A Lei nº 14.216/2021 e a impossibilidade de retomada de bens imóveis urbanos durante a pandemia

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Neste artigo, Guilherme Calmon Nogueira da Gama[1] e Thiago Ferreira Cardoso Neves[2] discorrem sobre os impactos sociais da Lei nº 14.216/2021, que regula a impossibilidade de retomada de imóveis urbanos durante a pandemia. Leia agora!

Reflexões necessárias e análise criteriosa do magistrado ao fim de sua vigência

O ano de 2020 trouxe para a humanidade inúmeros questionamentos. O aparecimento de um vírus altamente contagioso e letal tornou realidade o que víamos apenas nos roteiros apocalípticos de filmes hollywoodianos. As incertezas sobre os impactos na vida e na saúde das pessoas, e, consequentemente, sobre as relações jurídicas, deixaram sobressaltados especialistas das mais diversas áreas, o que não foi diferente com os juristas e operadores do Direito.

A ausência de regras para dirimir as novas controvérsias decorrentes da pandemia, e para a solução dos momentos patológicos das relações jurídicas, exigiu dos intérpretes e aplicadores do Direito um esforço hercúleo para a solução dos conflitos. Enquanto isso, no âmbito dos Poderes Legislativo e Executivo travavam-se verdadeiras batalhas para a edição de atos normativos que regulassem as questões que eclodiam diariamente, o que daria maior segurança jurídica em um cenário de incertezas e de decisões díspares e conflitantes em todo o país.

Lei nº 14.010/2020 – Lei da Pandemia

Nesse ambiente, e já tardiamente, diante da demora do processo legislativo e dos inúmeros vetos presidenciais impostos ao Projeto de Lei, foi editada a Lei nº 14.010/2020, que instituiu o Regime Jurídico Emergencial e Transitório das relações jurídicas de direito privado – RJET, cujo propósito era regular questões sensíveis no âmbito das relações obrigacionais, societárias, reais, familiares,sucessórias e concorrenciais, mas que vigeu por curtíssimo período de tempo, deixando um gosto amargo na boca daqueles que ansiavam por sua rápida edição.

Um dos aspectos regulados pela Lei da Pandemia era aquela atinente à proibição de concessão de liminares em ações de despejo no âmbito das relações locatícias urbanas, medida essa salutar no período pandêmico, não só por questões econômicas, mas também humanitárias.

Nada obstante, e como dito, a integralidade da lei vigeu por pouquíssimo tempo, mais precisamente 52 dias, uma vez que sua promulgação, após a derrubada dos vetos presidenciais, se deu apenas em 08 de setembro de 2020, sendo que sua vigência estava limitada ao dia30 de outubro do mesmo ano, especialmente a norma disposta em seu art. 9º, que expressamente previa a proibição de concessão de liminares em ações de despejo nas hipóteses previstas no art. 59, § 1º, I, II, V, VII, VIII e IX da Lei nº 8.245/1991.

Desde então, ao menos na maioria dos Estados, permitida estava em abstrato a concessão de liminares em ação de despejo. Diz-se ao menos na maioria dos Estados porque alguns Entes da Federação editaram normas próprias tratando das medidas de desapossamento de imóveis durante crise pandêmica, como foi o caso do Estado do Rio de Janeiro.

O Estado fluminense editou, em 25/09/2020, a Lei Estadual nº 9.020, que impôs a suspensão de todos os mandados de reintegração de posse, imissão na posse, despejos e remoções judiciais ou extrajudiciais no Estado do Rio de Janeiro em ações distribuídas durante o estado de calamidade pública em virtude da situação de emergência decorrente da pandemia do Coronavírus, declarado pelo Decreto Estadual nº 46.973/2020, bem como a suspensão da aplicação e cobrança de multas contratuais e juros de mora de mora em casos de não pagamento de aluguel ou das prestações de quitação dos imóveis residenciais, caso o devedor comprove o seu estado de necessidade em decorrência da crise epidêmica.

A referida Lei, embora inequivocamente tratasse de matéria civil e processual e, portanto, devesse ser tratada em Lei Federal, teve sua constitucionalidade reconhecida em decisão proferida monocraticamente pelo Ministro Ricardo Lewandowski do Supremo Tribunal Federal, no âmbito da Reclamação nº 45.139/RJ apresentada pela Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro contra a decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que suspendeu a eficácia da Lei Estadual.

Vê-se, portanto, que embora a Lei Federal nº 14.010/2020 tenha perdido sua vigência, a questão atinente à retomada de bens imóveis durante a pandemia acabou por ser objeto de atos normativos estaduais, que durante a pandemia, por entendimento do Supremo Tribunal Federal, têm autonomia para adotar medidas de propagação da COVID-19.

A busca por soluções uniformes

No entanto, diante da controvérsia existente, bem como do sentimento de incerteza e insegurança gerado pela possibilidade de cada Estado editar sua própria norma, conforme sua própria conveniência, o Poder Legislativo Federal seguiu buscando soluções uniformes para todo o país.

