O direito eleitoral e a Constituição de 1946

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REVISTA FORENSE – VOLUME 149
SETEMBRO-OUTUBRO DE 1953
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto

Abreviaturas e siglas usadas
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SUMÁRIO REVISTA FORENSE – VOLUME 149

CRÔNICA

DOUTRINA

PARECERES

  • Desapropriação por zona – Revenda parcial de imóveis desapropriados – Financiamento de obras públicas – “Excess condemnation” – Contribuição de melhoria – Bilac Pinto
  • Operação bancária – Desconto de títulos “a forfait” – Caracterização da usura – Francisco Campos
  • Doação – Fideicomisso – Substituição plural – Antão de Morais
  • Funcionário público – Natureza jurídica da relação de emprego – Acumulação remunerada – Direito adquirido – Federalização das faculdades de ensino superior – Carlos Medeiros Silva
  • O impôsto de indústrias e profissões sôbre as atividades bancárias, de seguros e de capitalização no Distrito Federal – Rubens Gomes de Sousa
  • Sociedade de capital e indústria – Patrimônio e capital – Divisão dos lucros sociais – João Eunápio Borges
  • Doação – Reserva de usufruto – Fideicomisso – Paulo Barbosa de Campos Filho

NOTAS E COMENTÁRIOS

  • Autoridade do julgado civil no Juízo Criminal – Fernando de Albuquerque Prado
  • A inseminação artificial em face da moral e do direito – Armando Dias de Azevedo
  • As garantias de reparação de danos no código do ar – Floriano Aguiar Dias
  • Responsabilidade civil pelos meios de transporte – Stefan Luby
  • Cheque com endôsso falso – Edmundo Manuel de Melo Costa
  • Registro de títulos de programas radiofônicos – Aloísio Lopes Pontes
  • Ciência, teoria e doutrina econômica – Oscar Dias Correia
  • Negociação habitual por conta própria ou alheia na rescisão do contrato de trabalho – Evaristo de Morais Filho
  • Irradiação das atividades judiciárias de natureza penal – Jairo Franco

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

  • Jurisprudência Civil e Comercial
  • Jurisprudência Criminal
  • Jurisprudência do Trabalho

LEGISLAÇÃO

LEIA:

SUMÁRIO: Antecedentes legislativos. A reforma de 1881. O Código Eleitoral de 1932 e suas alterações. Representação proporcional. Justiça eleitoral. A Constituição de 1934. A Constituição de 1946. Conclusões.

Autor

Barbosa Lima Sobrinho

DOUTRINA

O direito eleitoral e a Constituição de 1946

* Em outras conferências dêste curso, já vos foi dito que a Constituição de 1946 era tão parecida com a de 1934, que se podia ter a impressão de um decalque. Não houve, aliás, essa idéia, entre os constituintes de 1946, nem seria de supor que predominasse, na fatura de uma Carta de direitos, o propósito de uma imitação servil. Nem creio que influísse, para êsse resultado, a circunstância de terem participado, da Assembléia de 1916, perto de 30 constituintes de 1934. O que mais que tudo contribuiu, para a aproximação dos textos, foi a coincidência dos fatores políticos, que inspiraram a elaboração constitucional, orientada, nos dois momentos, pelo pensamento de uma reação contra os exageros do presidencialismo da República Velha, ou contra as tendências ditatoriais, que modelaram a Carta de 1937. Foi o mesmo surto de espírito democrático, que nos deu as duas Constituições, impondo os preceitos, que a técnica jurídica do momento recomendava, para a correção de males, que eram levados à conta de demasias do Poder Executivo.

Êsse fenômeno de ordem geral, tantas vêzes demonstrado no decorrer das conferências dêste curso, não podia falhar no setor eleitoral. A seção IV, capítulo IV, da Constituição de 1934, intitulada “Da Justiça eleitoral”, antecipava as normas, que iríamos encontrar na seção V, capítulo IV, da Carta, de 1946, sob o rótulo – “Dos juízes e tribunais eleitorais”.

Regime e regulações das eleições

Quanto ao regime das eleições, ou ao sistema de voto, a Constituição de 1934 seguiria as linhas mestras do Cód. Eleitoral de 1932. Acrescentava, porém, uma alteração, que iria ser de vigência passageira – a representação proporcional, adicionada à representação política.

Reformas, propriamente, não se continham nos textos constitucionais, que não faziam mais, tanto em 1934, como em 1946, do que resumir o que já vinha expresso na legislação ordinária e, sobretudo, no Código de 1932, que tem, na evolução de nosso direito eleitoral, a função de uma espécie de marco revolucionário, equiparável, pela sua importância, pelo seu alcance, pela sua influência, àquela famosa Lei Saraiva, que em 1881 conseguira instituir o voto direto, quebrando a tradição de um regime em diversos graus de votação, que datava de pleitos anteriores à própria Independência nacional.

Tivemos, de fato, numerosas reformas eleitorais, a partir de 1821, embora pudéssemos assinalar, na lista das leis insistentes e esperançosas, com que se procurava estabelecer a verdade do regime representativa, quatro ou cinco reformas essenciais: a de 1846, que reconhecera a competência do Poder Legislativo para regular as eleições; a de 1855, que estabelecera os círculos de um deputado; a de 1875, que instituíra o sistema, do voto em chapa incompleta; a de 1881, com o voto direto; a de 1904, com o voto cumulativo; a de 1932, com a representação proporcional e com o voto secreto. Mas, entre tôdas as reformas, as de 1881 e de 1932 se destacam pela audácia das soluções e lealdade de seus propósitos democráticos. Tôdas as outras condensaram reivindicações, ou experiências, que não puderam resistir, por muito tempo, à erosão das paixões políticas. Mas as reformas de 1881 e 1932 ficaram como conquistas definitivas, marcando progresso irredutível em nossos costumes eleitorais. E quem pensasse, hoje, em suprimir o voto direto, ou o voto secreto, não estaria propondo reformas eleitorais, mas conspirando, perigosamente, contra o próprio regime representativo.

