rompendo mesmo os laços que vinculam, por nossa fortuna as diversas porções da terra brasileira”, no dizer de ARISTIDES MÍLTON; ou dar lugar àquele poder de destruição a que se refere MARSHALL, ao dizer que “o poder de taxar envolve o poder de destruição”; não é menos verdade que o poder de isentar pode levar aos mesmos sacrifícios ou às mesmas perturbações, diminuindo, na espécie que examinamos a receita estadual ou municipal por tal medo que não possam essas entidades cuidar dos interêsses de suas populações.

Sobre o autor:

Mário Brasil de Araújo, juiz no Distrito Federal.

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