Dentre elas estava o Projeto de Lei nº 827/2020, iniciado na Câmara dos Deputados, que propôs a instituição de medidas excepcionais em razão da Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (Espin) decorrente da infecção humana pelo coronavírus SARS-CoV- 2, que consistiam, em síntese, na suspensão, até 31 de dezembro de 2021, do cumprimento de medidas judiciais, extrajudiciais ou administrativas que possam acarretar a desocupação ou a remoção forçada coletiva em imóvel privado ou público, exclusivamenteurbano, bem como a proibição de concessão de liminares em ação de despejo de que trata a Lei n° 8.245, de 18 de outubro de 1991, notadamente nos casos de imóveis cujo valor de aluguel não ultrapassasse, no caso de locação com finsresidenciais, o valor de R$ 600,00, e na hipótese de locações comerciais, o montante de R$ 1.200,00.

Além de tais medidas, o Projeto de Lei nº 827/2020 também previa a isenção dos locatários do pagamento de multa em caso de denúncia antecipada do contrato de locação de imóvel, desde que frustradas as tentativas de negociação com o locador, bem como autorizava e dava eficáciaàrealização de acordos, negociações e aditivos em contrato de locação por meio de correspondências eletrônicas ou de aplicativos de mensagens.

Aprovado pelo Congresso em julho de 2021, o Projeto de Lei foi encaminhado à Presidência da República para sanção, o que acabou por não ocorrer. O Chefe do Executivo, exercendo poder conferido pela Constituição Federal, vetou integralmente a norma projetada, causando perplexidade no meio jurídico diante da persistência do estado de crise epidêmica, que afetou mais duramente as famílias de baixa renda.

O Projeto de Lei nº 827/2020 foi vetado pelas seguintes razões:

“A proposição legislativa contraria o interesse público, tendo em vista que a suspensão dos efeitos de decisões judiciais, extrajudiciais e autotutela de posse que impliquem em desocupação de imóveispúblicos, até o dia 31 de dezembro de 2021, com acréscimo de um ano da data do término do estado de calamidade pública, daria um salvo conduto para os ocupantes irregulares de imóveispúblicos, os quais frequentemente agem em caráter de má fé e cujas discussões judiciais tramitam há anos.

Ademais, ressalta-se que os impedimentos descritos na proposição legislativa poderiam consolidar ocupações existentes, assim como ensejariam danos patrimoniais insuscetíveis de reparação, como engorda de praias, construções de muros-contenção, edificações, calçadões ou espigões nas áreas de bens de uso comum do povo, ou danos ambientais graves poderiam ser cometidos no período de vigência da propositura.

Além disso, a proposição legislativa está em descompasso com o direito fundamental à propriedade, conforme previsto no caput do art. 5º  da Constituição, tendo em vista que ao propor a suspensão do cumprimento de medidas judiciais, extrajudiciais ou administrativas nas relaçõeslocatícias, conduziria a “quebras de contrato” promovidas pelo Estado, de modo que aumentaria o risco da atividade imobiliária, com a consequente possibilidade de aumento dos preços dos aluguéis, além de poder potencializar a inadimplência do setor.

Por fim, a proposição legislativa contraria o interesse público, uma vez que muitas famílias, especialmente, as de baixa e média renda, com fundamento nessa premissa, adquirem imóveis como sua fonte de sustento, seja proveniente de aluguel, seja de arrendamento, seja para cultivo próprio. Desse modo, a forma proposta possibilitaria melhorias para o problema dos posseiros, mas, por outro lado, agravaria a situação dos proprietários e dos locadores. Assim, a paralisação de qualquer atividade judicial, extrajudicial ou administrativa tendente a devolver a posse do proprietário que sofreu esbulho ou a garantir o pagamento de aluguel, impactaria diretamente na regularização desses imóveis e na renda dessas famílias de modo que geraria um ciclo vicioso, pois mais famílias ficariam sem fonte de renda e necessitariam ocupar terras ou atrasar pagamentos de aluguéis.”

As razões do veto, contudo, eram equivocadas, como já demonstramos em outra sede[3], tanto que ele acabou por ser derrubado pelo Poder Legislativo, culminando com a edição da Lei nº 14.216/2021, que nos debruçamos a partir de então.

Nada obstante, cumpre-nos destacar, antes da análise detida das disposições normativas, que o seu prazo de vigência foi limitado no tempo, a caracterizá-la, de modo inequívoco, como uma lei temporária.

Já em seu art. 1º, como ficará demonstrado, o legislador limitou sua vigência ao dia 31 de dezembro de 2021, como se tal previsão fosse suficiente para dar fim à crise epidêmica e, consequentemente, fosse desnecessária a manutenção do regime protetivo instituído pela lei.

Lamenta-se a previsão legal, uma vez que o cenário atual ainda é de grande preocupação, sem descurar da grave crise econômica que assola o país, com o aumento da inflação e dos juros.

A retomada da normalidade, assim como o próprio fim da pandemia, ainda se revela, infelizmente, distante, de modo que a limitação temporal imposta pelo legislador reduz a sua eficácia no propósito de atendimento aos fins sociais a que ela se destina.

Por isso, em que pese se tenha, no dia 31 de dezembro de 2021 o término de vigência da lei, cremos que ela deve servir de fundamento para reflexão do magistrado, no momento da análise dos pedidos de retomada de imóveis urbanos públicos e privados, notadamente quando da decisão dos pedidos liminares formulados pelas partes.

Lei nº 14.216/2021

Assim, feitas essas observações, passar-se-á finalmente ao exame das disposições constantes da Lei nº 14.216/2021.