Da reforma de 1881, ninguém poderia falar melhor do que RUI BARBOSA, a quem SARAIVA, já convidado pare, a presidência do gabinete ministerial, em substituição a SINIMBU, entregara a redação do projeto, que o Parlamento veio a discutir, e que foi aprovado sem alterações substanciais.

“O projeto, por meio da eleição direta” – dizia RUI BARBOSA – promove o votante a eleitor; do voto que era até hoje uma concessão das qualificações, faz, por meio da prova incorruptível, um direito nato e indefraudável no cidadão; com a inamovibilidade da função eleitoral, cria, num eleitorado independente, estável, crescente sempre, uma base de resistência contra as vicissitudes dos partidos e as reações do poder; com os círculos uninominais, descentraliza a atividade dos homens políticos e facilita o Parlamento às minorias; pelas incompatibilidades eleitorais relativas, extrema as Câmaras da administração; vedando quase de todo aos ministros a lista tríplice, emancipa as Províncias pequenas da condição desprezível de burgos senatórios do gabinete; proibindo a presença da fôrça armada nos comícios, desassombra as urnas, abole os morticínios legalizados, impõe o mútuo respeito aos bandos políticos, estabelecendo, no interêsse de todos, a guarda cívica da ordem; fracionando os colégios, coloca, por assim dizer, o escrutínio à porta de cada lar; proscrevendo da eleição a noite, fiel e antiga cúmplice de tôdas as trapaças e violências eleitorais, dá ao sufrágio popular uma garantia nova de paz e de verdade; mandando formular um Código Eleitoral, liberta-nos dêsse caos de umas poucas legislações superpostas, com uma variante para cada abuso e para cada escândalo uma hermenêutica santificadora; fazendo, enfim, elegíveis os libertos, os acatólicos, os naturalizados, sacrifica um preconceito anacrônico, avizinha-nos da liberdade religiosa, e congraça-nos com a América”.

Nem tôdas essas medidas obtiveram execução perfeita. Práticas inveteradas foram, aos poucos, invalidando a limpidez dos textos legais e a excelência das reformas, que elas consubstanciavam. Se o primeiro pleito, realizado na vigência da lei de 9 de janeiro de 1881, deslumbrou o país com o espetáculo da liberdade do voto e da lisura do processo eleitoral, os prélios imediatos já não permitiram essa impressão confortadora. Nem por isso desmerecerá o esfôrço dos que elaboraram, e souberam impor, as reformas da Lei Saraiva, que deverá ser considerada, pelo seu conteúdo e pelos seus propósitos, como uma espécie de revolução, tal o sentido renovador de suas soluções e a coragem desassombrada, com que procurava corrigir os vícios e os males de nossos costumes eleitorais.

Uma, espécie de revolução, como a que viria, meio século depois, no Código Eleitoral de 1932.

Diferença da reforma

A diferença, nos dois momentos, está em que a reforma de 1881 não precisou de outras armas, que as da propaganda jornalística e as da eloqüência tribunícia. Essa é uma das vantagens indiscutíveis do parlamentarismo, no disciplinar os ímpetos subversivos, transformando-os em campanhas políticas e em reformas legislativas, como se demonstraria, no Brasil, com a própria Abolição, consumada dentro da lei, como uma vitória da opinião contra todos os interêsses, tão variados e tão profundos, que amparavam e defendiam o regime do trabalho servil.

Já em 1930, para obter o voto secreto, todo país pegou em armas. É verdade que não houve necessidade, para o triunfo, na causa liberal, senão de exibição de armas, de formaturas espetaculares e do desfile de batalhões patrióticos. Em matéria. de batalhas, não fomos adiante da de Itararé, que há de ficar famosa entre as pelejas do mundo, menos pelas demonstrações bélicas, a que não deu oportunidade, do que pelos preparativos e pelo noticiário, de que se originou a frase excelente de MURILO MENDES. Nem por isso foi menos patente a insurreição armada, que mobilizou a população nacional, num levante que se poderia considerar integral, de tal modo se apagaram e silenciaram as vozes discordantes. Levante que de algum modo se repetiu em 1932, quando o povo de São Paulo veio reclamar, não a restauração das velhas praxes políticas, mas a realização dos compromissos liberais da revolução de 1930. O Cód. Eleitoral é anterior ao 9 de julho. Foi promulgado pelo dec. nº 21.076, de 24 de fevereiro de 1932, e a Comissão, que o elaborou, criada a 6 de dezembro de 1930, nos primeiros dias do Govêrno Provisório. Iniciaram-se os trabalhos da Comissão a 4 de maio de 1931, sob a presidência do ministro da Justiça, que era o Sr. OSVALDO ARANHA, presentes os três componentes da Comissão: ASSIS BRASIL, JOÃO CABRAL e MÁRIO PINTO SERVA. Êste havia sido, na imprensa diária, o propagandista mais ardoroso do voto secreto; JOÃO CABRAL e ASSIS BRASIL figuravam entre nossas melhores autoridades, nos domínios do direito eleitoral. JOÃO CABRAL havia publicado, em meados de 1929, um livro excelente – “Sistemas Eleitorais”, visando a representação das minorias, e nêle já dizia que a “reforma de que mais carecemos nesta hora, mesmo como condição para a menor mudança, ou alteração nos artigos do famoso pacto de 24 de fevereiro de 1891, e a reforma do voto: um sistema garantidor da liberdade eleitoral (voto absolutamente secreto, com outras modificações do alistamento e da operação eleitoral), e da verdade nas eleições (solução das contendas eleitorais pelo Judiciário, como na Inglaterra, em Portugal, na Alemanha, no Japão etc.) e também da efetiva representação proporcional das minorias, sem prejuízo da estabilidade e eficiência dos governos, e conducente à formação e permanência dos partidos”.

ASSIS BRASIL era o autor do livro “Democracia Representativa”, publicado em 1893, reeditado em 1894, 1895 e 1931, consubstanciando ideais, que seu autor defendera, sem êxito, na Câmara dos Deputados, na sessão de 1893, quando já exaltava os benefícios da representação proporcional. “O fato” – diria ASSIS BRASIL, em 1931, reportando-se às emendas que apresentara em 1893 – “é que a minha concepção original, durante êsse tempo, não mudou em coisa alguma substancial. A meditação dêsses quase quarenta anos, sem deixar de a ter aperfeiçoado, tem-na, principalmente, consolidado”.

