O declínio das sociedades de economia mista e o advento das modernas empresas públicas

REVISTA FORENSE – VOLUME 146
MARÇO-ABRIL DE 1953
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto

Abreviaturas e siglas usadas
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CRÔNICA

• Os primeiros mestres da Faculdade de Direito de Minas Gerais – Mário Casassanta

DOUTRINA

• O declínio das sociedades de economia mista e o advento das modernas empresas públicas – Bilac Pinto
• Sôbre a influência recíproca das jurisdições – José de Aguiar Dias
• Direito comparado, ciência autônoma – Caio Mário da Silva Pereira
• Filosofia do direito e direito comparado – Paulo Dourado de Gusmão
• Do legado de coisa certa, em face do regime da comunhão de bens – Agostinho Alvim
• Pagamento postnumerando do salário – Orlando Gomes
• O compromisso de casamento no direito comparado – Alípio Silveira

PARECERES

• Lei e regulamento – Matéria reservada à competência do Poder Legislativo – Limites do poder regulamentar – Direitos e garantias individuais – Francisco Campos
• O poder de veto, e os projetos de lei fundados em proposta do Poder Judiciário – Haroldo Valadão
• Sociedade de economia mista – Fábrica nacional de motores – Participação em outra sociedade – Emissão de partes beneficiárias e de debêntures – M. Seabra Fagundes
• Sociedade comercial – Expiração de prazo contratual – Dissolução e liquidação – Prosseguimento das operações – Antão de Morais
• Sociedade por ações – Pagamento de dividendos de ações integralizadas antecipadamente – Egberto Lacerda Teixeira
• Contrato administrativo – Cláusula compromissória – Compromisso – Juízo arbitral – Carlos Medeiros Silva

NOTAS E COMENTÁRIOS

• O regime federativo e a educação – Osvaldo Trigueiro
• A superintendência da moda e do crédito, os bancos e a Constituição Federal – Abgar Soriano
• Delito político – Paulo Carneiro Maia
• Expulsão de estrangeiros – A. Dardeau de Carvalho
• Os direitos do autor na obra cinematográfica – Hermano Duval
• A proteção das marcas notoriamente afamadas – Thomas Leonardos
• Reajustamento pecuário – Contagem de juros – Responsabilidade da União – Edgar Quinet de Andrade

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

• Jurisprudência Civil e Comercial
• Jurisprudência Criminal
• Jurisprudência do Trabalho

LEGISLAÇÃO

SUMÁRIO: Conceito de serviço público. Intervenção do Estado no domínio econômico. Concessão de serviço público. As sociedades de economia mista e suas características. Evolução e crítica das sociedades dêste tipo, nos vários países. Conflito entre o interêsse público e o privado. Modernos tipos de empresas públicas. Características externas e internas da emprêsa pública. Conclusões.

Sobre o autor

Bilac Pinto, professor da Faculdade Nacional de Direito da Universidade do Brasil

DOUTRINA

O declínio das sociedades de economia mista e o advento das modernas empresas públicas

* Um dos aspectos mais característicos da evolução do Estado moderno é, sem dúvida, o da progressiva ampliação da área ocupada pelos serviços públicos. Esse avultamento das atividades do Estado tem suscitado apreensões a muitas pensadores e políticos e constitui tema de importantes estudos, ensaios e obras contemporâneas.

Apesar dos clamores levantados, o aumento das dimensões do Estado é um fato histórico de caráter universal, visto que ocorre em todos os países do mundo.

CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO

Em virtude dessa evolução, o conceito de serviço público teve de sofrer um processo de reelaboração, que o reajustasse às novas realidades.

As duas características dominantes do serviço público passaram a ser:

1ª) a de que a atividade seja de importância primordial para o grupo social, e vise a assegurar a satisfação de uma das suas necessidades essenciais;

2ª) a de que a iniciativa privada seja inadequada para o seu exercício, quer porque não deseja exercê-la, quer porque a exercerá de modo contrário ao interêsse geral.

A atividade do Estado que reúna essas características pode constituir, contemporâneamente, um serviço público.

Tal conceituação pode ser tida como relativamente estável ou fixa, mas nela está implícito o conteúdo variável do serviço público, no espaço e no tempo. Essa variabilidade do objeto do serviço público decorre do fato de serem as necessidades essenciais dos povos enormemente diversificadas, em razão do grau de desenvolvimento econômico, de educação e de cultura dos diferentes grupos sociais.

As necessidadesessenciais dos norte-americanos ou inglêses serão certamente bem diferentes das dos etíopes ou dos coreanos. Aliás, dentro de um mesmo país, às vêzes, essas necessidades essenciais são profundamente diversificadas. Medite-se, por exemplo, em como são diferentes as exigências de um grupo social localizado no coração da Amazônia e as dos que vivem nos nossos grandes centros metropolitanos, como o Rio e São Paulo.

Observando a variabilidade das atividades que, no curso da história, têm constituído objeto do serviço público, verificamos que os sucessivos estágios das formas por ele assumidas correspondem às transformações que a própria noção de Estado tem sofrido.

No Estado-polícia, quando se reconhecia que suas atribuições exclusivas eram a defesa contra os inimigos externos e a manutenção da ordem interna, o conceito de serviço público não poderia abranger atividades que estavam fora das restritas e específicas finalidades então reconhecidas ao Estado.