Primeiramente, é preciso destacar que a Lei nº 14.216/2021 tem inequívoco caráter social, visando à proteção da moradia e do trabalho das pessoas, especialmente as de baixa renda, em inequívoco atendimento à dignidade da pessoa humana, na medida em que assegura não apenas a posse de imóveis destinados à residência, assim como aqueles utilizados para o exercício das atividades profissionais dos indivíduos, que consistem, obviamente, em seu meio de sustento para a garantia de uma vida digna.

Nesse sentido, preveem os artigos 1º e 2º da Lei o que segue:

Art. 1º Esta Lei estabelece medidas excepcionais em razão da Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (Espin) decorrente da infecção humana pelo coronavírus SARS-CoV-2, para suspender até 31 de dezembro de 2021 o cumprimento de medida judicial, extrajudicial ou administrativa que resulte em desocupação ou remoção forçada coletiva em imóvel privado ou público, exclusivamente urbano, e a concessão de liminar em ação de despejo de que trata a Lei nº 8.245, de 18 de outubro de 1991, para dispensar o locatário do pagamento de multa em caso de denúncia de locação de imóvel e para autorizar a realização de aditivo em contrato de locação por meio de correspondências eletrônicas ou de aplicativos de mensagens.

Art. 2º Ficam suspensos até 31 de dezembro de 2021 os efeitos de atos ou decisões judiciais, extrajudiciais ou administrativos, editados ou proferidos desde a vigência do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020, até 1 (um) ano após o seu término, que imponham a desocupação ou a remoção forçada coletiva de imóvel privado ou público, exclusivamente urbano, que sirva de moradia ou que represente área produtiva pelo trabalho individual ou familiar.

O art. 1º trata do objeto da lei, que institui medidas emergenciais em razão do Espin – Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional. Assim, e de um modo geral, a Lei nº 14.216/2020 suspende até 31 de dezembro de 2021 o cumprimento de medidas judiciais, extrajudiciais ou administrativas que levem à desocupação ou remoção forçada coletiva em imóveis urbanos privados e públicos, bem como a concessão de liminares em ação de despejo fundada na Lei nº 8.245/1991, além de dispensar os locatários do pagamento de multas em caso de denúncia do contrato de locação.

No art. 2º do ato normativo, o legislador se preocupou com os atos e decisões judiciais, extrajudiciais ou administrativas que imponham a desocupação ou a remoção forçada coletiva de imóvel privado ou público, exclusivamente urbano, que sirva de moradia ou que represente área produtiva pelo trabalho individual ou familiar.

Primeiramente, é preciso destacar que a referida norma trata da tutela da posse que, embora paire a secular controvérsia acerca da sua natureza jurídica – como fato ou direito – conforme o histórico debate travado entre Savigny e Ihering, encontra no ordenamento jurídico pátrio a guarida como direito. E como tal, notadamente em decorrência de sua função social, a posse é merecedora de tutela autônoma, independentemente da discussão em torno da propriedade.

Assim sendo, ocupou-se a lei da proteção coletiva da posse, em imóveis urbanos privados e públicos, durante o terrível período pandêmico, evitando que tanto o particular, quanto o Poder Público, por meio de medidas judiciais, extrajudiciais ou administrativas, possam retomar bens, desalijando grupos de pessoas que ocupem os referidos bens com o fim de moradia ou para a realização de trabalho individual ou familiar.

Desse modo, vedadas estão as medidas judiciais de reintegração de posse propostas por particulares ou por entes públicos, assim como outras medidas extrajudiciais ou administrativas, decorrentes, por exemplo, da autoexecutoriedade dos atos administrativos, que visem a desocupação ou remoção forçada dos indivíduos voltada à retomada da posse dos bens.

A fim de nortear a correta e adequada aplicação da norma, o legislador editou regra interpretativa no art. 3º da Lei nº 14.216/2021, visando esclarecer no que consiste a desocupação ou remoção forçada coletiva. Com esse propósito, previu-se, in verbis, que:

Art. 3º Considera-se desocupação ou remoção forçada coletiva a retirada definitiva ou temporária de indivíduos ou de famílias, promovida de forma coletiva e contra a sua vontade, de casas ou terras que ocupam, sem que estejam disponíveis ou acessíveis as formas adequadas de proteção de seus direitos, notadamente:

I – garantia de habitação, sem nova ameaça de remoção, viabilizando o cumprimento do isolamento social;

II – manutenção do acesso a serviços básicos de comunicação, de energia elétrica, de água potável, de saneamento e de coleta de lixo;

III – proteção contra intempéries climáticas ou contra outras ameaças à saúde e à vida;

IV – acesso aos meios habituais de subsistência, inclusive acesso a terra, a seus frutos, a infraestrutura, a fontes de renda e a trabalho;

V – privacidade, segurança e proteção contra a violência à pessoa e contra o dano ao seu patrimônio.

O dispositivo é autoexplicativo, e vem apenas reforçar o propósito da lei, que é a tutela de interesses e direitos fundamentais que assegurem às pessoas uma vida digna.

Quanto à aplicação, em si, das medidas de desocupação ou remoção forçada, a norma prevista no art. 2º da Lei nº 14.216/2021 alcança, como visto anteriormente, tanto a ocupação de imóveis particulares quanto de imóveis públicos.