A êsses nomes devemos acrescentar outro: o de MAURÍCIO CARDOSO, que referendou como ministro da Justiça, o Cód. Eleitoral, num momento em que fôrças ponderáveis conspiravam contra a restauração da ordem legal no país. Pela sua bravura cívica, pela, sua, tenacidade objetiva, pelo seu prestígio político, merece figurar entre os autores do Código, ao lado de ASSIS BRASIL e JOÃO CABRAL.

Entre os princípios do Cód. Eleitoral de 1932 está o da universalidade do sufrágio, considerado o voto como direito e como dever cívico. Muitos sistemas eleitorais adotados no período da Monarquia, tiveram base censitária, exibindo um mínimo de renda anual, para o gozo e exercício do direito de voto. A própria Lei Saraiva se apresentara favorável a essa exigência, que a República airada custou a eliminar de todo, até chegar ao Código de 1932, que estendeu a universalidade, ao sufrágio às próprias mulheres, admitindo o voto feminino. É possível que esta medida, no interior do país, haja reforçado as correntes conservadoras, mas o que se eleve procurar, no regime eleitoral adotado, não é a vitória determinadas tendências, mas a representação fiel de tôdas as nuanças da opinião.

Outra realização fundamental, a ser anotada entre as conquistas do Código, foi o que se chamou a “disciplina do sufrágio, com o esfôrço para evitar a dispersão e a anarquia dos colégios eleitorais, criando-se com os partidos políticos, fórmulas de condenação e de condensação de tendências de opinião e, conseqüentemente, meios da influência do cidadão, na direção da coisa pública”. Embora armado com a sua chapa, eleitoral” – escrevia BURDEAU – “o homem isolado é impotente, se não tens oportunidade de se entender com aquêles que pensam como êle pensa. O civismo individual não porte ir adiante de uma dispersão, que priva de eficácia a vontade mais enérgica e mais atuante. É ao partido político que cabe reunir energias esparsas, dando-lhes o pêso do número”.

Início da democracia de partidos políticos

O Código de 1932 trouxe ao Brasil os primeiros postulados de uma democracia de partidos políticos, embora não tivesse chegado a vedar a candidatura avulsa e permitisse, mesmo, no aproveitamento dos restos da votação, um segundo escrutínio de apuração, que valorizava o voto avulso. Mas, deixou os fundamentos dessa modificação no direito público brasileiro e criou, assim, a estrutura de uma democracia moderna, se aceitarmos a lição de KELSEN a da que é uma ilusão, ou hipocrisia, sustentar a possibilidade de uma democracia sem partidos políticos. “É evidente” – acrescenta o mestre vienense, – “que o indivíduo isolado, não podendo adquirir nenhuma influência real sôbre a formação da vontade geral, não tem, do ponto de vista político, existência verdadeira. A democracia não pode, conseqüentemente, existir de modo sério, senão se os indivíduos se agrupam segundo seus fins e afinidades políticas, isto é, se entre o indivíduo e o Estado se inserem essas formações coletivas, cada uma das quais representa uma certa orientação comum a seus membros, um partido político. A democracia é, assim, necessária e inevitàvelmente, um Estado de partidos“.

Outra reforma essencial, realizada por intermédio do Código de 1932, foi a do voto secreto. Não que fôsse nova a expressão. A Lei Rosa e Silva, de 1904, embora admitindo o voto a descoberto, já estatuía o sigilo do sufrágio. A lei de 1916 impunha que o voto do eleitor fôsse escrito “em cédula colocada em invólucro fechado e sem distintivo algum”. Não obstante, tudo isso se reduzia, a letra morta, para confirmar aquela observação de DUGUIT, de que não há princípio que não tenha sido tão violado, quanto o do segredo do voto. Os “cabos eleitorais” acompanhavam o eleitor e verificavam, facilmente, se o invólucro por êle depositado nas urnas era o mesmo que lhe havia sido entregue, fora da seção eleitoral. Nada impedia, também, que os mesários filiados a partidos influentes, ou que os próprios fiscais dos partidos, pudessem acompanhar a identificação das cédulas, já na apuração, valendo-se de códigos de sinais, que a imaginação multiplicava ao infinito, possibilitando o reconhecimento do voto dos eleitores duvidosos, não obstante a declaração da lei.

Daí o movimento para incluir em nossas leis eleitorais, não a simples declaração do segredo do voto, mas o sistema de garantias, que pudessem tornar efetivo êsse sigilo indispensável à liberdade do sufrágio. O programa do Partido Republicano Liberal, de autoria de RUI BARBOSA, já consignava, entre as reformas urgentes, “impor ao voto eleitoral o sigilo absoluto, como garantia essencial e capital da sua moralidade e independência, segundo a opinião e o exemplo hoje unânime das nações livres”.

Não menos explícita fôra a Aliança Liberal, em 1929, inscrevendo entre os seus compromissos a adoção do voto secreto, com as garantias do sistema belga, isto é, as sobrecartas uniformes e opacas, numeradas em séries pequenas, distribuídas pela própria mesa, receptora, a cédula eleitoral livre de sinais, ou de elementos que permitam a sua identificação, e a cabine indevassável, na qual a cédula é colocada dentro do envelope oficial, pelo votante, que assim escapa a qualquer coação, conquistando, no absoluto segrêdo do voto, a independência, que é o fundamento de qualquer regime, não sòmente eleitoral, como até mesmo representativo.

Outra reforma, de vulto, embora não sejam unânimes as opiniões a respeito de suas vantagens, nem animadores os resultados de sua aplicação, foi a que trouxe, para o Brasil, a adoção do sistema de representação proporcional, que não era, de certo, uma idéia nova, mas que nunca lograra acolhimento, entre os nossos legisladores, não obstante referida, aqui e ali, como um processo eficaz para a representação das minorias. Sob êsse aspecto, não há como lhe contestar os merecimentos. Não conheço melhor sistema para a representação das minorias, nem pior para a constituição de maiorias.