A proporção que ao Estado foram sendo atribuídas, por consenso geral, novas tarefas e encargos, o seu próprio conceito foi sofrendo um processo evolutivo que viria culminar nas formas contemporâneas, em que se vê investido de amplos poderes de intervenção na ordem econômica e no domínio social, a fim de poder assegurar a prosperidade e o bem-estar coletivo.

INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO

Da ampliação do campo de atividade do Estado, interessa particularmente ao nosso estudo a que se operou no domínio econômico, por isso que foi para o exercício destas novas atribuições que o Poder Público teve de se utilizar das diferentes formas de emprêsa, que pretendemos examinar nesta palestra.

A intervenção do Estado no domínio econômico não se operou, porém, mediante planos prévios ou como conseqüência de uma preparação doutrinária. Ao contrário disso, ela teve caráter fragmentário e se foi operando por considerações de oportunidade prática, no curso das vicissitudes de uma longa história. Desde o momento em que o Estado, para realizar seus fins, teve de incluir entre as suas atividades as de natureza industrial ou comercial, surgiu para os estadistas o problema da escolha dos meios pelos quais tais encargos poderiam ser desempenhados.

As idéias políticas e econômicas dominantes na época em que o Estado teve de começar a assumir essas novas tarefas limitaram a opção política na escolha do instrumento adequado ao exercício das suas novas e rudimentares funções de caráter econômico.

As formas consensuais espontâneas que o Estado liberal poderia sugerir teriam que ser, necessàriamente, ou a do seu exercício pelos próprios órgãos do Estado ou a da delegação dessas atividades industriais ou comerciais a emprêsas privadas, mediante um regime de concessão.

CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO

Foi assim que surgiu o instituto da concessão de serviço público como processo de execução dos primeiros serviços públicos industriais, entre os quais podemos incluir os de transporte coletivo urbano a tração animal, os de iluminação a gás e os de estradas de ferro a vapor.

A concessão de serviço público logrou êxito considerável e foi geralmente adotada em todos os países civilizados.

O campo de sua aplicação foi sendo ampliado à medida que novas exigências sociais reclamavam o alargamento do setor dos serviços públicos industriais.

A concessão de serviço público consistia e consiste no ato de confiara Administração, durante certo prazo, a gestão de um serviço público a um empresário privado, pessoa física ou jurídica, que se torna um colaborador da Administração, a cujo contrôle fica submetido, no que diz respeito à qualidade, à extensão do serviço e à sua remuneração.

A grande vantagem do regime de concessão para o Estado liberal era a de que, por meio dela, o Estado prestava um serviço público essencial sem que tivesse necessidade de inverter recursos do Tesouro e, sobretudo, sem correr os riscos econômicos de tôda exploração industrial.

Estas características originárias da concessão de serviço público foram, entretanto, sensivelmente alteradas, de comêço pelas cláusulas de “garantias de juros” e mais tarde pela aplicação da “teoria da imprevisão”.

Em razão destas modificações estruturais do contrato de concessão, entre o concedente e o concessionário como que surgiu uma associação financeira lesiva ao Poder Público, que, privado dos benefícios eventuais, estava, entretanto, obrigado a participar das perdas da exploração do serviço público concedido. Quando a evolução do instituto chegou a êste ponto, o seu declínio se tornou inevitável. Outros motivos, entre os quais uma ambiência favorável à intervenção do Estado no domínio econômico, terão também influído para que a concessão de serviço público fôsse perdendo o prestígio conquistado, dando ensejo a que surgisse uma nova modalidade de exploração dos serviços industriais do Estado: a sociedade de economia mista.

AS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA, EVOLUÇÃO E CRÍTICA DAS SOCIEDADES DÊSTE TIPO, NOS VÁRIOS PAÍSES

Essa evolução não se operou de maneira uniforme e geral ou por estágios que possam ser precisamente delimitados no tempo e no espaço.

A sucessividade que estabelecemos entre a concessão e a sociedade de economia mista tem apenas o propósito didático de fixar, de maneira geral, a prioridade histórica da concessão.

As sociedades de economia mista não tinham, nas suas origens, essa denominação genérica e nem representaram um deliberado avanço na técnica da execução do setor industrial dos serviços públicos.

Razões diversas, tôdas de ordem prática, foram propiciando ao Poder Público o ensejo de associar-se a emprêsas particulares para o desempenho de certos serviços de natureza comercial ou industrial.

A inovação substancial do sistema consistiu em que o Estado passou a associar-se a “emprêsas privadas” para a realização de seus objetivos.

A sociedade comercial, que já se havia revelado um importante instrumento na expansão da economia particular, quer pelas possibilidades de aglutinação de pequenas parcelas de capital, quer pelas novas técnicas de organização e de racionalização do trabalho, que começavam a ser utilizadas, passou, então, a ser adotada pelo Poder Público, mediante variados processos de coparticipação público-privada. Essa nova modalidade instrumental de ação do Estado não foi favorecida com o mesmo acolhimento, em todos os países civilizados.

A França não manifestou inicialmente maior entusiasmo diante da inovação que, num país vizinho – a Alemanha, – lograra êxito invulgar.

Os países de língua inglêsa, notadamente a Inglaterra e os Estados Unidos, foram também insensíveis ao advento das mixed-corporations.

