Entidades de direito privado ou de direito público, que recebem ou aplicam contribuições parafiscais – Prestação de contas

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REVISTA FORENSE – VOLUME 145
JANEIRO-FEVEREIRO DE 1953
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto

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SUMÁRIO REVISTA FORENSE – VOLUME 145

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JURISPRUDÊNCIA

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LEGISLAÇÃO

LEIA:

 SUMÁRIO: A parafiscalidade. Os riscos do sistema de parafiscalidade. Atualização das técnicas de contrôle democrático. As entidades de direito privado e o dever de prestar contas.

Autores

Bilac Pinto, deputado federal pelo Estado de Minas Gerais.

Entidades de direito privado ou de direito público, que recebem ou aplicam contribuições para fiscais – Prestação de contas

 

(*Projeto nº 2.760-1953 – Sua justificação**)

 

**JUSTIFICAÇÃO

A principal característica do Estado moderno, em todos os meridianos políticos do mundo civilizado, é a sua incoercível tendência para ampliar e diversificar a sua intervenção no domínio econômico e na ordem social, com o fim de assegurar o bem-estar geral.

A inadequação dos quadros estruturais e orgânicos do Estado, na sua feição clássica, para o eficiente desempenho dos novos encargos por êle assumidos, fêz com que administradores, estadistas e políticos se lançassem à obra de criação de novos instrumentos para à execução das tarefas econômicas e sociais que vem sendo atribuídas aos governos contemporâneos.

A fossilização das técnicas democráticas de contrôle do govêrno, notadamente as da fiscalização das contas dos responsáveis por dinheiros públicos, concorreu, por seu turno, para que os novos órgãos destinados a exercer as funções econômicas e sociais do Estado fossem postos fora do alcance das regras obsoletas de Códigos de Contabilidade que haviam sido concebidas para a época, j á distante, do laisser faire.

A busca de eficiência, de flexibilidade e de descentralização passou a constituir a preocupação obsedante dos estadistas, na estruturação dos novos órgãos do Estado.

Os embaraços constitucionais que se opunham à moldagem de órgãos com tais características, dentro dos quadros clássicos da administração pública, fizeram com que procurassem encontrar outras soluções que permitissem ao Estado cumprir eficazmente as novas funções que vinha sendo compelido a exercer.

Surgem, então, as autarquias, as fundações, as entidades de direito privado e de direito público, as sociedades de economia mista e as emprêsas públicas, criadas por iniciativa do Estado para o desempenho das novas tarefas por êle assumidas.

Paralelamente à criação de alguns dêsses órgãos e com o propósito de conceder recursos com que pudessem executar os seus encargos, o Estado usou do poder inerente à autoridade formal da lei para instituir novas modalidades de obrigações impositivas que deveriam ficar fora do orçamento e cujos aplicadores deveriam também ficar excluídos do formalismo emperrado do Código de Contabilidade Pública.

Explica-se, dêsse modo, a advento das chamadas “contribuições parafiscais”.

A PARAFISCALIDADE

A parafiscalidade, qualquer que seja a posição doutrinária que se tome para explicá-la, constitui, inegàvelmente, o mais moderno dos temas submetidos ao debate dos mestres de finanças públicas.

O Prof. EMANUELE MORSELLI, da Universidade de Ferrara, foi dos primeiros a versar essa matéria no seu aspecto teórico e científico, a fim de descobrir e formular os novos princípios que se inserem à base dêsse novo tipo de receita pública (EMANUELE MORSELLI, “La Finanze degli Enti non Territoriali”, Cedam, Pádua, 1943: “Aspetti corporativa delle finanze degli enti administrativi istituzionali”. in “Archivio di Studi Corporativa”, vol. IX, 4°, 1938, págs. 422-450; “La Parafiscalità”, Lisboa, 1952).

Ao tempo dos primeiros estudos de MORSELLI, essas novas modalidades de imposição não haviam ainda recebido a designação de parafiscais, pois êsse têrmo sòmente foi incorporado ao vocabulário de direito fiscal, em data recente.