Em se tratando de relações entre particulares, em que há, em princípio, interesses disponíveis, o legislador privilegiou o possuidor direto que esteja dando ao imóvel uma destinação e função social, a saber, a moradia ou o exercício de atividades profissionais inequivocamente voltadas ao sustento do possuidor e sua família. Para estes, então, ainda que estejam exercendo ilegitimamente a posse e, assim, possam ser desalijados, poderão permanecer ocupando o bem durante o período crítico da epidemia do Coronavírus.

Por outro turno, em se tratando de imóveis públicos, isto é, aqueles titularizados por pessoas jurídicas de direito público, fez o legislador uma importante ponderação entre interesses constitucionalmente tutelados. Como cediço, e à exceção dos bens dominicais, que são aqueles desafetados a uma finalidade pública, os demais bens públicos – bens de uso comum e de uso especial – destinam-se de modo indistinto à toda coletividade (como ruas e praças) ou são afetados a um serviço ou estabelecimento público (como os prédios destinados à instalação de repartições públicas), de modo a atender o interesse público.

Atendendo ao interesse público, gozam de especial proteção, em decorrência do princípio implícito da supremacia do interesse público, segundo o qual o interesse da coletividade social deve prevalecer sobre os interesses particulares, de modo que, regra geral, havendo conflito entre um interesse público e um particular, deve prevalecer o primeiro em detrimento do segundo.

Ocorre, contudo, que o caráter nitidamente utilitarista do princípio da supremacia do interesse público o tem sujeitado a críticas, especialmente a partir do advento da Constituição Federal de 1988, que erigiu ao status de fundamento do Estado Democrático de Direito o postulado da dignidade da pessoa humana. De acordo com o postulado da dignidade da pessoa humana não pode uma pessoa individualmente considerada ser sacrificada, em abstrato, para o atendimento de um interesse coletivo. Como consequência, havendo conflito entre um interesse público e um interesse particular, faz-se necessária uma ponderação de interesses em concreto, a fim de aferir qual deles irá prevalecer.

Lei 14.216 e as regras para desocupação

Sem prejuízo, nada impede que o legislador, em determinadas situações, faça a referida ponderação, e preveja abstratamente o resultado. E é isso que ocorreu com a entrada em vigor da Lei nº 14.216/2021. Nela entendeu-se que, em razão da crise epidêmica, devem prevalecer, ao menos até 31 de dezembro de 2021, os interesses dos particulares ocupantes de imóveis públicos, em especial da coletividade de pessoas que os estejam ocupando para fins de moradia ou para o exercício de atividades profissionais. É o caso, por exemplo, de favelas formadas antes da pandemia, ou mesmo durante ela, em razão da grave crise econômica que afetou grande parte da população, que foi reduzida à condição miserabilidade.

Ainda no tocante à análise do art. 2º da Lei nº 14.216/2021, previu-se, ainda, em seus parágrafos o seguinte:

  • 1º Para fins do disposto neste artigo, aplica-se a suspensão nos seguintes casos, entre outros:

I – execução de decisão liminar e de sentença em ações de natureza possessória e petitória, inclusive mandado pendente de cumprimento;

II – despejo coletivo promovido pelo Poder Judiciário;

III – desocupação ou remoção promovida pelo poder público;

IV – medida extrajudicial;

V – despejo administrativo em locação e arrendamento em assentamentos;

VI – autotutela da posse.

  • 2º As medidas decorrentes de atos ou decisões proferidos em data anterior à vigência do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020, não serão efetivadas até 1 (um) ano após o seu término.
  • 3º Durante o período mencionado no caput deste artigo, não serão adotadas medidas preparatórias ou negociações com o fim de efetivar eventual remoção, e a autoridade administrativa ou judicial deverá manter sobrestados os processos em curso.
  • 4º Superado o prazo de suspensão a que se refere o caput deste artigo, o Poder Judiciário deverá realizar audiência de mediação entre as partes, com a participação do Ministério Público e da Defensoria Pública, nos processos de despejo, de remoção forçada e de reintegração de posse coletivos que estejam em tramitação e realizar inspeção judicial nas áreas em litígio.

 

Vê-se, pois, que nos parágrafos do art. 2º da Lei nº 14.216/2021 o legislador explicitou o alcance da proibição das ações para desocupação ou remoção forçada, prevendo quais medidas não podem ser implementadas durante a sua vigência. Dentre essas medidas está, inclusive, a impossibilidade de celebração de acordos ou tratativas para a implementação da desocupação ou remoção, e até mesmo a adoção de medidas preparatórias para tal.

O objetivo é, evidentemente, impedir a adoção de qualquer medida que venha a constranger ou ameaçar os ocupantes do imóvel, deixando-os com um sentimento de insegurança e medo, em nítida violação à integridade psíquica dos indivíduos, caracterizada como um direito da personalidade e, logo, tutelada pelo postulado da dignidade da pessoa humana.

Estabeleceu, ainda, um prazo de suspensão daqueles processos referentes às ações que já haviam sido iniciadas antes da decretação do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 06/2020, que não podem ser efetivadas até 01 (um) ano após o seu término, a saber, 31 de dezembro de 2021.

Com isso se estabelece um regime igualitário de proteção, tutelando aqueles cujas medidas foram iniciadas antes da pandemia, e que prosseguiram durante o seu advento, pelo mesmo prazo daqueles cujas ações se iniciaram após o início do período pandêmico.

