Reforma na tributação e o federalismo fiscal

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A Câmara dos Deputados concluiu e aprovou o projeto de lei que altera regras do Imposto de Renda. O texto deverá ser apreciado em breve no Senado Federal.

Para além dos típicos debates, controvérsias e pressões setoriais (bancadas de entes federativos, de corporações etc.) que emergem na arena política com qualquer tipo de projeto de lei em discussão no Congresso Nacional, a alteração nas regras do Imposto de Renda traz consigo uma importante questão de fundo: o seu impacto no federalismo fiscal. Mais especificamente, refiro-me à provável redução nos valores da redistribuição obrigatória de receitas tributárias constitucionalmente previstas.

Sobre a repartição de receitas tributárias

Aludimos aqui às transferências financeiras entre as unidades da federação, originárias do que estas arrecadam a título de tributos, por força das normas constitucionais que determinam a repartição das receitas tributárias, nos arts. 157 a 162 da Constituição Federal de 1988, e que não se confundem com as transferências voluntárias.

São receitas que se originam dos próprios cofres públicos (após o processo de tributação), seja da União ou dos Estados e do Distrito Federal, que são vertidos entre estes, os Municípios e determinados Fundos de Participação e Financiamento, pelo mecanismo de redistribuição de receitas tributárias, a fim de se estabelecer um maior equilíbrio financeiro entre as unidades da federação e garantir as suas respectivas autonomias política, administrativa e financeira.

Para melhor explicar o fenômeno, a Repartição de Receita Tributária de que estamos tratando pode ocorrer de forma direta, indireta ou por retenção. Assim, a transferência financeira do produto da arrecadação de tributos, por vezes, é implementada de forma direta entre os entes federativos, sem qualquer intermediação.

Noutras, é realizada de forma indireta, através de um fundo de participação ou de financiamento, cujas receitas acabam sendo, posteriormente, repartidas entre os respectivos beneficiários.

Há, ainda, casos em que nem sequer ocorre uma efetiva transferência, por força da retenção na fonte de certos tributos, em que o ente arrecada diretamente o tributo do outro ente detentor da competência tributária originária, sem a necessidade do repasse e posterior transferência.

De maneira simplificada e para sintetizar este complexo modelo de transferências constitucionais tributárias, podemos dizer que:

a) a União transfere para os Estados e DF 100% do IR retido na fonte sobre rendimentos pagos por estes últimos, suas autarquias e fundações, 25% dos Impostos Residuais se criados, 29% da CIDE-Petróleo, 10% do IPI-Exportação e 30% do IOF;

b) a União transfere para os Municípios 100% do IR retido na fonte sobre rendimentos pagos por estes últimos, suas autarquias e fundações, 50% do ITR, e 70% do IOF;

c) os Estados transferem aos Municípios 50% do IPVA, 25% do ICMS, 25% dos 10% de IPI recebido da União e 25% dos 29% da CIDE-Combustível recebidos da União;

d) a União transfere 21,5% do IR e IPI para o Fundo de Participação dos Estados (FPE), 24,5% do IR e IPI para o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e 3% do IR e IPI para o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte – FNO, o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE e o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste – FCO.

Os impactos das mudanças nas regras do Imposto de Renda

Pois bem, quando falamos em alterar – e eventualmente reduzir – a tributação do Imposto de Renda, temos impactos diretos na equação antes vista no que se refere à transferência para Estados, DF e Municípios, especialmente quanto aos valores repassados aos Fundos de Participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (FPE e FPM) e aos Fundos Regionais (FNO, FNE e FCO).

O Comitê Nacional de Secretários Estaduais de Fazenda (Comsefaz) e a Confederação Nacional dos Municípios (CNM) alegam que as mudanças decorrentes do projeto de lei ora em discussão, em face do atual modelo de tributação do Imposto de Renda, implicarão uma redução de R$ 16,5 bilhões em repasses aos supracitados fundos, golpeando a capacidade financeira de que dispõem e prejudicando a sua saúde fiscal. Especificamente, as perdas de estados girariam em torno de R$ 8,6 bilhões e as perdas de municípios estariam na casa dos R$ 7,9 bilhões.