Emora variando o grau de receptividade das sociedades de economia mista nos diversos países, a verdade é que o instituto se foi impondo e generalizando, sendo hoje conhecido e praticado em quase todos os países civilizados.

As características dominantes da sociedade de economia mista são as seguintes: 1ª) é organizada sob a forma de sociedade comercial; 2ª) rege-se, principalmente, pelo direito privado; 3ª) o Poder Público e os particulares dela participam como acionistas e como administradores.

Na impossibilidade de acompanhar a evolução das sociedades de economia mista em todos os países, pela diversidade do seu ritmo, vamos expor sucintamente a sua história através da palavra de HENRY ZWAHLEN, eminente professor de Direito Administrativo da Faculdade de Direito de Lausanne:

“Ao aparecer, a sociedade de economia mista conquistou simpatias gerais. Via-se nela um corretivo feliz à gestão puramente egoística dos particulares e à gestão sòmente pelo Estado, das emprêsas de interêsse geral. Louvava-se esta fórmula porque ela permitiria tomar a cada um dêsses sistemas o que êle tinha de bom. Não dando, nem a economia privada nem a economia pública, resultados absolutamente satisfatórios, a economia mista deveria certamente constituir a solução ideal.

Hoje, êste entusiasmo já está bem atenuado; a economia mista atingiu seu apogeu e tende a ceder o lugar a outros modos de utilização, pelo Estado, das sociedades comerciais, tais como a sociedade pública de um só membro e a sociedade de pessoas jurídicas de direito público, segundo uma evolução que ficou demonstrada pelas cifras citadas no capítulo precedente, seja na Alemanha, seja na Suíça.

Que pensar desta aliança, à primeira vista sedutora, entre o Estado e os particulares?

Ela poderia prestar, em certos casos, serviços incontestáveis. Ela permitiria ao Estado, em particular, beneficiar-se, na exploração de seus serviços públicos, de tôdas as vantagens da concentração econômica. Certas atividades, com efeito, não são rendosas senão quando se estendem a um grande território; elas exigem, nesses casos, a constituição de grandes emprêsas e a acumulação de importantes capitais, que uma corporação pública é, muitas vêzes, incapaz de fornecer só com seus recursos. Se, por motivos de rivalidade ou desentendimento, por exemplo, a aliança com outras corporações públicas é impossível, torna-se necessário fazer apêlo aos capitais privados. Duas soluções podem então ser encaradas: a concessão do serviço público a uma emprêsa privada, com todos os perigos que ela comporta para o interêsse geral, e a economia mista.

CONFLITO ENTRE O INTERÊSSE PÚBLICO E O PRIVADO

Na nossa opinião, entretanto, – e a experiência o demonstrou, – esta associação entre o Estado e os particulares não pode, senão excepcionalmente, conduzir a bons resultados. Uma associação não beneficia, com efeito, a todos os associados senão quando êles visem a um fim comum, ou, pelo menos, a fins análogos, excluída a oposição entre uns e outros. Ora, em uma emprêsa de economia mista, os fins visados pelo Estado e pelos particulares são diametralmente opostos; êles se excluem reciprocamente. O capitalista particular não tem em vista senão seu interêsse pessoal; êle quer lucros elevados que lhe assegurarão bons dividendos e procura fixar o preço de venda mais alto que a concorrência permita, se ela existir. O Estado, ao contrário, intervém com a intenção de salvaguardar o interêsse geral, seja o dos consumidores ou o dos utentes; êle se esforça, então, para manter o preço de venda em níveis baixos. Nasce, assim, entre os dois grupos de associados, um conflito irredutível, no qual um dêles será inevitàvelmente a vítima. Nesse caso, ou são os particulares que empolgam a direção, e a emprêsa passa a ser dirigida com fim lucrativo, como uma emprêsa privada; ou o Estado tem êxito em fazer prevalecer o ponto de vista favorável à comunidade, e nessa hipótese são então os particulares que não alcançam os proveitos que tiveram em vista ao investirem os seus capitais. Se as fôrças dêsses dois grupos de associados mais ou menos se equilibram, a oposição de interêsses subsiste e surge o risco de sua repercussão sôbre a direção da empresa, de conseqüências sempre lamentáveis; os conflitos se repetem continuamente e são resolvidos ora num sentido, ora noutro, comprometendo, assim, a unidade da direção. A emprêsa passa a ser, então, um corpo com duas cabeças, ou, para usar uma expressão de FAYOL, “um monstro que não vale a pena viver”.

De onde provém, então, o grande favor que conheceu a economia mista em certos países?

Explica-se, primeiro, o seu sucesso, por motivos históricos: de comêço, o Estado julgou conveniente não utilizar as sociedades comerciais para a exploração de seus serviços públicos senão em colaboração com a iniciativa privada, cujas experiências lhe seriam, pensava ele, úteis. Acrescente-se a isso, para a Alemanha, sobretudo, uma razão política: numerosas corporações públicas, desejosas de dissimular suas tendências socializantes, viram na economia mista um maravilhoso processo de camouflage. E chegaram a tomar a direção efetiva de emprêsas que conservavam seu aspecto privado e não deixavam suspeitar da presença do Estado, graças à sua estrutura e ao fato de que uma parte de suas ações continuava a ser cotada na Bôlsa e a constituir, mesmo, objeto de transações. Daí o prestígio da economia mista: ela permitia ao Estado estender progressivamente sua participação nas empresas privadas, preparando o caminho para a socialização completa. O apelido de “kalte Sozialieserung”, que teve na Alemanha esta nova fórmula econômica, dá idéia do seu conteúdo socializante. A sociedade de economia mista, porém, é arma de dois gumes, que, não utilizada com prudência e precaução, deixa margem ao risco de produzir resultados completamente opostos aos que são visados”.^[1]

As críticas contemporâneamente formuladas à sociedade de economia mista representam os resultados dos tests a que êsse tipo de empresa foi submetido, nos diversos países que mais amplamente o utilizaram.

