Vereador – Gratuidade do Mandato – Ajuda de Custo – Direito Adquirido

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REVISTA FORENSE – VOLUME 144
NOVEMBRO-DEZEMBRO DE 1952
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto

Abreviaturas e siglas usadas
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SUMÁRIO REVISTA FORENSE – VOLUME 144

Capa revista forense 144

CRÔNICA

DOUTRINA

PARECERES

NOTAS E COMENTÁRIOS

  • As classificações teóricas da receita pública – Bilac Pinto
  • Responsabilidade do proprietário em face do direito de construir e das obrigações oriundas da vizinhança – João Procópio de Carvalho
  • Delitos do automóvel – Lourival Vilela Viana
  • Aposentadoria de funcionário públicos – Dario Pessoa
  • Caducidade de marcas de indústria e comércio – Aloísio Lopes Pontes
  • O segredo profissional e suas limitações – Hugo de Meira Lima
  • Segrêdo – Segrêdo profissional – Segredo de correspondência – João de Oliveira Filho
  • Meios e processos de pesquisa na moderna perícia de documentos – José Del Picchia Filho
  • Reconhecimento de firmas, letras e de sinais públicos – Otávio Uchoa da Veiga
  • Homenagem ao Desembargador Abel Sauerbronn de Azevedo Magalhães – Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

  • Jurisprudência Civil e Comercial
  • Jurisprudência Criminal
  • Jurisprudência do Trabalho

LEGISLAÇÃO

LEIA O ARTIGO:

Sobre o autor

Caio Mário da Silva Pereira, professor da Faculdade de Direito da Universidade de Minas Gerais.

 

Vereador – Gratuidade do Mandato – Ajuda de Custo – Direito Adquirido

 – Da mesma forma que os direitos subjetivos privados se adquirem e não podem ser prejudicados pela lei, os direitos subjetivos de ordem pública, incorporados ao patrimônio do cidadão, são adquiridos também, e também se exercem a cavaleiro da vontade variável do legislador.

 PARECER

Vereadores de Belo Horizonte me fazem a seguinte consulta:

A Constituição mineira, no art. 86, e seu parág. único, instituindo a gratuidade do mandato legislativo municipal, permitia, contudo, a percepção de uma ajuda de custo correspondente ao comparecimento às reuniões ordinárias da Câmara Municipal.

A lei nº 28, de Organização Municipal, repetiu êste princípio, e, baseada naquele inciso constitucional, a resolução municipal número 4, de 1948, fixou aquela ajuda de custo para os vereadores de Belo Horizonte.

A lei constitucional nº 3, de 30 de janeiro de 1951, introduzindo emenda à Constituição do Estado de Minas Gerais, suprimiu o parág. único do art. 88, que, assim, despojado dêste apêndice, passou a consagrar, tão-sòmente, a gratuidade do mandato legislativo municipal.

Diante disto, indagam os consulentes se têm direito a alguma remuneração, ou se estão sujeitos a cumprir gratuitamente o seu mandato.

Vereadores têm direito à ajuda de custo?

1° A questão, tal como formulada, não envolve indagação sôbre se o mandato dos vereadores deve ser gratuito ou remunerado, nem sôbre a justiça da medida adotada pela colenda Assembléia Legislativa estadual, ao suprimir o parág. único do art. 86 da Constituição mineira. Quaisquer considerações a respeito desbordam do problema em exame.

Não me parece, também, relevante a pesquisa da legitimidade da resolução tomada pelo Legislativo estadual, frente à Carta Republicana.

Tomo a questão nos seus têrmos simples, admitindo como pressupostos de fato, ou premissas para o desenvolvimento lógico de meu raciocínio, êstes dispositivos legais, tais como são. Não me parece necessário penetrar o problema da constitucionalidade da lei nº 3, ou da sua legitimidade em confronto com a autonomia municipal assegurada na Carta Magna.

