A Lei 14.230, de 25.10.2021, alterou profundamente a legislação anterior. A reforma foi orientada a reservar o sancionamento por improbidade para as infrações mais danosas e reprováveis. Não afetou a repressão à corrupção nem favoreceu a impunidade para condutas culposas, que continuam sujeitas a sanções penais, administrativas e civis.

A alteração mais evidente é a exigência do dolo para a configuração da improbidade. Houve a delimitação das hipóteses de infração a princípios. Muitas outras alterações podem ser indicadas, entre as quais a criação de uma ação de improbidade típica, a atribuição da legitimação ativa exclusivamente para o Ministério Público, a vedação à condenação sem a produção de provas, a limitação da presunção de improbidade e a previsão da prescrição intercorrente.

Esta obra examina minuciosamente todas as alterações promovidas, indicando as repercussões acarretadas na disciplina original.

Apresentação Reforma da Lei de Improbidade Administrativa pela Forense

A Lei Federal 8.429 foi editada em 1992 e promoveu novas perspectivas no combate à corrupção e na moralização do desempenho das funções públicas. No entanto, a experiência concreta na aplicação da Lei evidenciou ao longo dos anos algumas distorções na repressão à improbidade.

Um problema fundamental foi a banalização de ações de improbidade. Muitos processos foram instaurados sem elementos probatórios consistentes, com a perspectiva de investigação no bojo da fase de instrução. Era usual a ausência de especificação na petição inicial de fatos determinados. Tornou-se usual o pedido de condenação com fundamento indiscriminado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade. Isso conduzia à eternização dos litígios, usualmente envolvendo disputas políticas (mais do que jurídicas).

Essa situação propiciou a proliferação de julgamentos em primeiro grau sem a produção de prova, fundados em presunções de diversa ordem. Em um cenário inicial, tratava-se de alteração do ônus da prova, atribuindo ao réu o ônus da prova de sua inocência. Depois, eliminou-se inclusive a faculdade de o réu produzir prova quanto à improcedência da acusação.

Outra dificuldade era a improbidade fundada em mera culpa, nas hipóteses do art. 10 da Lei 8.429. Condutas que não envolviam corrupção nem violação à moralidade eram sancionadas de modo muito severo.

Nesse contexto, muitas ações de improbidade passaram a ser orientadas a fins diversos daqueles constitucionalmente previstos. Os contornos do conceito de improbidade tornaram-se indeterminados, gerando uma situação de insegurança muito significativa e que paralisava a atuação dos agentes públicos.
Surgiram propostas de alteração da Lei de Improbidade. Muitas delas foram traduzidas em modificações pontuais na Lei 8.429. Mas era indispensável uma revisão mais ampla da Lei.

A Câmara do Deputados constituiu, em 22.2.2018, uma comissão para formular proposta de reforma da Lei de Improbidade. Presidida pelo Ministro do STJ, Mauro Campbell Marques, a comissão foi integrada por Cassio Scarpinella Bueno, Emerson Garcia, Fabiano da Rosa Tesolin, Fábio Bastos Stica, Guilherme de Souza Nucci, Mauro Roberto Gomes de Mattos, Ney Bello, Rodrigo Mudrovitsch, Sérgio Arenhart e por mim.

Depois de um intenso esforço, um anteprojeto foi encaminhado à Câmara Federal. Os trâmites legislativos se seguiram. As propostas fundamentais contidas no anteprojeto foram mantidas, ainda que tivessem sido aprovadas muitas soluções que não tinham dele constado. Ao final, foi sancionada a Lei 14.230, de 25.10.2021, sem vetos ao projeto aprovado no Congresso.

Principais inovações

As inovações consagradas na Lei 14.230 são muitas. As principais são as seguintes:

a exigência do dolo, devidamente comprovado, para a punição por improbidade;
o sancionamento por improbidade a entidades privadas que tenham recebido benefício, incentivo ou vantagem de origem estatal;
a eliminação da sanção de perda do cargo ou mandato nas infrações do art. 11;
a restrição ao sancionamento por improbidade do terceiro à comprovação de ter induzido ou concorrido para a prática da improbidade;
a instituição de uma ação judicial típica, envolvendo a punição por improbidade, com o afastamento da aplicação do regime da ação civil pública;
a atribuição ao Ministério Público da legitimidade ativa privativa para a ação de improbidade;
a ampliação do rigor no tocante aos requisitos de ajuizamento da ação de improbidade, com a expressa exigência de qualificação dos fatos em face dos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 8.429;
a vedação ao julgamento antecipado da lide nas hipóteses de condenação do réu;
a fixação de prazo prescricional de oito anos, computado a partir da data de consumação do ilícito;
a previsão da prescrição intercorrente, computada a partir do ajuizamento da ação de improbidade, com prazo de oito anos.

A ação de improbidade deve ser reservada para infrações muito graves, que comportem execração diferenciada. As soluções contempladas na Lei 14.230 serão submetidas à experimentação na realidade da vida jurídica.

A expectativa é que propiciem a agilização dos processos e a efetividade da punição a condutas ímprobas.

Esta obra de comentários examina as inovações promovidas pela Lei 14.230 na Lei 8.429. Reflete a experiência profissional e a atuação doutrinária de muitas décadas. Mas também traduz o enriquecimento pessoal propiciado pela convivência com os integrantes da comissão de juristas que elaborou o anteprojeto. É indispensável um reconhecimento diferenciado ao Ministro Mauro Campbell Marques, que conduziu os trabalhos de modo impecável. Presto a ele e a todos os integrantes da comissão os meus agradecimentos pessoais e as minha homenagens incondicionadas.

Não obstante, sou o único responsável pelos equívocos que possam existir nas opiniões externadas na obra.

O livro apresenta um comparativo entre o texto anterior da Lei 8.429 e aquele previsto na Lei 14.230, em colunas distintas, com destaque para as alterações introduzidas. Ao final, há um anexo contendo uma tabela para facilitar a localização das inovações introduzidas.

A elaboração desta obra não teria sido possível sem a colaboração de Júlia Venzi Gonçalves Guimarães e de Ivan Justen Santana. Presto a ambos o meu profundo agradecimento.

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Marçal Justen Filho | Reforma da Lei de Improbidade Administrativa – Comparada e Comentada

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