O hábito de constitucionalizar preceitos de lei ordinária descumpridos

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O Brasil vive de longa data um regime de pandemia legislativa.

Os três entes políticos despejam diariamente novos diplomas legais, muitos deles, sem o caráter de generalidade e de abstração, adentrando para o campo do casuísmo a fim de favorecer grupos ou pessoas determinadas.

Tamanha a fúria legislativa, que nem sempre respeitam a hierarquia vertical das leis, que o cidadão brasileiro vive em total insegurança jurídica, por absoluta ausência de previsibilidade que resulta de leis estáveis e duradouras.

Só que essas leis não são cumpridas, a começar pelo Estado que as edita.

Agravando esse quadro de desobediência à lei surgiu, de algum tempo para cá, o fenômeno do ativismo judicial, inovando a ordem legal em busca do suposto consequencialismo jurídico.

Enfim, a imprevisibilidade para o cidadão é quase total.

Por outro lado, políticos, magistrados, juristas e de resto toda a sociedade falam muito na necessidade de respeito à Constituição, que ao contrário da legislação ordinária deveria ser perene e duradoura.

As emendas da constituição

Contudo, desde a sua promulgação em 5-10-1988 a chamada Constituição cidadã já sofreu 109 emendas. Ressalvado o núcleo pertinente a preceitos protegidos por cláusula pétrea, tudo foi mexido e remexido, nada, ou quase nada, restando do perfil original da Constituição de 1988.

Aliás, pelo menos duas propostas de reforma tributária — as Pecs 45/2019 e 110/2019 — quebram o princípio federativo protegido em nível de cláusula pétrea ao retirar dos Estados e dos Municípios os seus impostos de maior arrecadação, o ICMS e o ISS, respectivamente.

O legislador constituinte derivado vem se utilizando do expediente de inserir Ato das Dispositivas Constitucionais Transitórios — ADCT — na Constituição promulgada há mais de 33 anos.

Se continuar esse ritmo de introdução de ADCTs logo o número de preceitos derivados de emendas irá superar o número de preceitos originários da Constituição de 1988.

É certo que a sociedade é dinâmica demandando regulamentação de fatos novos não previstos no ordenamento jurídico.

O hábito de constitucionalizar preceitos de lei ordinária descumpridos

Exatamente por causa desse dinamismo social é que a Constituição não deve regular situações casuísticas. Deve ela se limitar, sobretudo, à organização do Estado, à organização dos poderes, à elaboração de normas do orçamento anual, à proclamação de princípios gerais de direito e enumeração de direitos individuais e sociais, deixando tudo o mais para a legislação infraconstitucional. Não é o que vem acontecendo na Constituição detalhista de 1988.

Todo o direito de família, caracterizado pelo seu dinamismo conhecido, foi constitucionalizado pelo legislador constituinte de 1988, que regulou, também, minudentemente os direitos de presos e das presas.

E mais, há uma tendência de constitucionalizar preceitos legais descumpridos, como se a alteração da posição hierárquica da lei pudesse induzir a todos ao seu cumprimento. Isso só tende a desmoralizar a Carta Magna, porque aquele preceito legal constitucionalizado continuará sendo descumprido.

Somente a título ilustrativo citemos um exemplo que diz respeito à instituição de incentivos fiscais, que vêm sangrando os cofres públicos em cerca de R$ 300 bilhões anuais, que repercutem na carga tributária daqueles que estão fora dos benefícios fiscais. Quando poucos deixam de pagar, muitos pagam mais!

Art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal

Refiro-me ao art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal — LRF — que veda a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária do qual decorra renúncia de receita SEM prévia demonstração pelo proponente da medida de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e que não afetará as metas de resultados fiscais previstos na LDO. Além disso, o citado art. 14 da LRF exige a prévia demonstração de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois exercícios seguintes.

Esse dispositivo e vários outros da LRF não vêm sendo cumprido. Aliás, na prática, essa Lei transformou-se na Lei de Irresponsabilidade Fiscal. Exemplo expressivo disso é a costumeira alteração das metas fiscais, com efeito retroativo, no apagar das luzes do exercício em curso, para conformar a LDO à realidade verificada.

Pois bem, para reforçar o cumprimento daquele importante art. 14 da LRF, o legislador constituinte derivado aprovou a Emenda Constitucional nº 95, de 15-12-2016, enxertando o art. 113 do ADCT com a seguinte redação:

“Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”.

Ao contrário do art. 14 da LRF, o art. 113 do ADCT limita-se a exigir o impacto orçamentário e financeiro, sem menção a exercícios financeiros.

Esse tipo de norma, além de não induzir a sua observância, só se presta a gerar dúvidas ao aplicador. A exigência de demonstração do impacto econômico-financeiro nos dois exercícios subsequentes à instituição do incentivo, como previsto no art. 14 da LRF foi recepcionado pelo art. 113 do ADCT?

Há, na verdade,  excesso de normas, tanto no nível da legislação infraconstitucional, quanto no nível da Constituição, desnorteando os operadores do direito em geral, que não conseguem dar conta de tantas alterações legislativas que se sucedem com incrível rapidez.

Até as Casas Legislativas já perderam a conta das leis em vigor, apesar da Lei Complementar 95, de 26-2-1988, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, exigir a menção expressa dos dispositivos legais revogados.

Como dizia o saudoso Roberto Campos a “Constituição Brasileira é uma mistura de dicionário de utopias e regulamentação minuciosa de efêmero”, além de um  “hino à preguiça e uma coleção de anedotas”.

De fato, os problemas que decorrem do descumprimento de normas não podem ser resolvidos pela edição de novos instrumentos normativos.

É preciso vontade política, esforço e muito trabalho para atuar intensamente e dentro da legalidade, a fim de propiciar a existência de uma sociedade harmônica e ordeira.

De nada adianta inserir na Constituição, por exemplo, o princípio da razoável duração do processo, se os operadores do direito em geral  não arregaçarem as mangas para botar a mão no processo. O princípio não é auto-operativo, por isso, tudo continua como dantes.

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