TAVARES BASTOS, já era 1873, num folheto famoso, doutrinava:

“O processo do quociente, porém, é meio eficaz de assegurar a cada partido o resultado que justamente lhe compete, de realizar a representação proporcional da maioria e das minorias”.

Inspirava-se o prócer liberal na lei dinamarquesa de 1867, que era uma das primeiras aplicações dêsse sistema na Europa. Pronunciamentos havidos na Convenção francesa de 1793, assim como a campanha de VICTOR CONSIDERANT, ainda não haviam chegado a uma, aceitação generalizada, não obstante os ensaios verificados na Austrália do Sul. A fórmula dinamarquesa antecipou, de alguns anos, o processo imaginado pelo inglês THOMAS HARE, mas o propagandista que por assim dizer divulgou o novo sistema foi o eminente JOHN STUART MILL, cuja influência nos publicistas de todo o mundo era indiscutível, nessa segunda metade do século XIX.

De qualquer modo, pela data de seu pronunciamento, TAVARES BASTOS merece figurar entre os pioneiros da representação proporcional em nosso país. Vinte anos depois de seu opúsculo, ainda não encontraria eco a palavra, de ASSIS BRASIL, batendo-se, na Câmara dos Deputados, pelas idéias gerais do sistema, que o publicista de “A Província” defendera. Decorreram ainda 40 anos, para que pudesse prevalecer a representação proporcional no Brasil, consubstanciada, aliás, no plano que o prócer gaúcho havia, apresentado em 1893.

ASSIS BRASIL não pleiteava uma representação proporcional perfeita, ou integral. Sentia os inconvenientes do sistema, com a fragmentação dos partidos e o enfraquecimento da autoridade, e procurava conciliar os dois interêsses, o da representação das minorias e o do fortalecimento da administração. No seu entender, “maioria débil é sempre vizinha da corrupção; primeiro, não tomando resolutamente a iniciativa de realizar as suas opiniões e compromissos; depois, agradando aos seus, para que não a abandonem, e atraindo os outros, para que a venham engrossar. Ficam, também, sem objeto, em presença de uma numerosa maioria, essas imorais coligações, que a intriga parlamentar engendra para derrubar situações, só com o fim de satisfazer à fátua vaidade de seis ou sete cobiçosos de pastas ministeriais. Essas maiorias artificiais, provenientes de coligações, são a lepra dos governos representativos: nos parlamentares, geram gabinetes efêmeros; nos presidenciais, situações irritantes, de que, não raro, como remate do conflito entre o Legislativo e o Executivo, surgem os golpes de Estada. O seu fruto é sempre a instabilidade do poder público e a perturbação do progresso”.

Para evitar essa situação, e tantos perigos para o interêsse público, ASSIS BRASIL propunha que, dividida a votação pelo número de mandatos a constituir, e considerados eleitos, nas listas de partidos, tantos candidatos quantas fossem as vêzes em que, na votação respectiva, coubesse o quociente, encontrado naquela divisão, os votos remanescentes; as sobra, fôssem atribuídas ao partido majoritário, pare, que pudesse enfrentar, sobranceiramente, as responsabilidades do govêrno.

Essa a orientação, a meu ver, excelente, adotada pelo Código de 1932. As sobras caberiam ao partido majoritário, pois que, esgotado o número de mandatos correspondentes ao quociente eleitoral encontrado, considerar-se-iam eleitos os que houvessem obtido maior votação global, somado à votação individual do candidato o total das legendas obtidas pelo seu partido. Sendo mais alto o número de legendas do partido majoritário (que exatamente por isso seria majoritário), o Código indicava, para as sobras, os candidatos dêsse partido que, não tendo atingido, com os votos de cabeça de chapa, o quociente eleitoral, houvessem obtido maior número de votos avulsos. Era o chamado segundo turno, que não constituía um novo pleito, mas tão-sòmente uma segunda apuração, em que seriam somados os votos avulsos, não computados na primeira apuração. O eleitor tinha a faculdade de indicar a legenda partidária de sua preferência, organizando, porém, a sua lista de candidatos com os nomes que lhe agradassem, por mais diversos que fôssem os partidos a que se filiassem. É a essa operação que os franceses denominam panachage, sob a inspiração da mistura de penas de côres diversas, com que se compõem os penachos de ornamento. Resguardando melhor o direito de escolha do eleitor, essa faculdade criava dificuldades intransponíveis na apuração.

Conseqüência, do sistema de representação proporcional era a instituição da suplência, que também se impôs ao Código Eleitoral de 1932. Não era a suplência, em si mesma, novidade, em nosso direito eleitoral. Tivemos suplentes em diversas leis do Império, mas indicados pelo critério da ordem de votação, que podia trazer, como candidato imediato, o maior adversário do eleito. Isso várias vêzes ocorreu e nenhum exemplo mais expressivo dessa estranha situação, que a eleição de JOSÉ DA SILVA LISBOA, futuro Barão e Visconde de Cairu, para substituto de CIPRIANO JOSÉ BARATA DE ALMEIDA, na primeira Assembléia Constituinte do Brasil. BARATA era revolucionário, inconformado, desrespeitoso corte o poder público; CAIRU, ao contrário, fazia questão de demonstrar seu espírito conservador, ultramontano mesmo, e um zêlo inexcedível pelas pessoas dos governantes. Não querendo exercer o mandato, BARATA se deixara ficar em Pernambuco, a zurzir, constantemente, numa gazeta impiedosa, “A Sentinela da Liberdade na Guarita de Pernambuco”, as atitudes de seu suplente, quando deveria ter sido mais eficaz que o viesse substituir e exercer o mandato que lhe coubera.

A Suplência adotada no Código de 1932 é estritamente partidária c visa assegurar, no período de cada sessão legislativa, as posições conquistadas pelos diversos partidos no pleito geral, quando as eleições parciais poderiam trazer conseqüências perturbadoras, melhorando a situação dos grupos mais numerosos. Sob esse aspecto, a instituição da suplência representa uma outra garantia à representação das minorias.

