Banco do Brasil – Inquérito administrativo – Certidão – Ação popular

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REVISTA FORENSE – VOLUME 145
JANEIRO-FEVEREIRO DE 1953
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto

Abreviaturas e siglas usadas
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SUMÁRIO REVISTA FORENSE – VOLUME 144

CRÔNICA

DOUTRINA

PARECERES

NOTAS E COMENTÁRIOS

  • A nacionalidade e a condição dos apátridas – Francisco Campos; José Joaquin Caicedo Castilla; Georges H. Owen; Osvaldo Vial; Mariano Ibérico
  • Expulsão de sócio de sociedade civil e controle jurisdicional – Miguel Reale
  • Do dever de declarar-se falido no prazo legal e suas relações com o requerimento de concordata preventiva – Rui Carneiro Guimarães
  • O Executivo e as leis inconstitucionais – Antônio Carrillo Flores
  • Encargos do Ministério Público no ramo civil – H. da Silva Lima
  • Variações sôbre recursos – L. A. Costa Carvalho
  • Maioria nas eleições presidenciais norte-americanas – Matos Peixoto
  • Sociedades por ações – Substituição de diretores por membros do Conselho Fiscal – Aloísio Lopes Pontes
  • Em defesa do Prof. Rafael Bielsa – Editorial Revista Forense
  • Entidades de direito privado ou de direito público, que recebem ou aplicam contribuições para fiscais – Prestação de contas – Bilac Pinto
  • Sôbre um veto (matéria constitucional) – Alcino Pinto Falcão

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

  • Jurisprudência Civil e Comercial
  • Jurisprudência Criminal
  • Jurisprudência do Trabalho

LEGISLAÇÃO

LEIA:

Sobre o autor

Carlos Medeiros Silva, consultor geral da República.

Banco do Brasil – Inquérito administrativo – Certidão – Ação popular – Carlos Medeiros Silva

– As certidões que o cidadão tem o direito de obter são as relativas a atos praticados pelas autoridades públicas, no exercício de suas atribuições. 

– O conhecimento de atos de ordem interna, praticados por empregados ou diretores de sociedades anônimas de economia mista, não encontra proteção no art. 141, § 36, da Constituição, que se aplica sòmente às entidades públicas, salvo regulamentação ampliativa que não existe.

 – As sociedades de economia mista, a despeito da presença do Estado entre os seus acionistas, conservam o cunho de entidades privadas; não funcionam como partes integrantes do Executivo, sujeitos ao poder hierárquico ou funcional de seu chefe.

 – Interpretação dos arts. 141, § 36, e 38 da Constituição.

 

PARECER

Em exposição de motivos do Sr. ministro da Fazenda, relativa a um pedido de certidão formulado pela firma J. R. Azeredo, o Exmo. Sr. presidente da República despachou determinando a audiência desta Consultoria Geral.

Do exame do processo se verifica que por ordem presidencial (P.R. 27.089-46, in “Diário Oficial” de 21 de outubro de 1946, pág. 14.355) foi nomeada uma comissão para apurar’fatos denunciados por J. R. Azeredo e ocorridos a propósito de transações pelo mesmo realizadas com o Banco do Brasil, S. A. Concluído o seu relatório, a comissão, que se compunha de três pessoas estranhas ao estabelecimento, submeteu-o à consideração do Exmo. Sr. presidente. S. Ex.ª, em 8 de outubro de 1948, assim se pronunciou: “Solicito ao Sr. presidente do Banco do Brasil que examine devidamente êste processo, julgue-o e adote ou sugira as medidas que se impuserem”.

Cumprindo êste despacho, o presidente do Banco do Brasil designou nova comissão, composta de três empregados da mesma entidade, para tomar conhecimento do relatório apresentado por sua antecessora. Opinaram êstes comissionados que careciam de fundamento as articulações feitas pelo denunciante e acolhidas pela primeira comissão de inquérito. Em sessão de 21 de agôsto de 1950, a diretoria do Banco aprovou estas conclusões, e, em ofício, levou-as ao conhecimento do Exmo. Sr. presidente da República. S. Ex.ª, em 26 de outubro de 1950, exarou, no respectivo expediente, o seguinte despacho: “De acôrdo com o relatório da comissão designada pelo Banco do Brasil. Arquive-se. Vá antes aa Ministério da Fazenda, tendo em vista o pagamento de honorários requerido por um dos membros da comissão de inquérito” (P. R. 25.164-48, in “Diário Oficial” de 27 de outubro de 1950).