ROGER KAEPPELIN ressalta o espírito de luta entre os dois grupos para a aquisição da direção da empresa, nos seguintes termos:

“Ao ler os estatutos de algumas sociedades mistas, ao percorrer as exposições de motivos que acompanham sua criação, recebi a impressão de que estas associações de pessoas jurídicas de direito público (Estado ou comunas), com os capitais e as atividades privadas, não estão assentadas sôbre um elemento absolutamente indispensável, que é a confiança recíproca que deve animar os associados. Ao contrário, cada parte se aproxima da outra com o espírito repleto de segundas-intenções ou reticências. O associado privado se reserva o direito de gerir à sua maneira os negócios comuns ou de fazer reembolsar suas ações se a empresa não vai a seu contento. O associado, pessoa jurídica de direito público, tem uma precaução quase universal, que é regulamentar com cuidado o processo de resgate da emprêsa quando lhe interessar. Uma das partes tem necessidade dos capitais e da influência da outra; e esta, do mesmo modo, dos capitais e da experiência industrial e comercial daquela. Mas, para ambas, a união que contrataram se apresenta como essencialmente transitória”.^[2]

RAYMOND RACINE, na sua monografia “Au Service des Nacionalisations – L’entreprise privée”, faz referência à incompatibilidade que pode surgir, nas sociedades de economia mista, entre o interesse público e o interesse privado, citando o caso clássico das “Salinas Reunidas do Rheno” (págs. 299-300).

BRUNO ASCH afirma que é característico em tôda emprêsa mista a luta interna entre o interêsse privado e o poder público.^[3]

GIRON TENA escreve:

“A sociedade de economia mista é apresentada como o meio de associar as prerrogativas públicas à flexibilidade técnica e ao espírito de iniciativa particular ou exclusivamente para utilizar o espírito comercial. Mas, neste ponto, existem certos perigos: assim, no questionário da Conferência de Antuérpia da União Internacional de Cidades, fazia-se referência à seguinte objeção: as coletividades públicas, ao recorrerem aos capitais privados, podem cair sob o contrôle de grupos financeiros nacionais ou estrangeiros, cuja atividade não colimará o interêsse público. O dano e especialmente grande, quando se trata de emprêsas de interêsse geral para o país”.^[4]

BATSON, autor da segunda “tese” inglesa à Conferência de Antuérpia, formula claramente a. objeção fundamental ao sistema da sociedade de economia mista, baseada na oposição – segundo ele inevitável – entre o interêsse público e o privado.

Eis como se expressa:

“Do ponto de vista puramente teórico, não conseguimos encontrar motivos poderosos para que nos inclinemos com entusiasmo para as emprêsas mistas. Em primeiro lugar, porque, ainda que os detalhes possam diferir segundo cada caso, resta ainda, como princípio geral inevitável, que o interêsse público ou o interêsse privado deve, em última análise, ter uma voz preponderante na gestão de uma empresa mista, a não ser que a representação seja tão exatamente equilibrada, que tôdas as questões controvertidas cheguem a um ponto morto. Acrescenta ainda que, segundo pertença a voz preponderante a um ou outro, se tem gestão privada controlada ou gestão pública, no que concerne a vantagens e inconvenientes”.^[5]

Criticando a solução da sociedade de economia mista, escreve JOHN THURSTON: “Há uma oposição fundamental entre o conceito de uma emprêsa privada organizada para proporcionar lucros aos seus acionistas e a empresa governamental criada para prestar serviço. Qualquer tentativa para combiná-las, em nossos dias, quando os direitos de propriedade estão sendo amplamente desafiados, provavelmente resultará num conflito de interêsses que produzirá resultados indesejáveis.

Quando uma emprêsa é utilizada para executar um programa governamental controvertido, como no caso da Tennessee Valley Authority, a sociedade mista parece definitivamente fora de cogitação”.^[6]

O Prof. MAURICE BYÉ no seu trabalho sôbre “O conflito das tendências na organização do setor público”, procura demonstrar os perigos da economia mista com estas palavras:

“É muito desigual a partilha entre o interêsse público indissolùvelmente vinculado ao negócio e os interêsses privados que podem, a qualquer momento, por uma simples operação de bôlsa, evadir-se.

Uma posição minoritária dá ao Estado, sem dúvida, o direito de acompanhar a vida da emprêsa, mas o obriga a suportar riscos que ele será impotente para evitar.

Uma posição majoritária, se se trata de um serviço público, possibilita o nascimento de um dissídio irremediável entre a minoria que busca o lucro e a maioria que visa ao interêsse público.