O que se percebe é que o propósito da lei não é apenas proteger aqueles que foram econômica e socialmente afetados pela pandemia, e assim iniciaram, por exemplo, um processo de favelização. O objetivo é também impedir o agravamento de uma situação preexistente, bem como evitar que as pessoas se sujeitem a uma maior exposição de contágio, obrigando-as a realizar uma mudança para encontrar um novo local para se estabelecer durante o estado de calamidade.

Por fim, previu que após o término de vigência da Lei, faz-se imperiosa a designação, por meio do Poder Judiciário, de uma audiência de mediação, com a presença do Ministério Público (instituição responsável, segundo o art. 127 da Constituição Federal, pela defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis) e da Defensoria Pública (instituição responsável, consoante o disposto no art. 134 da Constituição Federal, pela tutela dos interesses individuais e coletivas dos necessitados), buscando uma melhor solução para as partes envolvidas no litígio.

O propósito, à toda evidência, é ainda uma vez buscar uma solução menos traumática para os ocupantes dos imóveis privados e públicos, os quais, com a interveniência obrigatória do Ministério Público e da Defensoria Pública, terão mais força na negociação, inclusive quanto à possibilidade de concessão de prazo para a desocupação.

Prosseguindo em nossa análise, a partir do art. 4º da Lei nº 14.216/2021 o legislador passou a tratar das questões atinentes às ações de despejo fundadas em contrato de locação de imóvel urbano. Vejamos:

Art. 4º Em virtude da Espin decorrente da infecção humana pelo coronavírus SARS-CoV-2, não se concederá liminar para desocupação de imóvel urbano nas ações de despejo a que se referem os incisos I, II, V, VII, VIII e IX do § 1º do art. 59 da Lei nº 8.245, de 18 de outubro de 1991, até 31 de dezembro de 2021, desde que o locatário demonstre a ocorrência de alteração da situação econômico-financeira decorrente de medida de enfrentamento da pandemia que resulte em incapacidade de pagamento do aluguel e dos demais encargos sem prejuízo da subsistência familiar.

A redação do dispositivo em comento muito se assemelha ao do já revogado art. 9º do RJET, sendo, contudo, complementada por uma condicionante. No dispositivo não mais vigente, previa-se, sem qualquer ressalva, o direito de não serem implementadas medidas liminares de despejo em face dos locatários inadimplentes.

Já a redação do art. 4º da Lei nº 14.216/2021 prevê que o referido direito só subsistirá se o locatário demonstrar a ocorrência de alteração da sua situação econômico-financeira decorrente da pandemia que acarrete a impossibilidadede pagar os aluguéis e demais encargos da locação. Trata-se de interessante exigência a evitar alegações oportunistas de locatários que não sofreram qualquer redução dos seus ganhos e rendas e, ainda assim, estariam se valendo do argumento da pandemia para não adimplirem suas obrigações contratuais.

Além da referida condição, previu-se nos incisos I e II do parágrafo único do mesmo art. 4º que o impedimento à concessão de despejo liminar apenas se aplica aos contratos de locação cujo valor do aluguel não seja, nas locações urbanas residenciais, superior a R$ 600,00, e, nas locações urbanas não residenciais, superior a R$ 1.200,00.

Primeiramente, é preciso destacar que a previsão constante da Lei nº 14.216/2021 não afeta o direito constitucional de ação dos locadores, assegurado no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal. Isso porque não se proíbe, com a norma em exame, o ajuizamento de ações de despejo, direito esse que permanece preservado, o que se revela óbvio. O que se veda, pois, é apenas a concessão de medidas liminares, em juízo de cognição sumária, exigindo-se o transcurso de todo o iter processual para, em decisão definitiva (sentença), ter-se o efetivo despejoem cumprimento da determinação judicial.

Por essa razão, os motivos expostos no veto presidencial, de que a vedação proposta no então Projeto de Lei nº 827/2000, convertido da Lei nº 14.216/2021, fomentaria o inadimplemento, são falaciosos. A proibição à concessão de liminares em ação de despejo, na hipótese agora prevista na lei, se limita a hipóteses excepcionais, que precisam ser comprovadas pelo locatário, ou seja, faz-se necessário ao ocupante do imóvel comprovar que não pôde pagar os aluguéis por força de uma crise financeira decorrente da pandemia.

Então, e só então, comprovada a impossibilidade de pagamento em decorrência da crise epidêmica, está assegurada a sua permanência no imóvel, mas apenas até a prolação da sentença, pois a regra legal não impede o despejo decretado em sede de sentença, após com cognição exauriente. Cumpre destacar, ainda, que os recursos no âmbito das ações previstas na Lei do Inquilinato, consoante o disposto em seu art. 58, V, têm efeito apenas devolutivo, de modo que, como regra, o despejo determinado em sentença será imediatamente cumprido.

Isso significa que são mínimos os riscos de a norma legal fomentar um inadimplemento geral, pois a previsão se aplica apenas a hipóteses pontuais, que visam a tutela do direito de moradia das famílias de baixa renda, duramente impactadas pela pandemia do Coronavírus. Por isso, pensamos que a regra prevista da Lei nº 14.216/2021 é motivada por uma relevante função social, atendendo inequivocamente ao interesse público amparado pelo texto constitucional.

Do mesmo modo, a proibição, em si, da concessão de liminares em ação de despejo, como já tivemos a oportunidade de defender em outro momento[4], também não acarreta nenhuma violação aos direitos do locador, na medida em que se trata de medida justa, adequada e necessária neste momento pandêmico, clara consonância com o princípio da proporcionalidade.