2º Para mim, pois, está em jôgo a pergunta: se os vereadores têm direito à percepção de uma ajuda de custo, em plena vigência da lei constitucional nº 3? E, como não discuto a legitimidade dêste diploma, o que se me afigura passível de exame é se o direito daqueles representantes do povo restou incólume, ou se sucumbiu fulminado pela emenda constitucional.

E respondo pela afirmativa: Os vereadores eleitos para a atual legislatura têm direito àquela remuneração auxiliar.

3° Para mim, todo o problema se desloca para o terreno do conflito de leis no tempo. Não passa de uma questão de direito intertemporal, que resolvo com a aplicação dos princípios de direito mais pacíficos.

Bases no direito público e no direito privado

Antes de tudo, e como o raciocínio que expendo terá de desenrolar-se num terreno de direito público, e terei de invocar alguns conceitos privatísticos, deixo esclarecido, com apoio em DUGUIT, que é cientificamente exato apelar para os conceitos assentados no direito privado, ainda quando a questão em exame envolva matéria de direito público:

“Il faut se prémunir contre une erreur communément répandue, celle qui consiste à étabir une séparation absolue entre le droit public et le droit privé. Sans doute il faut distinguer ces deux parties du droit, mais il ne faut pas établir entre elles une sorte de muraille infranchissable; ce qu’est une notion de droit l’est aussi bien en droit public qu’en droit privé” (“Leçons de Droit Public Général”, pág. 39).

4° Em seguida, convém deixar firmada ainda a possibilidade em tese de se adquirirem direitos na esfera publicística. Da mesma forma que se incorporam ao patrimônio individual os direitos privados, assim também ocorre com os direitos públicos.

É aquilo que a dogmática constitucional e administrativa classifica sob a denominação de direitos públicos subjetivos.

RUI BARBOSA, o mestre sem paralelo de nossos constitucionalistas, já se lhe referia:

“Os direitos individuais, porém, não envolvem ùnicamente as relações de família, propriedade e contrato de pessoa a pessoa.

“A essas, de caráter meramente privado, acresce a extensão, tão vasta e importante, na sociedade moderna, dos direitos de ordem pública” (“O Direito do Amazonas ao Acre Setentrional”, pág. 13).

Os mestres do direito público, da mesma forma que se construiu no direito privado a noção do direito subjetivo, acentuam que a faculdade instituída pelo direito público objetivo cria em favor de seu titular o direito subjetivo de ordem pública.

Assim, ADOLFO MERKL, após desenvolver a tese, sintetiza:

“De lo dicho se deduce que podemos designar como derecho administrativo subjetivo – en analogia con el derecho privado subjetivo – aquellas obligaciones e derechos subjetivos instituidos por preceptos jurídico-administrativos, esto es, preceptos aplicables por órganos administrativos, sea cualquiera su categoria” (“Teoria General del Derecho Administrativo”, pág. 185).

O grande publicista OTTO MAYER desenvolve a doutrina dos direitos de ordem pública, analisando as diversas modalidades que pode assumir.

O direito, diz OTTO MAYER, é um poder pertencente ao indivíduo. Se o poder público está em jôgo, ter-se-á um direito subjetivo público. Mas, na aproximação ou conexidade com o poder público, não se deve considerar a origem dos direitos, ou a sua criação pelo poder público, porque todos os direitos, mesmo os de origem privada, originam-se da lei, que é emanação do poder público.

O que faz a distinção precisa é o “conteúdo” do poder emanado da norma:

La puissance publique appartient à l’Etat; mais l’exercice de cette puissance peut devenir l’objet de pouvoirs attribués aux individus dont l’Etat represente l’ensemble. Le droit publique individuel (subjectif) est un pouvoir juridique sur l’exercice de la puissance publique” (“Principes Généraux de Droit Administratif”, vol. I, pág. 140).

Constituição estadual

5° A Constituição estadual, no art. 86, parág. único, admitiu que o vereador receba ajuda de custo a ser fixado em lei.