Outra reforma a destacar era a que dizia, respeito à eficácia dos diplomas eleitorais. Simples extrato da ata geral da apuração e não dependendo de nenhum reconhecimento, permitia ao diplomado o exercício do mandato em tôda a sua plenitude. “É novidade em nosso direito eleitoral, coartando, eqüitativamente, as conseqüências dos abusos do direito de contestar diploma”, observava JOÃO CABRAL.

A fôrça ou eficácia do diploma lhe vinha, aliás, de ser o extrato geral de uma ata de apuração, realizada péla Justiça eleitoral. Chegamos, assim, ao domínio da reforma de maior relêvo, e de maior influência, entre tantas que estamos registrando, à margem do Código de 1932.

Não que se houvesse mantido a Justiça inteiramente afastada do processo eleitoral, na legislação anterior a 1930. Tendência antiga vinha aos poucos procurando entregar à magistratura a decisão de diversos atos, relacionados com o direito de voto. A reforma eleitoral de 1846 confiava ao juiz de paz mais votado a presidência da mesa de qualificação e admitia recurso, de suas decisões, para um Conselho, presidido pelo juiz municipal, e determinava que houvesse recurso, dêsse Conselho, para a Relação do Distrito. A lei de 1875 atribuía a presidência da junta municipal ao juiz de direito, cuja, interferência, no alistamento, era ampliada, na reforma de 1881. Na Lei Rosa, e Silva, de 1904, o juiz de direito passava a organizar o alistamento e havia recurso, da anulação global do alistamento, para a própria junta de recurso; e das decisões desta para o Supremo Tribunal Federal. Na lei de 1916, o juiz de direito presidiu ao alistamento e havia, na capital dos Estados, uma junta de recursos, sob a direção do juiz federal. Mas tôdas essas medidas não constituíam garantia suficiente, tanto que RUI BARBOSA, no programa do Partido Republicano Federal, já, defendia a idéia de “submeter-se privativamente à Justiça, mediante processos sumariíssimos, tôdas as questões relativas à inteligência e aplicação da lei eleitoral”.

O Código de 1932 foi adianta de tôdas essas reivindicações, criando uma magistratura especial, que teria o poder de se pronunciar “judicialmente sôbre tôdas as contendas que se travassem a respeita do direito eleitoral, desde o alistamento à proclamação dos eleitos e aos recursos contra essa proclamação. Revestida de tôdas as garantias, presidia essa Justiça aos registros públicos, em que se inscreviam os eleitores, apurava os pleitos e proclamava os vencedores. Era a justiça eleitoral que organizava as mesas e nomeava os mesários, que marcava os lunares para as seções eleitorais, que distribuía o material necessário; era a que alistava o eleitor e lhe entregava o título respectivo; era ainda à Justiça eleitoral que competia a apuração dos sufrágios, conhecendo e decidindo das dúvidas e impugnações que se apresentassem. Era a ela que se dirigiam todos os recursos, que pudessem ter por objeto o processo eleitoral. Por fim, era à Justiça eleitoral que cabia a proclamação dos eleitos, o que valia dizer que se deslocava do Poder Legislativo, para essa nova magistratura, a competência para o reconhecimento dos poderes.

Êste o aspecto, que devemos agora acentuar, nesse conjunto de reformas fundamentais. Na tradição de nosso direito, o reconhecimento de poderes constituía privilégio das assembléias políticas e até mesmo condição de sua independência. Assinalava JOÃO BARBALHO que a Constituição de 1891 seguira o exemplo geral das outras nações, “embora, não se possa deixar de reconhecer que a verificação de poderes pelos próprios eleitos é, por vêzes, ocasião de grandes abusos, devidos ao espírito de facção, e cujo corretivo está a desafiar a cogitação dos publicistas e homens de Estado”. Constitucionalistas com a autoridade de STORY entendiam que a entrega da verificação de poderes a outra entidade, que não o próprio Legislativo, teria como conseqüência que a independência, a pureza e mesmo a existência e ação do Legislativo poderiam ser destruídas ou expostas a iminente perigo”.

Aos que receavam a mutilação do Poder Legislativo, devemos acrescentar os que só enxergavam inconvenientes na atribuição do reconhecimento de poderes à magistratura. Quando AUGUSTO DE FREITAS defendia, na Câmara dos Deputados, numa comissão nomeada para estudar a reforma eleitoral, a idéia de que se incumbisse o supremo Tribunal Federal de julgar os recursos interpostos contra, as decisões das juntas apuradoras dos Estados, que dizia, mestre JOÃO BARBALHO? Ia procurar a opinião da ALEXANDRE HAMILTON, para mostrar que era preciso “apartar escrupulosamente os juízes de tudo quanto é estranho à missão que lhes é própria”. AURELINO LEAL também considerava “uma temeridade adotar, em qualquer tempo, o alvitre de conferir a esta ou àquela autoridade judiciária, competência para resolver sôbre verificação de poderes”. No seu entender, a verificação de poderes só comportaria uma reforma: a da honestidade política, a da cultura cívica. E isto mesmo para chegar a resultados medíocres, pois que a “moral dos partidos, menos que qualquer outra, desgraçadamente, é insuscetível de perfeição”. Êsse mesmo temor se observa em CARLOS MAXIMILIANO, que, entendendo inconveniente desviar o Judiciário de “sua missão nobre e serena”, arrastando-o perigosamente para as contendas políticas, conclui: “Preferiu-se, respeitando o princípio da divisão e independência dos poderes, tornar o Congresso juiz exclusivo e inapelável das eleições de seus membros”. COSTA MANSO não seria menos concludente: “Oxalá”, – escrevia êle, – “encontrem os nossos legisladores um novo meio de garantir os direitos políticos do eleitorado, sem que se perturbe a serenidade do Pretório”.