Se se trata, ao contrário, de “serviço privado”, do qual o Estado possa esperar vantagens econômicas, há o perigo de que ele abuse de suas prerrogativas em proveito dos acionistas particulares, encontrando nas facilidades oferecidas pela sociedade de economia mista um convite perigoso à ubiqüidade financeira”.^[7]

Através dessas objeções emanadas de especialistas que, em diferentes países, acompanharam a evolução das emprêsas mistas, notamos a coincidência de uma argüição fundamental contra esse sistema: o conflito insolúvel entre o interêsse particular e o interêsse público.

A verificação dêsse defeito insanável das sociedades de economia mista simultâneamente com as tendências socializantes que têm predominado a partir da primeira guerra mundial influiu acentuadamente para que novos tipos de emprêsas surgissem, como técnicas mais adequadas ao exercício das atividades industriais e comerciais do Estado.

Essa evolução pode ser surpreendida, de modo expressivo, na história da sociedade de economia mista na Alemanha, que descreve verdadeira parábola. A linha ascendente do seu prestígio, atingindo o ponto mais alto, começa a declinar, dando lugar ao aparecimento das modalidades mais modernas de emprêsas públicas.

Acompanhemos, através da obra de ZWAHLEN, a evolução das emprêsas mistas naquele país:

“A Alemanha é tida como o país onde surgiu a sociedade de economia mista, no princípio do século XX, desenvolvendo-se em seguida com extrema rapidez.

(Sabemos, não obstante, que anteriormente a essa época existiram, em diversos países, exemplos isolados de sociedades comerciais de que participaram coletividades públicas).

O movimento começou no plano municipal, no setor da produção e da distribuição de eletricidade para tôda a região rheno-westphaliana.

A emprêsa organizada para êsse fim – a Rhein-Westphalische Elektrizitãtswerke A. G. (R. W. E.) – teve grande sucesso, a ela se tendo associado a maioria das comunas da região, que passaram a participar da sua direção.

O exemplo da R. W. E. foi seguido por outras regiões, sendo utilizado também para a execução de outros serviços públicos, tais como os de distribuição de água e de gás às cidades, os de transporte coletivo e os de entrepostos.

Os casos de intervenção do Estado nas sociedades comerciais foram sensivelmente ampliados na Alemanha, no período anterior à primeira guerra mundial, por uma generalizada colaboração da iniciativa privada com as comunas.

Esta evolução prosseguiu aceleradamente: as comunas procuraram, desde logo e de modo geral, aumentar a sua participação e adquirir a maioria do capital, a fim de poder exercer contrôle mais eficaz.

Sua política não parece ter tido como objetivo essencial a obtenção de dividendos, mas o de exercer sua influência no sentido de servir, sobretudo, aos interêsses da comunidade, mediante o contrôle das emprêsas cujas atividades eram consideradas como verdadeiro serviço público.

Algumas cifras de SCHMELCHER darão uma idéia do desenvolvimento da economia mista na Alemanha antes da guerra: calcula-se que, em 1914, 75 cidades alemãs estavam interessadas em 95 empresas de economia mista, com um capital de 126 milhões de marcos, nos domínios da eletricidade, gás e bondes.

A guerra favoreceu o desenvolvimento dessas formas de organização dos serviços públicos. Estendendo o campo das atividades do Estado, ela levou o Reich e os Estados a se utilizarem também dessa nova instituição. Não se podendo dispensar completamente a experiência e a organização privada, êles freqüentemente recorreram à economia mista para a constituição de seus “Kriegsgesellschaften”.

Após a guerra, o movimento se acentua mais sob a influência das tendências socialistas que encontraram sua expressão no art. 156 da Constituição de Weimar e nas leis de socialização de 1919 e 1920. A partir dessa época, a economia mista evoluiu no sentido de que as coletividades públicas foram alcançando cada vez mais importância, em detrimento dos acionistas privados: caminhava-se para as sociedades de pessoas jurídicas de direito público e para a sociedade pública, de um só membro.

Êsse movimento tomou ràpidamente, uma grande extensão e não tardou a se estender bem além da exploração dos serviços públicos. O Reich e os Estados alemães utilizaram, cada vez mais, essas fórmulas novas para dissimular, sob a máscara de organização com aparência privada, uma socialização crescente da produção.

Êsse processo, que recebeu a designação de “kalte Sozialieserung”, era já muito avançado em 1923, época na qual foi fundada a “Vereinigte – Industrieunternehmungen A. G., Berlin” (VIAG); tratava-se de uma sociedade anônima com capital de 600 milhões de marcos, na qual o Reich era o único acionista. Juridicamente, era uma sociedade pública com um só membro (“öffentliche Eimanngesellschaft”); seu fim era a participação em empresas econômicas. Em 1925, ela estava interessada, com mais de 300 milhões de marcos, em sociedades de tôdas as espécies; por seu intermédio, o Reich chegou-a tornar-se senhor de grandes trusts industriais alemães, tais como o Elektrogruppe, o Stickstoffgruppe, o Aluminiumgruppe, o Margarinegruppe, etc.

Duas cifras, emprestadas de ELSAS, darão, enfim, uma idéia da importância do movimento que acabamos de assinalar. No fim de 1929, havia na Alemanha 66 sociedades anônimas cujo capital ultrapassava de 50 milhões de marcos; dessas 66 sociedades, 10 eram emprêsas públicas (todos os sócios eram entidades públicas) e 5 eram empresas de economia mista. Essas cifras têm dupla significação: de uma parte, mostram a que ponto o Estado tem multiplicado sua intervenção direta nas sociedades comerciais; de outra parte, revelam a tendência ao desaparecimento da economia mista e a progressiva utilização de outras técnicas de organização de sociedades comerciais pelo Estado.