Em se tratando de locação de imóvel urbano residencial, a proibição durante o período da pandemia, como explicitamos anteriormente, tem inequívoco caráter humanitário, em observância ao postulado da dignidade da pessoa humana. A situação econômica do país revela um cenário trágico de crise, em que há inúmeros indivíduos desempregados ou com uma significativa redução da sua capacidade financeira, inviabilizando até mesmo a compra de bens essenciais à sua subsistência. Nessas circunstâncias, o pagamento dos aluguéis acaba se tornando uma providência reputada de última necessidade, levando a uma alta da inadimplência.

Como consequência, o aumento do número de ações de despejo é um resultado natural, levando a uma razoável quantidade de pessoas a se submeter ao risco de ficar sem moradia, na medida em que por certo não terão recursos para realizar uma mudança de habitação (moradia) e locar outro imóvel, e caso o façam, serão obrigados a fixar sua residência em local de absoluta precariedade.

Há, ainda, outro fator, que é o da garantia de eventual novo contrato. Na prática, a caução equivalente a 3 (três) meses de aluguel é a garantia preferencialmente utilizada nas locações residenciais urbanas, dada a dificuldade de se encontrar um fiador não apenas idôneo, mas disposto a se colocar como garantidor, além do fato de que as demais garantias previstas no art. 37 da Lei do Inquilinato se revelam extremamente onerosas.

Com efeito, se o indivíduo não tem recursos financeiros para pagar um mês de aluguel, dificilmente terá como dar, em caução, valor equivalente a três alugueis para garantir o contrato. Desse modo, a proibição da concessão de liminares em ação de despejo atende ao direito fundamental de moradia, inserido no rol dos direitos sociais do art. 6º da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 26/2000.

Mas não é apenas para as locações residenciais que a medida prevista no art. 4º da Lei nº 14.216/2021 se mostra importante. Nas locações urbanas não residenciais, notadamente aquelas para fins empresariais e, consequentemente, para o exercício de atividades econômicas, o despejo levará, neste momento de grave crise, à quebra do agente econômico, cujos impactos para o mercado são relevantes, na medida em que tais atividades são uma importante fonte de circulação de riquezas, de geração de empregos e de arrecadação de impostos, a revelar sua inequívoca função social.

Por essa razão, mostra-se salutar a proibição imposta na lei, especialmente porque ela atende às finalidades sociais, econômicas e, sobretudo, humanitárias já mencionadas. O propósito da norma não é, por certo, o fomento à inadimplência, mas sim a preservação desses valores constitucionalmente assegurados, em pleno atendimento à funcionalização das relações jurídicas.

Não se nega, todavia, que o direito de os locadores obterem a contraprestação do contrato celebrado também merece ser preservado e ponderado. Além disso, é induvidoso que muitos locadores têm, nos aluguéis, a sua única fonte de renda. No entanto, e como dito anteriormente, a previsão do art. 4º da Lei nº 14.216/2021 não impede o exercício do direito do locador de, após todo o trâmite processual, obter a ordem de despejo do locatário inadimplente, assim como não o impede de cobrar os aluguéis não pagos, razão pela qual também cai por terra outro motivo exposto nas razões do veto, de que os locadores seriam prejudicados com a medida legal.

Ainda assim, não se pode deixar de reconhecer que o despejo, neste grave momento de crise, também não trará, como regra, vantagens ao locador, na medida em que dificilmente conseguirá encontrar um novo locatário para o imóvel em condições de pagar os aluguéis e demais encargos da locação, de modo que, com o despejo, o bem ficará vazio, sendo o locador obrigado a arcar com todos os ônus que recaem sobre a coisa, notadamente impostos, taxas e cotas condominiais.

Por essa razão, crê-se que a proibição da concessão de liminares em ação de despejo não se traduz, ao menos em princípio, uma violação aos direitos do locador, sendo certo que, em uma ponderação dos interessesem jogo, deve prevalecer o caráter social e econômico que a medida busca assegurar.

Relação jurídica locatícia

Já em relação às condições impostas pela lei, elas são extremamente necessárias, embora nos pareçam óbvias, haja vista que a Lei nº 14.216/2021 visa regular a relação jurídica locatícia durante, e em razão, da pandemia. Segundo a regra prevista na lei, a proibição da concessão de liminares só subsistirá se o locatário demonstrar que não pagou os aluguéis porque foi financeiramente impactado pela epidemia do Coronavírus.

Desde logo se infere que, mesmo diante da regra legal, ainda assim será possível a concessão das liminares de despejo durante o período da crise epidêmica. Elas apenas não poderão ser concedidas inaudita altera parte, isto é, sem a oitiva da parte contrária. Isso porque, uma vez requerida a liminar pelo locador, recairá sobre o locatário o ônus de provar que o não pagamento dos aluguéis foi motivado por uma repercussão concreta da crise econômico-financeira decorrente da pandemia na sua situação econômica. Caso não logre êxito em comprovar esse fato, a liminar poderá ser concedida.

Vê-se, então, que o legislador adotou as cautelas necessárias à tutela dos interesses do locador, pois só restringiu o direito à obtenção de liminares de despejo, que são autorizadas pelo art. 59, parágrafo único, da Lei do Inquilinato, se presentes as condições extraordinariamente decorrentes da epidemia da COVID-19. Exige-se, pois, que esse fato extraordinário seja a razão pela qual ficou o locatário impossibilitado de pagar os aluguéis e demais encargos da locação.