Ainda em 1931, num opúsculo intitulado “Reconhecimento de Poderes”, EURICO SODRÉ depois de sustentar que tôdas as legislações, inclusive as da Inglaterra e da Alemanha, ou davam ao Congresso autoridade, para julgar em definitivo os pleitos eleitorais, ou lhe conferiam a atribuição de colaborar com o Judiciário, compondo com êle os tribunais de reconhecimento, concluía propondo que se constituísse, para o caso de contestação, um tribunal arbitral, dentro do próprio Legislativo.

Havemos de convir que estava coita, êsses doutrinadores a maioria das Constituições escritas, como as dos Estados Unidos, da França, da Itália, da Noruega, de Portugal, da Rumánia, da Tcheco-Eslováquia, da Iugoslávia, da Rússia Soviética, da Bélgica, da Dinamarca, da Finlândia, da Alemanha Oriental. E o regime preferido detrás da cortina de ferro e nas Constituições mais recentes, com poucas exceções, em que, fora do sistema considerado misto, raras são as Cartas de direito que atribuem a uma justiça especial o julgamento de todos os atos relativos ao processo da eleição e do reconhecimento de poderes. Êsse confronto realça a expressão da reforma, que o Código de 1932 veio realizar em nosso direito eleitoral.

As reformas de 1932

Eis aí as reformas essenciais do Código de 1932: regime de partidos, voto secreto, representação proporcional, instituição de suplências, validade dos diplomas, criação da Justiça eleitoral para tôdas as fases do processo das eleições, inclusive a verificação de poderes.

A Constituição de 1934, que já vimos ter servido de modêlo para a Carta de 1946, incorporou ao seu texto tôdas essas medidas, que corporificavam conquistas da revolução de 1930, no domínio das idéias políticas ou, mais precisamente, na reação contra os males eleitorais, que vinham comprometendo a democracia brasileira. Definia o regime eleitoral como “sufrágio universal, igual e direto, e pelo sistema proporcional”; mandava aplicar na eleição próxima a “legislação em vigor”. No distribuir a competência da Justiça eleitoral, prevalecia o texto constitucional, exceto quanto aos juízes singulares e às juntas apuradoras, cujas atribuições dependiam da legislação ordinária. Tribunal Superior de Justiça Eleitoral, tribunais regionais na capital dos Estados, e juízes singulares, compunham a nova organização de caráter judiciário.

Para o Tribunal Superior, dispunha-se que um têrço de seus membros deveria ser sorteado entre os ministros da Côrte Suprema, outro têrço sorteado entre os desembargadores do Distrito Federal e o têrço restante nomeado pelo presidente da República, entre seis cidadãos de notável saber jurídico e reputação ilibada, indicados pela Côrte Suprema. Os tribunais regionais compor-se-iam de modo análogo, com desembargadores da Justiça local, com o juiz federal, com juízes de direito e pessoas nomeadas inalo presidente da República, sob proposta da Côrte de Apelação. Serviriam os membros dos tribunais eleitorais por dois anos, nunca, porém, por mais de dois biênios consecutivos. Aos juízes locais vitalícios caberia a função de juízes eleitorais, com jurisdição plena.

Entregava a Constituição à Justiça eleitoral competência privativa para o processo das eleições federais, estaduais e municipais, especificando entre as suas atribuições: a) a de organizar a divisão eleitoral da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; b) a de fazer o alistamento; c) a de adotar ou propor providências para que as eleições se realizem no tempo, e na forma determinada em lei; d) a de fixar a data das eleições, quando não determinada na Constituição; e) a de resolver sôbre as argüições de inelegibilidade e incompatibilidade; f) a de conceder habeas corpus e mandado de segurança, em casos pertinentes à matéria eleitoral; g) a de proceder à apuração dos sufrágios c proclamar os eleitos; h) a de processar e julgar os delitos eleitorais e os comuns que lhe forem conexos; i) a de decretar perda de mandato legislativo, nos casos estabelecidos na Constituição.

As decisões do Tribunal Superior eram irrecorríveis, salvo as que pronunciassem a nulidade, ou invalidade, de ato ou de lei, em face da Constituição, e as que negassem habeas corpus, casos em que haveria recurso para a Côrte Suprema. Os tribunais regionais decidiriam, em última instância, sôbre eleições municipais, salvo quando seus julgados pudessem constituir matéria de recurso extraordinário. Nas eleições federais e estaduais, inclusive a de governador, caberia recurso, para o Tribunal Superior, da decisão que proclamasse os eleitos, admitido sempre, para essa instância suprema, recurso de tôdas as decisões que, nos tribunais regionais, lhe não observassem a jurisprudência.

Tôdas essas normas já figuravam no Cód. Eleitoral de 1932. A Constituição foi um pouco mais longe, no definir a competência da Justiça eleitoral. Não chegou, porém, a inovar profundamente, nem quanto aos órgãos que compunham a Justiça, nem na maneira de sua composição, nem quanto às atribuições que lhe eram confiadas: Pode-se dizer que, em todo êsse domínio do direito eleitoral, a única manifestação criadora da Constituinte de 1943 foi a que se consubstanciou na representação das profissões, apresentada como princípio constitucional (art. 7º, I, h), e que deveria entrar na composição dos órgãos legislativos ao lado de representantes do povo, “na forma que a lei determinar” (art. 23). Para o primeiro pleito, e por fôrça de preceito das Disposições Transitórias da Constituição de 1934, coube ao Tribunal Superior de Justiça Eleitoral fixar essa representação em 50 deputados, o equivalente de um quinto da representação popular, assim distribuídos os lugares, entre empregados e empregadores: Lavoura e Pecuária, Indústria, Comércio e Transportes, 14 lugares para cada categoria; Profissões Liberais e Funcionários Públicos, oito lugares.

As tendências corporativas andavam, então, em grande voga e iriam, assim, repontar numa Constituinte, como a de 1934, que tão eficazmente soube demonstrar, na elaboração da Carta de 16 de julho, seu profundo espírito democrático. Essa circunstância não deve passar despercebida ao historiador, quando quiser entender melhor as influências, que três anos depois iriam tornar possível a Carta de 1937.