Se nos detivermos um pouco no exemplo da Alemanha, veremos que ele nos mostra, melhor que quaisquer outros, a maneira pela qual foram sucessivamente surgindo as formas novas de organização dos serviços públicos de que nos ocupamos. O exame dêsses fatos nos conduzirá às seguintes verificações:

1ª) Foram as corporações públicas inferiores, isto é, as comunas, que recorreram, em primeiro lugar, à utilização de sociedades comerciais para a exploração de serviços públicos. É preciso dizer, para explicar êsse fenômeno, que, até a primeira guerra mundial pelo menos, as comunas foram muito mais freqüentemente chamadas a intervir diretamente na vida econômica do que as corporações públicas mais importantes, como os Estados e o Reicri.

2ª) Das três instituições que constituem objeto de nosso estudo, a emprêsa de economia mista apareceu em primeiro lugar. Abandonadas a si mesmas, as comunas haviam feito, no domínio econômico, experiências pouco satisfatórias… Como a salvaguarda dos interêsses gerais exigisse uma intervenção direta, pareceu indicado recorrer-se à iniciativa privada e colaborar com ela. Esta colaboração conduziu ao desenvolvimento da economia mista. Esse sistema, entretanto, revelou, muito cedo, graves defeitos: por um lado, as corporações públicas que tinham recorrido a ela não tardaram a perceber que o sucesso das emprêsas privadas era devido aos princípios de organização do trabalho, que elas poderiam aplicar sozinhas, sem a colaboração da iniciativa privada. Elas procuraram então livrar-se desta última, e a economia mista, detida em sua evolução, deu lugar à sociedade de pessoas jurídicas de direito público e à sociedade pública de um só membro, que excluem tôda ingerência privada.

3ª) De início, o Estado não recorreu a essas instituições novas senão para o fim de explorar, de maneira mais adequada ao interêsse geral, seus serviços públicos econômicos. Depois, êle as utilizou com a intenção de realizar uma socialização progressiva da produção, e se houve tão bem que, finalmente, a máscara da sociedade comercial de aparência privada permitiu à Alemanha, empreender, sem que o grande público disso suspeitasse, um movimento de socialização da mais alta envergadura”.^[8]

Tendo exposto as diversas etapas da evolução das formas de execução dos serviços industriais do Estado na Alemanha, cumpre-nos advertir, mais uma vez, que seu curso histórico não foi o mesmo em todos os países.

De modo geral e para fins didáticos, podemos estabelecer que, històricamente, a primeira forma de execução de serviços industriais do Estado foi o da concessão de serviço público, vindo depois a sociedade de economia mista, para, afinal, surgir a emprêsa pública.

Devemos, entretanto, insistir em que a evolução dos institutos não se operou sempre, e em tôda parte, com essa precisa sucessividade. O que cumpre examinar, dada a diversidade do seu ritmo evolutivo, é a história administrativa de cada país.

Se estudarmos o advento da sociedade mista e o dos novos tipos de emprêsas públicas na Alemanha, França, Itália, Inglaterra e Estados Unidos, verificaremos que existem diferenças sensíveis na época do aparecimento e na utilização dêsses processos ou técnicas de organização de emprêsas do Estado.

Há países, como os Estados Unidos e a Inglaterra, que, pràticamente, nunca acolheram a sociedade de economia mista. Êles foram, de certa maneira, os precursores das emprêsas públicas, que só agora vim sendo criadas na Itália e na França. A Alemanha, por outro lado, desde o momento em que a sociedade mista começou a revelar seus defeitos, pelo conflito de interêsses públicos e particulares, passou a utilizar-se da emprêsa pública para realizar uma política de socialização.

A Alemanha, através da emprêsa pública, isto é, da sociedade anônima, de que eram acionistas várias ou apenas uma entidade pública, empreendeu a dominação de vários e importantes setores da produção daquele país.

A propósito, convém assinalar o contraste considerável que há entre as técnicas de combate à dominação econômica dos grupos, adotadas nos Estados Unidos e na Alemanha. Enquanto nos Estados Unidos o combate ao monopólio e ao trust é feito pela legislação anti-trust, na Alemanha o govêrno procura influir nos trusts e nos monopólios, mediante sua participação nas emprêsas que os executam. Êsses processos de contrôle da economia são profundamente diferentes, significando um a luta entre o Estado e os trusts, no regime capitalista, e o outro a penetração do Estado nos setores principais da produção, em regime de tendência socialista.

O Brasil adotou, inicialmente, o sistema de concessões de serviço público, e, numa segunda fase, passou a utilizar-se, simultâneamente com aquela, o das sociedades de economia mista.

MODERNOS TIPOS DE EMPRESAS PÚBLICAS

Ainda não atingimos, porém, a terceira etapa evolutiva, que será a da emprêsa pública. Daí a razão pela qual procuramos acentuar, no título da nossa palestra, a modernidade dêsse tipo de empresas, para o nosso país.