Sem prejuízo dessa lógica condição, o parágrafo único do art. 4º da Lei nº 14.216/2021 também trouxe um requisito de caráter objetivo para que o locatário faça jus à proteção contra a concessão da liminar de despejo. A proibição de concessão de liminares se limita aos contratos de locação de menor vulto econômico-financeiro, que envolvam inequivocamente indivíduos das classes sociais menos abastadas e, portanto, de menor renda. Isso porque, consoante a regra exposta, ela só se aplica aos contratos de locação residencial com aluguel mensal de até R$ 600,00, e aos contratos de locação não residencial com aluguel mensal de até R$ 1.200,00.

A finalidade da lei, portanto, é a inegável proteção daqueles que têm menores condições dignas de sobrevivência, em que a rescisão antecipada do contrato promovida pelo despejo liminar trará graves e irreversíveis danos à pessoa e à sua família.

O que percebe é que o legislador, na limitação ao exercício do direito do locador de obter liminares em ação de despejo, agiu com extrema cautela, assegurando a manutenção da posse direta do imóvel pelo locatário, no curso do processo, apenas em situações excepcionalíssimas.

Locação de imóvel urbano

Prosseguindo na análise da Lei nº 14.216/2021, na parte que se refere à locação de imóvel urbano, prevê o art. 5º que:

“Frustrada tentativa de acordo entre locador e locatário para desconto, suspensão ou adiamento, total ou parcial, do pagamento de aluguel devido desde a vigência do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo no 6, de 20 de março de 2020, até 1 (um) ano após o seu término, relativo a contrato findado em razão de alteraçãoeconômico-financeira decorrente de demissão, de redução de carga horária ou de diminuição de remuneração que resulte em incapacidade de pagamento do aluguel e dos demais encargos sem prejuízo da subsistência familiar, será́ admitida a denúncia da locação pelo locatário residencial até 31 de dezembro de 2021:

I – nos contratos por prazo determinado, independentemente do cumprimento da multa convencionada para o caso de denúncia antecipada do vínculolocatício;

II – nos contratos por prazo indeterminado, independentemente do cumprimento do aviso prévio de desocupação, dispensado o pagamento da multa indenizatória.

  • 1º A denúncia da locação na forma prevista nos incisos I e II do caput deste artigo aplica-se à locação de imóvel não residencial urbano no qual se desenvolva atividade que tenha sofrido a interrupção contínua em razão da imposição de medidas de isolamento ou de quarentena, por prazo igual ou superior a 30 (trinta) dias, se frustrada tentativa de acordo entre locador e locatário para desconto, suspensão ou adiamento, total ou parcial, do pagamento de aluguel devido desde a vigência do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020, até 1 (um) ano após o seu término.
  • 2º Não se aplica o disposto no caput deste artigo quando o imóvel objeto da locação for o único de propriedade do locador, excluído o utilizado para sua residência, desde que os aluguéis consistam na totalidade de sua renda.”

A esse respeito, em que pese truncada sua redação, que dificulta sua melhor compreensão, o dispositivo em comento autoriza a denúncia do contrato de locação, antes de 31 de dezembro de 2021, se frustradas as tentativas de acordo entre locador e locatário, mesmo nos casos de impossibilidade de pagamento motivada pela pandemia, tanto nos contratos com prazo determinado, independentemente do cumprimento da multa convencionada para o caso de denúncia antecipada do vínculo locatício, quanto nos contratos por prazo indeterminado, independentemente do cumprimento do aviso prévio de desocupação, dispensado o pagamento da multa indenizatória.

Objetiva-se, pois, com essa regra, prestigiar as tentativas efetivas de acordo, buscando uma solução amigável em que se permita ao locatário permanecer no imóvel, mediante a concessão de descontos e moratória da dívida exigível, mas também impedir que, mesmo após envidados todos os esforços, fiquem as partes obrigadas a manter o vínculo contratual, diante da evidente impossibilidade de pagamento dos aluguéis pelo locatário.

Nesse propósito, busca a regra legal assegurar ao locador que, restando infrutíferas essas tentativas de composição amigável, possa ele denunciar o contrato por prazo determinado sem a necessidade do pagamento da multa prevista no contrato, autorizada pelo art. 4º da Lei nº 8.245/1991, bem como denunciar o contrato por prazo indeterminado sem a exigência de aviso prévio e pagamento de indenização. Tem-se, portanto, mais uma regra que busca, em um exercício de ponderação, tutelar os interesses de ambas as partes, sopesando-os para o fim de encontrar a solução mais razoável.

E essa solução é aplicável não apenas aos contratos de locação residencial, mas também àqueles não residenciais, como se infere do disposto no § 1º do art. 5º do da Lei nº 14.216/2021, particularmente nos casos em que a atividade desenvolvida pelo locatário tenha sido interrompida por imposição das medidas de isolamento e quarentena.

Como é de conhecimento de todos, não foi incomum a adoção de diversas medidas administrativas sanitárias que impuseram o fechamento de lojas, como nos casos do “comércio de rua” e daquelas localizadas em shopping centers. Nesses casos, como o exercício da posse do imóvel (que é o objeto do contrato de locação) restou inviabilizado, parece-nos evidente, e justo, que não possa ser exigido do locatário o pagamento de multas ou outros encargos pelo término antecipado da vigência do contrato, pois não pode lhe ser imputada culpa.