No ano imediato à promulgação da Constituição de 1934, aparecia a lei número 48, de 4 de maio de 1935, que modificava o Cód. Eleitoral de 1932 e apresentava outro Código, desdobrando em 217 artigos os 144 artigos do texto anterior.

Não foram substanciais as modificações impostas pela lei de 1935, mas em vários pontos esclareceram o texto antigo, ou vieram corrigir falhas, que a experiência de dois pleitos já havia revelado. Entre as medidas de maior importância. devemos destacar a ampliação da competência dos tribunais eleitorais, a importância maior dada às juntas apuradoras dos pleitos municipais, a função atribuída ao Ministério Público, dentro da Justiça eleitoral, a supressão da qualificação ex officio, admitida no Código de 1932, a modificação do sistema de representação proporcional, desde a eliminação do voto avulso ao critério da apuração e do aproveitamento das sobras, que passavam a ser distribuídas pelo sistema da maior média.

Os sucessos políticos não permitiram, todavia, que se travasse melhor conhecimento com êsse Código de 1935, que não chegou a aplicar-se a nenhuma eleição federal. Pode-se dizer que morreu virgem. E quando foram restaurados os comícios eleitorais, não se revigorou o Código de 1935. Preferiu-se promulgar novo texto legal, que foi o dec.-lei nº 7.586, de 28 de maio de 1945.

O decreto do Estado Novo não alterou profundamente a legislação, que a revolução de 1930 havia consagrado. Pode-se dizer que ficou mais perto do Código de 1932 do que do de 1935 e que as suas emendas nem sempre foram felizes, como, por exemplo, as que dispuseram quanto à composição dos tribunais eleitorais. Manteve-se o voto secreto, com as garantias que o haviam prestigiado nos pleitos de 1933 e 1934. Quanto à representação proporcional, voltava-se a uma fórmula, que seria, em substância, aquela mesma que ASSIS BRASIL vinha defendendo, desde 1893, e que êle conseguira tornar vitoriosa no Código de 1932, com a atribuição das sobras ao partido majoritário. Impedia-se o panachage e, conseqüentemente, o voto avulso, dispondo-se, nesse ponto, de acôrdo com a lei de 1935, que a cédula, conteria apenas um nome, ou que pelo menos só se apuraria o nome que nela se apresentasse em primeiro lugar. Fortaleceu-se a posição dos partidos políticos e exigiu-se, como condição de seu registro, que fôssem de âmbito nacional, no que, de fato, se trazia à cena um princípio novo.

O aspecto mais interessante e característico dêsse decreto-lei foi a expansão dada por êle à qualificação ex officio, que representava, aliás, o único meio de improvisar o eleitorado, que a urgência do pleito reclamava. Houve críticas severas a essa qualificação, que por sinal já havia sido permitida no Código de 1932; a verdade, porém, é que, sem a qualificação ex officio, o pleito para a Constituinte de 1946, ou teria tido comparecimento inexpressivo, ou deveria ser adiado indefinidamente, à espera de que se pudesse levar por diante um alistamento voluntário, com o vulto que os acontecimentos reclamavam.

E a Constituição de 1946? Já era tempo de perguntar, a essas alturas da exposição. E eu vos direi que é dela que estamos tratando, desde o comêço desta dissertação, para que se possa sentir, de maneira mais precisa, a significação de seus preceitos, ou a história das garantias que ela adotou, para a segurança do regime representativo.

Voto secreto, regime de partidos, representação proporcional, instituição da suplência, validade dos diplomas, Justiça eleitoral para o julgamento de tôdas as fases do pleito, inclusive a verificação de poderes, são conquistas incorporadas à Carta de 1948. Em relação à Constituição de 1934, não são multas, nem importantes, as divergências. Na composição dos tribunais eleitorais, por exemplo, substituía-se o sistema do sorteio pela eleição dos representantes do Supremo Tribunal Federal e dos tribunais de apelação dos Estados; um dos dois lugares destinados, no Tribunal Superior, aos desembargadores do Tribunal de Justiça do Distrito Federal, teve que ser confiado ao Tribunal Federal de Recursos, criado pela Constituição de 1946. Desapareceram os juízes federais, na composição dos tribunais regionais, por fôrça da unidade da Justiça, realizada na Constituição de 1937. Definiu-se com mais exatidão, e com um pouco mais de amplitude, no texto mais recente, a competência da Justiça eleitoral.

O preceito mais importante é o do art. 134 da Constituição de 18 de setembro:

“O sufrágio é universal e direto; o voto é secreto; e fica assegurada a representação proporcional dos partidos políticos nacionais, na forma que a lei estabelecer”.

Não existe. apenas, um regime de partidos, mas um regime de partidos nacionais, como estabelecera o decreto-lei de 1945, embora até hoje não esteja fora de dúvidas a índole regional das fôrças agrupadas nos partidos existentes. Não se esclareceu, na Constituição, qual o sistema de representação proporcional adotado, para que a lei o fizesse e pudesse alterar como entendessem sem as formalidades das reformas constitucionais. Deixou-se aberto o caminho para o arrependimento e para as experiências. A tendência vitoriosa é para tornar mais rigorosa a regra da proporcionalidade, evitando-se a acumulação das sobras em benefício de um partido, ainda quando majoritário. É o que se vê no Código Eleitoral em vigor – lei nº 1.164, de 24 de junho de 1950, – no qual se voltou ao sistema consignado no Código de 1935: o sistema da maior média.

O novo Código de 1950 contém alterações convenientes, ditadas pela experiência das leis anteriores. Nenhuma, todavia, mais importante que a que se se consigna no capítulo das nulidades:

“As nulidades sòmente poderão ser decretadas quando argüidas em recursos regulares e tempestivos”.

Leis anteriores – o Código de 1935, art. 163, e o dec.-lei nº 7.586, de 1945, artigo 107, – estabeleciam que:

“A nulidade de pleno direito, ainda que não argüida pelas partes, deverá ser decretada pelo Tribunal Superior”.