Na atualidade, porém, seu uso é corrente na literatura técnica, tendo mesmo recebido consagração em documentos oficiais (“Inventaire Schuman”, 1946, página 444).

O desenvolvimento considerável que a parafiscalidade tomou, nos últimos anos, explica o interêsse que a matéria vem suscitando no campo da doutrina (JEAN-GUY MÉRIGOT, “Eléments d’une théorie de la parafiscalité”, in “Revue de Science et de Législation Financières”, 1949, ns. 2 e 3; EMANUELE MORSELLI, “Lè-póint de vue théorique de la parafiscalité”, in “Revue de Science et de Législation Financières”, 1951, nº 1; KIENTZ, “Essai sur les recettes parafiscales en France”, tese, Paris, 1949; H. LAUFENBURGER, “A propos du point de vue théorique de la parafiscalité”, in “Revue de Science et de Législation Financières”, nº 2, 1951; JULIEN LAFERRIÈRE et MARCEL WALINE, “Traité Elémentaire de Science et de Législation Financières”, 1952, págs. 244-250).

Até agora a doutrina não pôde fazer de modo uniforme a conceituação material das imposições parafiscais.

Elas constituem criações empíricas do legislador, que se lançou a essa obra inovadora com o objetivo principal de conferir um alto grau de autonomia financeira e administrativa às entidades criadas para exercer certas atividades de caráter social ou econômico, por via de modalidades especiais de recursos impositivos que escapassem às regras da fiscalidade ordinária, isto é, por processos vários que visavam a impedir que sobre essas novas espécies parafiscais fôssem exercidos os contrôles decorrentes da inclusão no orçamento e do regime ordinário de contabilidade pública.

Criou-se, dessa maneira, paralelamente à fiscalidade ordinária, um novo grupo de receitas que se vêm avolumando consideràvemente e cuja natureza jurídica tem suscitado vivos debates.

LAFERRIÈRE et WALINE, no seu “Tratado Elementar de Ciência e Legislação Financeiras”, cuidando da parafiscalidade, expõem claramente alguns dos difíceis problemas suscitados pela ampliação do quadro dessas exações:

… “As receitas parafiscais mais numerosas e mais importantes são as arrecadadas por entidades públicas ou semi-públicas que delas se beneficiam, e cujas características são por vêzes indecisas.

“O vocábulo “parafiscalidade” toma, nesses casos, sua significação plena: uma fiscalidade “marginal”, “lateral”, em relação à fiscalidade ordinária.

“São impostos, sem nenhuma dúvida, mas arrecadados e aplicados fora das regras, isto é, por métodos e processos outros que os da legislação fiscal e da contabilidade tradicionais.

“Em resumo, trata-se de uma técnica especial de imposição, cuja regulamentação está contida em numerosos textos particulares que, não procedendo de uma concepção unitária, não formam um sistema coerente.

“Dada a diversidade dessas imposições, é bem difícil extrair delas um regime geral da parafiscalidade. Nos numerosos pontos não regulados pelos textos, ela oscila entre a obrigação de direito civil e a dívida de direito fiscal; constatando a insuficiência da primeira conceituação, faz apêlo à segunda em grau variável, para resultar num sistema híbrido e confuso.

“O contribuinte que recebe o aviso da cota a pagar está na quase impossibilidade de verificar a exatidão da imposição que sôbre êle incide.

“No nosso sistema financeiro, a parafiscalidade constitui uma zona de lamentável obscuridade e que, em grande parte, escapa aos contrôles que a gestão das finanças públicas deve comportar” (JULIEN LAFERRIÈRE et MARCEL WALINE, “Traité Eléméntaire de Science et de Législation Financières”, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1952, págs. 248-249).

No Brasil, coube ao Prof. ALIOMAR BALEEIRO inaugurar o debate sôbre o assunto.