Ao organizar o município mineiro, a lei n° 28, de 22 de novembro de 1947, depois de repetir o principio da gratuidade da função de vereador (art. 32), declarou que, pelo comparecimento às sessões ordinárias da Câmara, pode êle receber uma ajuda de custo, não excedente da verba de representação mensal do prefeito (art. 32, § 3°).

Esta ajuda de custo bem como a verba de representação vigorarão por todo o período de mandato, e não poderão ser modificadas no curso do mesmo (art. 32, § 4°).

Foi, pois, com apoio na Carta estadual e na Lei de Organização do Município que a lei municipal nº 4, de 1948, fixou a ajuda de custo dos vereadores à Câmara Municipal de Belo Horizonte.

Êstes preceitos de direito público constituem o que na técnica consagrada, clássica, se denomina direito público objetivo.

E, da mesma forma que na órbita jusprivatística, ao direito objetivo – norma – se contrapõe o direito subjetivo – facultas – no terreno publicístico, segundo os conceitos enunciados por ADOLFO MERKL ou segundo o critério lógico ministrado por OTTO MAYER, chega-se a conclusão idêntica: o preceito de direito público institui obrigações e faculdades correlatas; o exercício do poder público na esfera municipal constitui para o cidadão uma faculdade ou um poder, que se praticará na forma e sob as condições estabelecidas na lei.

6º Para uma perfeita fixação do pensamento, é proveitoso o raciocínio em têrmos de comparação.

O art. 82 da Constituição federal estabelece que o presidente e o vice-presidente da República exercerão o cargo por cinco anos.

A Constituição mineira exige como requisito de elegibilidade dos deputados à Assembléia estadual a maioridade de 21 anos (art. 6°, nº III).

São normas que instituem simultâneamente faculdades. Ao presidente da República, a de exercer o mandato por cinco anos; ao deputado estadual, a de cumprir o seu, desde que conte 21 anos. As normas que definem êstes direitos são o que mais puramente se categoriza como direito público. Mas ninguém pode negar que, em correlação com tais preceitos, os direitos ou faculdades dos cidadãos investidos naquelas funções são um direito subjetivo de ordem pública.

Transposto o argumento para a espécie em exame, aqui vamos encontrar que as disposições citadas da Constituição estadual, da lei nº 28 e da resolução nº 4, formam os praecepta denominados direitos objetivos, e a estas normas correspondem faculdades, que se traduzem nitidamente em direito subjetivo do vereador à ajuda de custo, nos têrmos da legislação vigorante: direitos subjetivos de ordem pública, mas nem por isso menos direitos.

Direitos subjetivos de ordem pública são adquiridos

7° Da mesma forma que os direitos subjetivos privados se adquirem, e não podem ser prejudicados pela lei, os direitos subjetivos de ordem pública, incorporados ao patrimônio do cidadão, são adquiridos também, e também se exercem a cavaleiro da vontade variável do legislador.

Da mesma forma que os direitos privados, os públicos decorrem de um fato ou de uma relação jurídica, que a lei em certo tempo regula, como ensina, para os primeiros, o clássico GABBA:

“È diritto acquisto, generalmente parlando, ogni conseguenza legittima di un fatto o di una relazione giuridica, posta in un modo contemplato e regolato dalla legge, fintantochè non è stata effetuata” (“Retroattivà delle Leggi”, vol. I, pág. 41).

É certo que não falta quem sustente a retroatividade das leis políticas. Mas, na verdade, provém de um êrro de perspectiva. Tais leis não são retroativas por natureza, e, como tais, afrontariam com desvantagem o preceito constitucional proibitivo do efeito retro-operante.

Quem muito bem esclarece o problema é ROUBIER, com seus conceitos objetivistas:

“Car la doctrine ordinairement recue a confondu certainement ici l’effet retroatif et l’effet immédiat de la loi; se qu’elle appelle “la retroactivité des lois polittques” ne porte aucune atteinte à des effets accomplis. En d’autres termes, les lois nouvelles, en droit public, ont action immédiate sur l’avenir, mais non point sur le passé sauf disposition interpretative ou expréssement retroactive”.