A exceção é o disposto no § 2º do art. 5º da Lei nº 14.216/2021. Nos casos em que o imóvel dado em locação for o único de propriedade do locador, desconsiderado aquele de sua moradia, e a renda proveniente do aluguel desse imóvel for a única existente para a sua subsistência, não será ele obrigado a aceitar a denúncia antecipada do contrato sem o pagamento da multa contratualmente convencionada ou sem a observância do aviso prévio. Ainda em um exercício de ponderação, buscou o legislador também tutelar os interesses do locador que tem no imóvel dado em locação a sua única fonte de renda, a revelar a preocupação com o mínimo existencial do locador no que tange à sua subsistência.

Por fim, o art. 6º da Lei nº 14.216/2021 trata da formalização dos acordos para restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de locação. Prevê-se, no referido dispositivo, que:

Art. 6º As tentativas de acordo para desconto, suspensão ou adiamento de pagamento de aluguel, ou que estabeleçam condições para garantir o reequilíbrio contratual dos contratos de locação de imóveis durante a Espin decorrente da infecção humana pelo coronavírus SARS- CoV-2, poderão ser realizadas por meio de correspondências eletrônicas ou de aplicativos de mensagens, e o conteúdo deles extraídoterá valor de aditivo contratual, com efeito de título executivo extrajudicial, bem como provará a nãocelebração do acordo para fins do disposto no art. 5º  desta Lei.

Pelo dispositivo em comento, busca-se dar máxima eficácia às negociações e acordos celebrados com emprego de meios mais céleres de comunicação, em atendimento à realidade, na qual a informalidade permeia as relações, como, por exemplo, as tratativas e contratações feitas por meio dos difundidos aplicativos de mensagem e e-mail.

Conclusões sobre o apelo social da Lei nº 14.216/2021

O que se conclui, das disposições examinadas, é o forte apelo social da Lei nº 14.216/2021. Preocupou-se o legislador com o atendimento da dignidade da pessoa humana dos ocupantes de imóveis particulares e públicos, tanto nos casos em que a ocupação seja destinada à moradia, quanto para o exercício de atividades profissionais e econômicas.

Nada obstante, e mais uma vez, assim como o fizemos quando da análise da Lei nº 14.010/2020[5], sentimos preocupação quanto ao prazo de vigência da Lei nº 14.216/2021. Tem ela, inequivocamente, a natureza de lei temporária, cuja vigência se encerra, segundo seu art. 1º, em 31 de dezembro de 2021.

No momento em que o texto foi escrito, o Brasil vive um momento de significativa redução do número de casos de contaminação e óbito pela Covid-19. No entanto, neste mesmo momento, nos principais países da Europa, anuncia-se uma nova onda da doença, com um aumento exponencial de infectados, superando, inclusive, os números anteriores. Concretamente, a nova “onda” já teria alcançado vários países do globo terrestre, em razão de variante identificada na África do Sul sob o nome de Ômicron.

Portanto, ainda paira um grande sentimento de incerteza acerca da eficácia das medidas legais instituídas durante a pandemia visando dar uma solução aos conflitos decorrentes deste evento extraordinário. A nosso sentir, melhor seria ter condicionado a vigência da norma à efetivação cessação do período de crise, e não a uma data específica, como se a caneta do Poder Legislativo, com uma mera previsão legal, pudesse pôr fim à calamitosa situação.

Ainda assim louva-se a edição da Lei nº 14.216/2021, que mesmo no seu período de curta vigência, foi, e ainda é, capaz de amenizar os graves efeitos que a pandemia produziu sobre os possuidores de imóveis.

 

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NOTAS

[1]Desembargador Vice Presidente do Tribunal Regional Federal da 2ª Região (RJ-ES); Professor Titular de Direito Civil da Universidade do Estado do Rio de Janeiro; Professor Permanente do PPGD da Universidade Estácio de Sá; Professor Titular de Direito Civil do IBMEC; Mestre e Doutor em Direito Civil pela UERJ; Coordenador da Rede de Juízes de Enlace para a Conferência da Haia de Direito Internacional Privado.

[2]Mestre e doutorando em Direito Civil pela UERJ; Professor dos cursos de pós-graduação da EMERJ, do IBMEC, da PUC-Rio e do CERS; Pesquisador visitante no Max Planck Institute for ComparativeandInternational Private Law – Hamburg-ALE; Vice-Presidente Administrativo da Academia Brasileira de Direito Civil – ABDC e Advogado.

[3]GAMA, Guilherme Calmon Nogueira da; NEVES, Thiago Ferreira Cardoso. A suspensão das liminares em ação de despejo e o veto ao PL nº 827/2020. In: Genjurídico.com.br. set., 2021. Disponível em http://genjuridico.com.br/2021/09/10/suspensao-liminares-acao-despejo/

[4] Sobre o tema, ver o nosso Deferir ou não deferir liminares em ação de despejo: eis a questão. Disponível em https://www.migalhas.com.br/depeso/329033/deferir-ou-nao-deferir-liminares-em-acao-de-despejo-durante-a-pandemia–eis-a-questao

[5] Sobre o tema, ver o nosso Direito privado emergencial: o regime jurídico transitório nas relações privadas no período da pandemia do covid-19. Indaiatuba: Foco, 2020.

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