Com efeito, ainda não criamos nenhuma emprêsa pública nos moldes das sociedades alemãs de um só membro ou das de pessoas públicas, isto é, das empresas que têm como acionista ou acionistas, exclusivamente, entidades públicas.

Um estudo cuidadoso, entretanto, talvez possa identificar em certas entidades presentemente conceituadas como autarquias econômicas – as Caixas Econômicas Federais e Estaduais, por exemplo – muitos pontos de contato com as emprêsas públicas.

Na recente criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico poderíamos ter inaugurado o sistema de emprêsas públicas, pois que o objetivo do Govêrno era o de constituir um Banco que, embora de propriedade exclusiva da União, tivesse as características funcionais dos bancos privados.

Pretendia também o Govêrno que os empregados do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico tivessem suas situações regidas pela Consolidação das Leis do Trabalho.

O legislador, porém, inadvertido de que por via da emprêsa pública poderia imprimir a êsse Banco a forma dos bancos privados, no que concerne ao pessoal, à administração e às transações, teve dúvidas quanto à juridicidade da extensão do amparo da legislação trabalhista aos seus empregados e não acolheu a proposta do Executivo.

Esse, por sua vez, não soube demonstrar as razões que justificavam o seu ponto de vista, que, na lei, foi, afinal, desprezado, com manifesta desvantagem para a eficiência da gestão da nova emprêsa governamental.

A mais importante tentativa de criação de uma emprêsa pública, entre nós, foi a que resultou do substitutivo apresentado pela União Democrática Nacional ao projeto da Petrobrás.

Por êsse substitutivo era instituído o monopólio estatal do petróleo, sendo que a sua pesquisa, exploração e refinação seria exercida pela Emprêsa Nacional do Petróleo (ENAPE), que estava moldada nos melhores exemplos de emprêsas públicas, pela adoção da flexibilidade e de tôdas as demais técnicas das emprêsas privadas.

Antes de iniciar a exposição das características das emprêsas públicas, desejamos fazer algumas observações a respeito da terminologia técnica adotada pelos diversos autores.

O Prof. EDGARD MILHAUD, nos seus valiosos trabalhos acêrca da matéria, designa as emprêsas públicas como “comunidades de serviços” por oposição às “comunidades de interêsses capitalistas”.^[9]

O Dr. CIHAT IREN, em sua monografia “Les Communautés de service”, Librairie Payot, Lausanne, 1948, adota a denominação de MILHAUD.

EMILE VANDERVELDE, na sua obra intitulada “Le socialisme contre l’Etat”, Paris, 1918, prefere chamá-las “sociedade de direito público”.

BERNARD LAVERGNE, no seu livro “Ordre Cooperative”, Paris, 1926, opta pela denominação de “régies cooperatives”.

RAYMOND RACINE e outros adotam o título genérico de “acionariado público” para as emprêsas mistas e públicas (RAYMOND RACINE, “L’Actionariat Public”, Thèse, Université de Génève, 1947).

Essa expressão “acionariado público” é corrente no estudo do tema.

Por ela se procura caracterizar a posição do Estado como acionista e como controlador de emprêsas comerciais ou industriais.

Naturalmente nessa expressão estão compreendidas tanto a sociedade mista, como as chamadas emprêsas públicas.

Os alemães preferem geralmente denominar “sociedade pública de um só membro” as sociedades anônimas que têm como único acionista o Poder Público e “sociedade de pessoas públicas” as de que participam, com exclusividade, várias entidades públicas.

Nos países de língua inglêsa são elas chamadas “government corporation”, “government proprietary corporations”, “public enterprise” ou “public corporation” JOHN THURSTON, “Government Proprietary Corporations in the English Speaking Countries”, Harvard University Press, 1937; JOHN MC DIARMID, “Government Corporations and Federal Funds”, The University of Chicago Press, 1938; W. A. ROBSON, “British Public Corporations”, in “Harvard Law Review”, 1950, págs. 1.329-1.331; W. A. ROBSON, “Public Enterprise”, Londres, 1937; ERNEST DAVIES, “National Enterprise, The Development of the Public Corporation”, Vítor Gollancz Ltda., Londres, 1946).

Na Itália, os nomes usados são os de “sociedade comercial pública” e de “emprêsa pública” (GIUSEPPINO TREVES, “Le Imprese Pubbliche”, G. Giappichelli, Turim, 1950; ARENA, “Le società commerciali pubbliche”, Milão, 1942: ACCARDO, “Impresa pubbliche”, in “Nuovo Digesto Italiano”, vol. VI, pág. 840).

Na França, as denominações que estão sendo usadas para as novas modalidades de emprêsas públicas são as de établissements nationaux”, de “sociétés nationales” e de “entreprise publique” (L. JULLIOT DE LA MORANDIÈRE et MAURICE BYÉ, “Les Nationalisations en France et à L’Etranger”, Recueil Sirey, 1948, pág. 18).

A diversidade das denominações do novo instituto constitui uma documentação expressiva de como se vai desenvolvendo o trabalho de criação dêsse novo instrumento colocado à disposição do Estado, para a execução das suas tarefas de caráter econômico e industrial.

Os políticos, os juristas e os economistas dedicam-se à moldagem das novas emprêsas com ampla liberdade, quer no que concerne à sua denominação, quer no que diz respeito à sua estrutura.