A Federação Brasileira de Fiscais de Tributos Estaduais (FEBRAFITE) divulgou números sobre a redução nos repasses dos fundos de participação estaduais. Segundo a instituição, a redução dos estados é a seguinte: Bahia: R$ 713 milhões; Maranhão: R$ 570 milhões; Pernambuco: R$ 565 milhões; Pará: R$ 540 milhões; Ceará: R$ 500 milhões; Minas Gerais: R$ 439 milhões; Amazonas: R$ 407 milhões; Alagoas: R$ 398 milhões; Paraíba: R$ 389 milhões; Piauí: R$ 375 milhões; Amapá: R$ 341 milhões; Acre: R$ 334 milhões; Roraima: R$ 317 milhões; Goiás: R$ 302 milhões; Rio Grande do Norte: 301 milhões; Sergipe: R$ 206 milhões; Tocantins: R$ 280 milhões; Paraná: R$ 251 milhões; Rondônia: R$ 230 milhões; Espírito Santo: R$ 194 milhões; Mato Grosso: R$ 164 milhões; Rio de Janeiro: R$ 161 milhões; Santa Catarina: R$ 133 milhões; Mato Grosso do Sul: R$ 123 milhões; Rio Grande do Sul: R$ 114 milhões; São Paulo: R$ 105 milhões; e Distrito Federal: R$ 57 milhões.

Histórico dos debates

A verdade é que este debate não é novo e já ocorreu no passado em relação às desonerações fiscais federais, hoje voltando a lume com a alteração na legislação das regras do Imposto de Renda.

No ano de 2016, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário 705.423, teve oportunidade de apreciar uma questão de efeitos financeiros análogos (embora matéria de fundo diversa), qual seja, sobre os efeitos da concessão de benefícios ou isenções fiscais nas transferências intergovernamentais.

Naquela oportunidade, o STF decidiu ‒ apesar de reconhecer o impacto negativo da política federal de desonerações sobre as finanças municipais ‒ não ser possível excluir da cota a receber os valores desonerados, devendo o ente se conformar com o montante a menor a receber.

No caso concreto, pretendia-se que as desonerações de Imposto de Renda (IR) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) concedidas pelo governo federal não fossem computadas na cota do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

Mas, segundo o relator, Ministro Edson Fachin, “o poder de arrecadar atribuído à União implica também o poder de isentar. Assim, quando a Constituição Federal determina que o FPM será composto pelo produto dos dois impostos, isso inclui o resultado das desonerações”.

Não obstante, o julgado não foi unânime e, segundo o Ministro Luiz Fux (que foi acompanhado pelo Ministro Toffoli), a participação no produto da arrecadação dos dois tributos seria um direito consagrado aos municípios, que não poderia ser subtraído pela competência tributária de desoneração atribuída à União. Segundo ele, “as desonerações devem ser suportadas por quem desonera”, ponderando que o contrário seria “fazer favor com o chapéu alheio”.

Vivemos em um modelo republicano de federalismo cooperativo e os entes maiores e menores devem coexistir não apenas de forma harmônica, mas principalmente de maneira colaborativa.

Considerações sobre a reforma nas regras do Imposto de Renda

A reforma nas regras do Imposto de Renda é positiva em uma série de aspectos – sobretudo quanto ao maior respeito à reduzida capacidade contributiva de trabalhadores de faixas de renda inferiores, graças ao reajuste e ampliação na faixa de isenção –, porém, os reflexos financeiros das alterações propostas precisam ser considerados no cenário macrofederativo.

As desonerações não podem inviabilizar o funcionamento da federação, devendo-se garantir um mínimo de autonomia financeira às unidades que a compõem. Afinal, parafraseando o Ministro Fux, todo “chapéu”, por mais exótico que seja, não pode abandonar a primordial função de ao menos cobrir a cabeça.

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