Em seguida, particularizando com as leis eleitorais, que são das mais articuladas na ordem pública e de cunho nitidamente político, esclarece:

Lorsqu’une loi nouvelle crée une cause de privation du droit électoral, cette loi ne s’applioue qu’aux élections futures, et non aux élections anterieures pour les invalider, etc…” (“Les Conflits de Lois dans le Temps”, volume II, pág. 462).

Solução do problema

8º Transpondo agora para a espécie os conceitos aqui emitidos, que não são cientìficamente exatos, encontra-se a solução do problema.

Quando se feriu o último pleito, a 3 de outubro de 1950, eram vigentes não apenas o art. 86, parág. único, da Constituição mineira e o art. 32, e seus parágrafos da lei estadual nº 28, como também a resolução municipal nº 4, fixadora da ajuda de custo.

Quando foram proclamados eleitos os vereadores à Câmara Municipal de Belo Horizonte, a 22 de novembro de 1950, os mesmos diplomas estavam em plena vigência.

Quando foram êstes representantes do povo diplomados, em 15 de dezembro de 1950, nenhuma alteração houvera nestes dispositivos legais.

Sua eleição, proclamação e diplomação verificou-se na vigência das leis que lhes asseguravam a ajuda de custo. Êles se fizeram vereadores com direito à percepção daquela verba auxiliar.

Empossados nos cargos para que foram eleitos, em 31 de janeiro de 1951, no mesmo dia foi publicada no jornal oficial a lei constitucional nº 3, de 30 de janeiro de 1951, que podou no art. 86 da Constituição do Estado o parág. único.

Mas é claro que êste diploma não alcança os vereadores eleitos para a atual legislatura. E não pode atingi-los, porque a lei, a de ordem pública como a de natureza privada, tem efeito imediato, como ensina ROUBIER e vem expresso na Lei de Introdução ao Cód. Civil (nova). Se dissesse que aquela emenda constitucional se volta para o passado, então estaria exato afirmar-se que os seus efeitos atingiriam aos vereadores já eleitos, já diplomados antes dela, e empossados na mesma data em que entrou a vigorar.

Os direitos, subjetivos de ordem pública, advindos ao vereador pela eleição e pela diplomação ficariam, naquela hipótese, atingidos por um diploma que é posterior à sua incorporação ao patrimônio dos titulares respectivos.

Mas é princípio vigorante em nossa legislação e novamente engrenado nas nossas instituições políticas, que a lei respeitará os direitos adquiridos e terá efeito imediato e geral, mas não retroativo.

Conclusão

Então uma só conclusão se impõe: ainda que lícito seja ao Estado legislar neste terreno, e ainda que se considere imaculada a emenda constitucional nº 3, tanto quanto o art. 86 da Carta mineira, frente ao princípio da autonomia municipal, proclamado na Constituição federal, ainda assim o que se pode afirmar é que esta emenda não tem aplicação aos atuais vereadores, cujo direito à ajuda de custo nasceu do fato de terem sido eleitos e diplomados, e cuja percepção se sujeitara apenas à condição suspensiva de posse, e fôra adquirido sob a égide de leis que lhes asseguravam, para o período da presente legislatura, aquela remuneração adminicular.

Não tendo aplicação aos atuais vereadores ou à atual legislatura, o princípio proibitivo de tôda remuneração, o que resta é, então, a afirmativa do direito à ajuda de custo.

9° Diante destas considerações, não é necessário que o Poder Judiciário se manifeste, declarando a inconstitucionalidade da lei nº 3. Para mim, o problema é tão-sòmente de hermenêutica. Ainda que não se possa argüir a lei nº 3 de inconstitucional, sua aplicação à atual legislatura não se verifica, porque não alcança uma situação jurídica decorrente de fatos a ela anteriores.

10° Do exame a que procedi, esta a conclusão a que cheguei, s. m. j.

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