Nesta oportunidade, a firma J. R. Azeredo formulou ao Exmo. Sr. presidente da República um pedido de certidão, invocando o art. 141, nº 36, II, da Constituição, in verbis: “… requer de V. Ex.ª que se digne determinar lhe seja fornecida pelo Ministério da Fazenda, onde se encontram os autos, certidão do inteiro teor, em fotocópias autenticadas, do referido parecer e seus anexos, invocados no despacho decisório de V. Ex.ª”.

O pedido foi remetido ao Ministério da Fazenda. O respectivo titular, já do novo govêrno, aconselhou a audiência prévia do Banco, por se tratar de assunto de seu interêsse.

Alegou, a propósito, o presidente dêsse estabelecimento que o trabalho, cujo teor se pediu por certidão, foi elaborado por seus empregados, revestindo-se de “natureza interna”, com a finalidade de habilitar a administração superior do Banco a julgar da procedência das increpações contidas nas peças do inquérito procedido anteriormente.

Ponderou ainda: “Como o Banco é pessoa jurídica de direito privado, as reclamações que Azeredo contra êle fêz, nas denúncias de que resultou a abertura do inquérito, não comportam desfecho administrativo, mas devem ser levadas ao Judiciário pelo queixoso, porque encerram questão iniludìvelmente judiciária, para serem ali discutidas, examinadas e dirimidas mediante sentença que obrigue as partes contendoras. E o processo administrativo será nulo, à falta de objetivo, pois que não trata de controvérsia entre particulares, ou funcionários públicos, e o Estado, mas de acusações feitas por particular a uma sociedade anônima e a pessoas que nela tinham a qualidade de dirigentes ou empregados”.

Terminou S. Ex.ª, depois de outras Considerações, por afirmar que o Banco tem legítima, conveniência em negar as certidões solicitadas.

Com êste parecer do Banco o expediente voltou ao Ministério da Fazenda, onde foi ouvida a Procuradoria. Entendeu êste órgão de consulta jurídica que o dispositivo constitucional invocado pelo requerente não acolhe a sua pretensão, por ser o Banco uma entidade de direito privado; se o interessado pretende acioná-lo, que invoque, em juízo, os arts. 210, 216 a 218, 224 e 676, nº V, do Cód. de Processo Civil. Acresce, ainda, a circunstância de não ser previsto em lei o fornecimento de fotocópias, as quais, aliás, se prestam a fácil adulteração.

O pronunciamento da Procuradoria, contrário ao fornecimento da certidão, foi integralmente acolhido pelo Sr. ministro da Fazenda na exposição de motivos que ensejou o despacho presidencial pela audiência desta Consultoria Geral.

II – Constituição

A Constituição, no art. 141, § 36, prescreve que “a lei assegurará”, além do rápido andamento dos processos nas repartições públicas, a ciência aos interessados dos despachos e das informações a que êles se refiram; bem assim, a expedição das certidões requeridas para defesa de direito ou para esclarecimento de negócios administrativos, salvo se o interêsse público impuser sigilo.

A norma vem da Constituição de 1934, e representa uma franquia democrática destinada a permitir aos cidadãos o conhecimento das atividades administrativas (PONTES DE MIRANDA, “Comentários à Constituição de 1946”, volume 3°, pág. 374; TEMÍSTOCLES B. CAVALCANTI, “A Constituição Federal Comentada”, vol. 3°, pág. 263).

A ausência de regulamentação do preceito tem ensejado controvérsias, que a administração e a Justiça vêm decidindo, atendendo às peculiaridades de cada caso (“Rev. de Direito Administrativo”, vol. 26, pág. 343; vol. 23, pág. 263; volume 18, págs. 150 e 151; vol. 17, pág. 404; vol. 15, pág. 257; vol. 12, pág. 377; volume 11, pág. 121; vol. 10, págs. 238 e 241; vol. 8°, pág. 206; vol. 5°, págs. 292 e 293; vol. 4° pág. 209; vol. 1º, páginas 265, 600 e 609).

As certidões que o cidadão tem o direito de obter são as relativas a atos praticados pelas autoridades públicas, no exercício de suas atribuições. Estas é que não podem ser sonegadas a quem tenha legítimo interêsse em conhecê-los. Cabe aos agentes da administração o seu fornecimento, sem prejuízo da faculdade da requisição judicial em processo contencioso (Cód. de Proc. Civil, art. 224; decreto-lei nº 4.530, de 30-7-42; lei nº 94, de 16-9-47).