Foi êsse dispositivo, aparentemente inocente, que permitiu que o pleito, para a escolha do governador de Pernambuco, se arrastasse por mais de um ano na Justiça eleitoral, enquanto eram rebuscados, analisados, esmiuçados, todos os papéis da eleição, à procura de nulidades de pleno direito, que a qualquer tempo pudessem ser invocadas. Fiz, pessoalmente, a experiência dêsse debate e mais de 80 vêzes subi à tribuna de nossa mais alta Côrte de Justiça eleitoral, para defender uma vitória, que me parecia incontestável. Nem por isso testemunho contra a Justiça eleitoral; ao contrário, pelas fôrças que se mobilizaram nessa ocasião, se o reconhecimento de poderes estivesse a cargo de órgão, que se deixasse envolver pelos interesses do facciosismo, não creio que houvesse prevalecido o direito que defendíamos.

A tudo resistiu o Tribunal Superior, para proclamar, afinal, eleito o candidato que, na verdade, vencera nas urnas e na apuração das juntas apuradoras, assim como no julgamento do Tribunal Regional.

Hoje, não seria mais possível êsse expediente da chicana e do informismo. A lei nº 85, de 6 de setembro de 1947, denominada. Lei de Emergência Eleitoral, e o novo Código de 1950, nos preceitos citados, trouxeram ao direito eleitoral o beneficio de um princípio salutar: o princípio da preclusão. “Não é defensável”, – escrevia eu naquela oportunidade, – “que uma determinada mesa eleitoral, nomeada pelo juiz e não impugnada pelos interessados, venha a ser objeto de argüição de nulidade, depois do pleito e depois de proclamado o resultado da seção respectiva. Não se observou nenhuma irregularidade na eleição e, entretanto, sacrifica-se e despreza-se o esfôrço do eleitorado, por fôrça de interpretação exagerada de um texto obscuro. Convenhamos que é levar muito longe o rigor da exegese, esquecendo que o objetivo essencial do processo eleitoral é apurar e não anular votos”.

Todavia, tôdas essas leis eram, e são excelentes. Mas, o que devemos antes de tudo observar, é que não há lei que possa resistir impunemente à coação, à fraude, ao espírito de chicana. O único princípio certo, e que o tempo não destrói, é o de que uma lei eleitoral excelente é a que não vigora por muito tempo. Há que revê-la, modificá-la constantemente, nesse corpo a corpo com o facciosismo, em que a imaginação descobre novas fórmulas de vitória, a que a lei precisa acudir, de imediato, com outros meios de defesa.

Por isso, não são poucas as vozes, que se mostram descrentes da eficácia das leis eleitorais. Já em 1875, PEDRO II escrevia a RIO-BRANCO, dizendo-lhe:

“Cada vez me entristeço e me envergonho mais do que tem sido, e serão ainda por muito tempo, adotem-se as medidas que se adotarem, as eleições entre nós”. “Não é o vestido” – observava o imperador – “que tornará vestal a Messalina, porém, sim, a educação do povo e, portanto, a do govêrno”.

Não iremos tão longe na descrença, quanto aos efeitos de nossas leis eleitorais. Compare-se um pleito de hoje com as cenas descritas nos livros de F. BELISÁRIO DE SOUSA, ou de JOÃO FRANCISCO LISBOA. O progresso é indiscutível. Podemos dizer que as eleições se realizam, em todo o país, com liberdade, dentro da ordem, e são julgadas com decência. Messalina vai até tomando ares de matrona romana, aquela do epitáfio célebre: “Domum servavit, lanam fecit“.

Não que desaparecessem as fôrças que perturbavam o processo eleitoral. Decerto não assaltam mais as igrejas, para a escolha dos mesários; não fabricam atas falsas, nem empiquetam as estradas, para impedir a presença dos adversários, ou dos eleitores incertos. Não falsificam o alistamento, nem mobilizam os defuntos. Seria ingenuidade, porém, supor que os antigos beleguins, e seus poderosos mentores, estivessem apegados a uma função secundária, tranqüilos e resignados. Apenas mudaram de armas. A corrupção vai, aos poucos, tomando o lugar, que era antes da violência e da fraude.

MACHADO DE ASSIS, num de seus contos, que me parece ter sido escrito na fase da campanha pelo voto direto, quando ainda eram recentes as experiências e as decepções da lei dos círculos e da lei do têrço, traçou uma espécie de apólogo dos costumes eleitorais, sob o título de “A Sereníssima República”. Empolgadas pela, importância do ato eleitoral, as aranhas, que compunham essa república exemplar, viviam mudando as proporções e a forma do saco em que seriam recolhidos os sufrágios dos votantes. “E sempre” – dizia o mestre – “o comentário dá lei é a eterna malícia”. Novos processos de fraude burlavam as intenções das melhores reformas e dos sistemas mais perfeitos. Um dos sábios da República das Aranhas, – Erasmus, contou a seus concidadãos a fábula de Penélope, que fazia e desfazia a famosa teia, à espera do espôso Ulisses. E concluía:

“Vós sois a Penélope da nossa República; tendes a mesma castidade, paciência e talentos. Refazei o saco, amigas, refazei o saco, até que Ulisses, cansado de dar às pernas, venha tomar, entre nós, o lugar que lhe cabe. Ulisses é a Sapiência”.

Não me animo a assegurar-vos o regresso de Ulisses. Não importa, porém: refazei o saco!

Sabemos todos que os regimes políticos sofrem um processo de elaboração permanente. Há sempre que lutar contra as fôrças que os perturbam, corrompem e desnaturam. Conhecemos, nem poderíamos deixar de conhecer, tão evidentes se revelam êles, quais os defeitos e vícios do regime democrático e das instituições de que promana, ou depende.

Não importa. Refazei o saco! Não voltará Ulisses? Não chegará nunca a desejada Sapiência? Também não importa! E que vos anime sempre, no vosso trabalho porfiado e na vossa resignação invencível; ó castas Penélopes, a certeza de que, pior que a ausência eterna de Ulisses, seria a própria presença dos pretendentes.

NOTAS

* N. da R.: Conferência pronunciada no Auditório da Fundação Getúlio Vargas, D. F., 1952.

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