No seu excelente livro “Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar” (ed. “REVISTA FORENSE”, 1951, páginas 169-185), depois de expor as controvérsias doutrinárias a respeito das contribuições parafiscais, afirma a sua natureza tributária.

OS RISCOS DO SISTEMA DE PARAFISCALIDADE

 O sistema de parafiscalidade, juntamente com as manifestas vantagens já assinaladas, trouxe também os riscos potenciais da gestão incontrolada de vultosos recursos fiscais.

A inexistência de um processo adequado de tomada de contas das entidades beneficiárias das receitas parafiscais está propiciando a que, em algumas delas, os recursos sejam desviados dos seus fins normais para serem aplicados em publicidade de caráter pessoal e na captação, para seus dirigentes, de clientelas eleitorais, mediante liberalidades e munificiências em favor de instituições locais, à custa dos recursos oriundos de contribuições de caráter fiscal.

Agrava, ainda mais, essa criminosa conduta de certos gestores dos dinheiros públicos, originários de contribuições parafiscais, a imprudência com que se furtam ao dever legal de prestar as contas que lhes estão sendo reclamadas pelo Tribunal de Contas, chegando ao ponto de invocar o amparo do Poder Judiciário para que lhes seja assegurado o direito de arrecadar tributos e aplicá-los sem dar qualquer satisfação ao único órgão que tem competência constitucional para “julgar as contas dos responsáveis por dinheiros públicos” (Constituição, art. 77, II).

ATUALIZAÇÃO DAS TÉCNICAS DE CONTRÔLE DEMOCRÁTICO

 Os abusos que acabamos de expor constituem uma advertência ao legislador para que atualize as técnicas do contrôle democrático da aplicação das contribuições parafiscais, procurando conciliar as vantagens resultantes da ampla autonomia dos órgãos que se valem daqueles recursos para o desempenho de funções sociais e econômicas, com um regime de responsabilidade da sua gestão.

Essa a razão do presente projeto que, sem intervir na administração das entidades de direito privado ou de direito público que recebem e aplicam contribuições parafiscais, estabelece a obrigação da prestação de contas ao Tribunal para êsse fim criado pela Constituição federal.

AS ENTIDADES DE DIREITO PRIVADO E O DEVER DE PRESTAR CONTAS

 A primeira vista parecerá estranho que o legislador se proponha a sujeitar entidades de direito privado à jurisdição do Tribunal de Contas.

Sem entrar na discussão da verdadeira natureza jurídica dessas entidades, que o legislador conceituou como de natureza privada, desejamos demonstrar que essa definição legai não constitui embaraço ao submetimento delas ao regim de prestação de contas.

Sendo pacificamente admitida a natureza tributária das contribuições parafiscais, está fora de discussão que o produto da sua arrecadação constitui dinheiro público.

Tratando-se de dinheiro público, os responsáveis pela sua aplicação estão sujeitos, nos têrmos do art. 77, II, da Constituição, à jurisdição do Tribunal de Contas.

Estabelece a Constituição, com efeito, que compete ao Tribunal de Contas julgar as contas dos responsáveis por dinheiros públicos.

O texto constitucional não exclui nenhum responsável por dinheiros públicos da jurisdição daquele Tribunal e, portanto, não outorga um bill de indenidade aos responsáveis que, por deliberação própria ou do legislador, tenham adotado forma jurídica de entidade de direito privado.

Para demonstrar que a referência a entidades de direito privado não encerra nada de insólito na regulamentação da parafiscalidade, desejamos lembrar que o decreto francês de 9 de dezembro de 1948, na parte relativa à parafiscalidade, também faz referência, no seu art. 281, a organismos públicos e privados, como beneficiários dêsse tipo de contribuições (JULIEN LAFERRIÈRE et MARCEL WALINE, “Traité Elémentaire de Science et de Législation Financières”, cit., pág. 250).

Com estas razões pretendemos ter justificado cumpridamente a oportunidade e a conveniência do projeto que submetemos à apreciação do Congresso Nacional.

Sala das Sessões, em 16 de janeiro de 1953.

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