Na espécie, entretanto, a certidão pedida é de peça elaborada por empregados do Banco do Brasil, S. A., para ciência dos diretores dêste estabelecimento. Não se trata de ato praticado em repartição pública, em processo administrativo propriamente dito, cujo agente tenha sido funcionário público. Nem o pessoal subalterno nem o superior do Banco, ainda quando nomeados pelo presidente da República, se consideram servidores públicos. São êles empregados ou diretores de uma sociedade anônima, de economia mista, entidade de direito privado, cujo regime jurídico, apesar de suas peculiaridades, é diverso do prescrito para as agências da administração centralizada, as autarquias ou entidades parestatais.

Estão as sociedades dêste tipo sujeitas às normas legais baixadas para as sociedades de capital, de cunho mercantil. Qualquer desvio desta caracterização deve resultar de texto expresso de lei, máxime, entre nós, onde não há regras legislativas de ordem geral, sôbre o assunto, como acontece alhures (TRAJANO DE MIRANDA VALVERDE, “Sociedades anônimas ou companhias de economia mista”, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 1°, pág. 429, e “REVISTA FORENSE”, vol. 102, pág. 417; OSCAR SARAIVA, “Novas formas de delegação legislativa”, in “REVISTA FORENSE”, volume 100, pág. 233; TEMÍSTOCLES B. CAVALCÂNTI, “pendências modernas do direito administrativo”, in “REVISTA FORENSE”, vol. 93, pág. 468; RAFAEL BIELSA, “Estudos de Derecho Público – Derecho Administrativo”, 1950, vol. 1º, pág. 593; G. RIPERT, “Droit Commercial”, 2ª ed., 1951 pág. 587; JEAN ESCARRA, “Cours de droit commercial”, 1952, pág. 627; G. LAGARDE, “De la société anonyme a l’entreprise publique”, in “Le Droit Privé Français au Milieu du XX.º siècle”, vol. II, pág. 296; JEAN BOULOUIS, “A propos de la responsabilité des administrateurs delegués por l’Etat dans les sociétés d’economie mixte”, in “Revue de Science et de Législation Financières”, fasc. de janeiro-maio de 1952, pág. 133).

O conhecimento de atos de ordem interna, praticados por empregados ou diretores de sociedades anônimas de economia mista, não encontra proteção no inciso constitucional invocado (artigo 141, § 36), que se aplica sòmente às entidades públicas, salvo regulamentação ampliativa que não existe.

Aquêle que tiver legítimo interêsse em saber o que, sôbre determinado assunto, decidiu a sociedade, deverá fazê-lo pela forma processual adequada, em processo regular, perante a Justiça ordinária, caso não seja atendido pelos meios suasórios.

É a conseqüência que se impõe ante a natureza jurídica de emprêsa privada, que as sociedades de economia mista conservam, a despeito da presença do Estado entre os seus acionistas. Não funcionam elas como partes integrantes do Poder Executivo, sujeitas ao poder hierárquico ou funcional de seu chefe. S. Ex.a não se constitui em instância administrativa, ou degrau necessário, competente para conhecer e decidir dos assuntos que constituem a sua atividade legar ou estatutária.

A expressão de qualquer interêsse da Fazenda Nacional dentro aa sociedade se faz sentir através de seus órgãos próprios, especialmente das assembléias. A circunstância da nomeação de diretores não destoa, porque, como maior acionista, poderia o govêrno elegê-los e destituí-los sempre que julgasse conveniente. O fato, tornado praxe, de se entender, semanalmente, o presidente do Banco do Brasil diretamente com o chefe da Nação não cria, por si só, qualquer liame jurídico de subordinação administrativa da entidade. Justifica-se pela relevância dos assuntos atualmente a cargo do Banco, alguns desempenhados em virtude de contrato com a União, e do caráter de confiança pessoal que inspira a escolha de seu presidente. Igual situação desfruta o prefeito do Distrito Federal, sem que dela resulte a subordinação dos negócios locais ao presidente da República, como instância administrativa.

Argumento relevante em favor da tese ora sustentada, de que os autos das sociedades de economia. mista não estão sob a regência do art. 141, § 36, da Constituição, se pode deduzir do mesmo art. 141, § 38, em que se declara “qualquer cidadão” parte legítima para pleitear a anulação ou nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, dos Estados e dos Municípios, bem como das entidades autárquicas “e das sociedades de economia mista”.