Na impossibilidade de estudar nesta oportunidade as origens das modernas emprêsas públicas, desejamos acentuar que os fatôres determinantes de sua criação não são os mesmos em todos os países.

Já vimos que, na Alemanha, a tendência à socialização exerceu influência decisiva no seu aparecimento.

Nos Estados Unidos, os períodos de crise, as duas guerras mundiais e a depressão de 1929 foram responsáveis pela ampliação do seu número.

Na Inglaterra, o “socialismo municipal” desenvolveu-se amplamente, por motivo de conveniência prática, no curso dos últimos oitenta anos, enquanto que a tendência para a socialização, em escala nacional, de certos serviços públicos e de determinadas indústrias, constitui um desenvolvimento mais recente, acentuado sobremaneira com a vitória dos trabalhistas.

CARACTERÍSTICAS EXTERNAS DA EMPRÊSA PÚBLICA

As características externas da emprêsa pública podem ser assim resumidas: 1ª) adota a forma das emprêsas comerciais comuns (sociedade por ações, sociedade de responsabilidade limitada) ou recebe do legislador estruturação específica; 2ª) a propriedade e a direção são exclusivamente governamentais; 3ª) têm personalidade jurídica de direito privado.

CARACTERÍSTICAS INTERNAS DA EMPRÊSA PÚBLICA

Dessas características externas decorrem as internas, que são as que tornam a emprêsa pública um instrumento apto e eficaz para a execução dos encargos econômicos, industriais ou comerciais do Estado.

Ao adotar, para as emprêsas públicas, as técnicas e os processos das emprêsas privadas, o Estado incorporou a êste novo órgão de suas atividades tôdas as vantagens da administração particular, dentre as quais devemos destacar, como mais relevantes: 1ª) completa autonomia técnica e administrativa; 2ª) capitalização inicial; 3ª) possibilidade de recorrer a empréstimos bancários; 4ª) possibilidade de reter os lucros para ampliar o capital de giro e constituir reservas; 5ª) liberdade, em matéria de despesas; 6ª) flexibilidade e rapidez de ação; 7ª) capacidade para acionar e ser acionada; 8ª) regime de pessoal idêntico ao das emprêsas privadas.

CONCLUSÕES

Expostas sucintamente as principais características dêsse moderno instrumento de Govêrno, aperfeiçoado pela técnica jurídica, desejamos recordar as palavras com que MC DIARMID saúda o seu advento.

“Da zona cinzenta da faixa fronteiriça que separa o Govêrno e os negócios surgiu, como entidade híbrida, a emprêsa pública.

O recente reconhecimento das suas vantagens para a execução de certas atividades governamentais marca um progresso significativo na arte da administração pública.

Com efeito, a emprêsa pública representa uma réplica à acusação de que o Govêrno é tão deficientemente organizado e tão rigidamente burocratizado que a exploração pelo Estado de um empreendimento econômico é inevitàvelmente ineficiente”.^[10]

Aí tendes, nesse esbôço imperfeito, o perfil da emprêsa pública.

Não nos é possível, nos estreitos limites desta palestra, estudar detidamente os seus aspectos jurídicos, financeiros, econômicos, sociais e políticos.

Nem foi êsse o nosso objetivo.

Aoescolher êsse tema para constituir objeto da nossa palestra, bem sabíamos que sòmente poderíamos aflorá-lo.

Fomos, entretanto, levados a preferi-lo, pela sua atualidade e importância.

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NOTA

*N. da R.: Conferência pronunciada no Auditório da Fundação Getúlio Vargas, D. F., 1952.

[1] HENRI SWAHLEN, “Des sociétés commerciales avec participation de l’Etat”, Lausanne, 1935, pág. 62.

[2] ROGER KAEPPELIN, “Le système dit “d’économie mixte” dans les entreprises publiques en Allemagne”, na “Rev. d’écon. polit.”, 1920, páginas 568-569.

[3]In “Regiebetriebe der Gemeinden”, publicado por Verband der Gemeinde und Saa sabeiter, Berlim, 1927, pág. 43 (acolhida na tese alemã à Conferência de Antuérpia) (apud JOSÉ GIRON TENA, “Las Sociedades de Economia Mixta”, Madri, 1942, pág. 117).

[4] JOSÉ GIRON TENA “Las Sociedades de Economia Mixta”, Madri, 1942, pág. 124.

[5]Apud JOSÉ GIRON TENA, “Las Sociedade de Economia Mixta”, Madri, 1942, pág. 130.

[6] JOHN THURSTON. “Government Proprietary Corporations in the English-Speaking Countries”, Harvard University Press, 1937, pág. 274.

[7] “Les nationalisations en France et à l’étranger”, publié sous la direction de L. JULLIOT DE LA MORANDIÈRE et MAURICE BYE, Recueil Sirey, 1948, pág. 5.

[8] HENRY SWAHLEN. “Des sociétes commerciales avec participation de l’Etat”, Lausanne, 1935, pág. 43.

[9] EDGARD MILHAUD. “Les régies et leur evolution”, “Annales de la régie directe”, 1918, página 43; idem, “Concentration et communauté d’intérêt dans l’économie collective”. Publication de la Faculté des Sciences Economiques et Sociales de l’Université de Génève, 1943, vol. III, pág. 96.

[10] JOHN MC DIARMID. “Government Corporations and Federal Funds”, The University of Chicago Press, 1938, pág. 209.