Neste inciso, prevendo a ação contenciosa, o texto fundamental foi explicito quanto às sociedades em que o Estado é acionista.. A ação popular, como é chamada, deverá, estender-se aos fatos ocorridos em tais entidades, verificados os pressupostos da lesão e do vicio dos atos incriminados. A vigilância de qualquer do povo poderá se exercer, através de pleito judicial, quando a dos responsáveis diretos pela guarda dos bens públicos se tornar omissa ou insuficiente (SEABRA FAGUNDES, “Da ação popular”, in “Rev. de Direito Administrativo”, vol. 6º, pág. 1; JOÃO COELHO BRANCO, parecer, in revista cit., vol. 25, pág. 429; idem, pág. 468, o trabalho de NÉLSON CARNEIRO: idem, vol. 16, pág. 317, parecer de ANTÃO DE MORAIS).

Dir-se-á, entretanto, que, na espécie, o ato cuja certidão se pede é do Exmo. Sr. presidente da República; que S. Ex.ª acolheu a representação inicial do requerente e mandou proceder a inquérito; que, finalmente, despachou “de acôrdo” com informações prestadas pela direção do Banco.

Tais fatos não alteram a conclusão, como se verá.

Ao mandar proceder ao inquérito, o presidente usou de uma faculdade de investigação ligada à circunstância de possuir o Banco diretores de sua livre escolha; poderia S. Ex.ª indagar dêles o que ocorria a respeito da denúncia ou colhêr, por intermédio de terceiros, um depoimento que se pudesse considerar isento e imparcial. A atitude dêstes depositários de sua confiança pessoal poderia estar em causa e a prudência indicar outrem como melhor qualificado para elucidação do assunto. Assim procedendo, todavia, o presidente da República não transformou a natureza jurídica do Banco, que decorre de lei, nem se arvorou em instância hierárquica. A convicção de S. Ex.ª, que resultasse de tal inquérito, só se poderia concretizar pelos caminhos normais, quais sejam a substituição de diretores, a proposta de medidas adequadas em assembléia de acionistas, a ação judicial. Caso nada houvesse de anômalo, ciente do ocorrido, S. Ex.ª se daria por satisfeito, determinando o arquivamento do expediente.

O presidenta da República, quando os investigadores trouxeram ao conhecimento de S. Ex.ª o resultado de seu trabalho, absteve-se de tomar qualquer decisão. Solicitou ao presidente do Banco que o examinasse, julgasse, adotasse sou sugerisse as medidas que se impusessem.

Se S. Ex.ª, ao determinar o inquérito, o houvesse feito no uso de prerrogativas estritamente funcionais, não poderia deixar de julgá-lo; não seria admissível que incumbisse desta tarefa quem fôsse um subordinado hierárquico de S. Ex.ª, na escala administrativa do Poder Executivo. Remetendo os papéis ao presidente do Banco, S. Ex.ª deixou claro o seu pensamento, que não era o de usurpar atribuições alheias, mas de respeitar a autonomia, do Banco, quanto aos negócios de sua economia interna.

O presidente do Banco e os demais companheiros de diretoria é que julgaram o inquérito. Feito isto, levaram ao conhecimento do chefe da Nação, de quem são agentes de confiança, o resultado a que chegaram. S. Ex.ª se deu por ciente e mandou arquivar o expediente, aceitando as razões que haviam convencido os diretores do Banco da improcedência da denúncia, isto é, o trabalho elaborado pelos empregados do estabelecimento.

Ainda nesta oportunidade, S. Ex.a não pronunciou uma decisão em sentido técnico. Não se tratava, como ficou dito, de assunto pertinente à administração pública federal, mas de interêsse exclusivo de uma sociedade anônima, de economia mista, pessoa jurídica de direito privado.

Se o requerente tem qualquer direito lesado pelo Banco que ingresse em juízo e o faça valer. No curso da demanda, ou como medida preventiva, nos têrmos da lei processual, poderá obter as certidões que entender necessárias à defesa de seus direitos. Desta forma é que um particular pode inteirar-se de atos da administração interna de uma pessoa jurídica de cunho privado. Consta, aliás, do processo que já há litígio judicial instaurado para apuração de responsabilidades, sendo partes o Banco e a mesma firma J. R. Azeredo. É mais uma razão, portanto, para que a administração federal se abstenha e não tome uma atitude capaz de constranger um dos litigantes a fornecer ao outro documentos ou informações cuja obtenção deve sofrer a censura judicial, no momento processual próprio.

Em face do exposto, opino pelo arquivamento do pedido, como propôs o Sr. ministro da Fazenda.*

É o que me parece, S. M. J.

Distrito Federal, 24 de julho de 1952.

________

Notas:

* A respeito dêste parecer, o Exmo. Sr. Presidente da República exarou o seguinte despacho: “Aprovado. 6-8-52″ (Diário Oficial” de 9-8-52, pág. 12.501).

________

LEIA TAMBÉM O PRIMEIRO VOLUME DA REVISTA FORENSE

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