Extrafiscalidade, combustíveis e finanças públicas

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Tema em voga no momento é o da redução da tributação sobre os combustíveis (especialmente o diesel), gás de cozinha e sobre bens industrializados de consumo geral (sobretudo a chamada linha branca), para fins de diminuição e controle da inflação, que já encostou nos dois dígitos (IPCA de 10,06% em 2021).

Esta prática – de utilização da tributação para fins outros que não exclusivamente arrecadatórios – é conhecida também por extrafiscalidade ou tributação regulatória.

No momento, há várias opções sendo estudadas, dentre elas a redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) sobre uma série de produtos – exceto cigarros e bebidas –, assim como a redução de Programa de Integração Social/Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (PIS/Cofins) sobre óleo diesel e sobre o gás de cozinha, por projeto de lei (ou mesmo mero decreto, no caso do IPI).

PEC dos combustíveis

Discute-se também mudanças na Constituição Federal. Uma delas será através da intitulada PEC dos Combustíveis, cujo objetivo é reduzir ou zerar todos os tributos federais sobre gasolina, diesel e gás de cozinha para os anos de 2022 e 2023 sem ter que atender às restrições estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), vale dizer, sem precisar compensar a desoneração fiscal com a elevação de outros tributos ou novas fontes arrecadatórias.

Há, ainda, outra proposta de emenda constitucional apelidada de “PEC Kamikaze”, que reproduz o teor da PEC dos Combustíveis, mas acrescenta a concessão de um “vale” para os caminhoneiros no valor de R$ 1.200, transfere recursos financeiros para o setor de transporte urbano e amplia o vale-gás para famílias de baixa renda, mudanças que podem trazer um grande impacto nas contas públicas, cujo valor estimado beira os R$ 100 bilhões.

Como sabemos, a atividade financeira pública é dotada, além da sua função fiscal – voltada para a arrecadação, a gestão e a aplicação de recursos –, de uma função extrafiscal ou regulatória, que visa a obter resultados econômicos, sociais e políticos, como controlar a inflação, fomentar a economia e a indústria nacional, redistribuir riquezas e reduzir a marginalidade e os desequilíbrios regionais.

Podemos identificar os seguintes motivos que levam o Estado a lançar mão de mecanismos extrafiscais: a) redistribuir riquezas; b) proteger a indústria ou o mercado interno; c) desencorajar o consumo de supérfluos e produtos nocivos à saúde (álcool, cigarros etc.); d) facilitar o desenvolvimento regional; e) estimular a utilização da propriedade no âmbito de sua função social; f) combater a inflação.

Um dos maiores financistas do Brasil, Aliomar Baleeiro, na sua clássica obra “Uma introdução à ciência das finanças” (17ª ed., 2010), relaciona mais de uma dezena de exemplos históricos de intervenção do Estado por meio dos impostos extrafiscais:

“a) proteção à produção nacional, agrícola ou fabril, pelas tarifas aduaneiras, que Veneza adotou desde o fim da Idade Média, e a França, desde o século XVII, pelo menos, ou ainda por gravames sobre a navegação mercante que concorre com a nacional (atos de navegação de Cromwell etc.); b) combate ao luxo e à dissipação pelos chamados ‘impostos suntuários’ ou para poupança e formação de capitais; c) medidas de amparo à saúde pública e à higiene alimentar por impostos sobre produtos inferiores, que concorrem com outros de maior valor nutritivo e ricos em vitaminas etc. (impostos que agravam o custo da margarina, nos Estados Unidos, em favor do maior consumo da manteiga de leite); d) fragmentação dos latifúndios ou remembramento de minifúndios e punição do ausentismo por impostos progressivos sobre a área desocupada ou sobre as heranças recebidas por pessoas residentes fora da jurisdição do governo, que exerce o poder de tributar; e) política demográfica contra o neomaltusianismo através de isenções às famílias prolíficas e majorações sobre solteiros e casais sem filhos; f) incentivos por isenções às indústrias novas; g) estímulos à construção e ao aproveitamento de áreas urbanas por meio de tributação drástica sobre os terrenos baldios ou ocupados por prédios velhos, mesquinhos ou em ruínas; h) restabelecimento da propensão ao consumo, como política fiscal, através de impostos progressivos sobre a herança e a renda, especialmente sobre lucros não distribuídos pelas sociedades, no pressuposto de que a concentração das fortunas nem sempre ajuda o investimento, nem a prosperidade (aplicação da teoria keynesiana); i) preservação da moralidade e da boa-fé do povo através de fortes impostos de consumo sobre baralhos, dados e artefatos para jogo ou sobre bilhetes de loterias, sorteios etc.; j) política monetária nacional, tributando-se proibitivamente os bilhetes de bancos estaduais (imposto americano de 1866 na base de 10% sobre o valor das emissões desses bancos); k) política de nivelamento das fortunas e rendas por inspiração socialista ou para eliminação de famílias rivais na conquista ou manutenção do poder (impostos médicos em Florença, nos séculos XV e XVI); l) política fiscal para manutenção do equilíbrio econômico pelo controle das tendências à flutuação ou de estímulo ao desenvolvimento econômico, sobretudo nos países novos”.

Dentro do nosso atual sistema tributário, frequentemente nos deparamos com a utilização do Imposto de Importação como instrumento de defesa do mercado interno ou com o intuito de reequilibrar a balança comercial. Noutros casos, verifica-se a aplicação do Imposto Territorial Rural (ITR) e do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) com o objetivo de desestimular a manutenção de propriedades improdutivas e estimular o atendimento da função social da propriedade.

IOF e IPI

Por sua vez, o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) é utilizado para regular questões cambiais ou creditícias. Na mesma linha, é recorrente termos o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) sendo ajustado para estimular o consumo de bens – aquecendo determinados ramos industriais e econômicos –, ou diminuído (ou mesmo zerado) para reduzir sua pressão sobre a inflação (exatamente o presente caso), por se tratar de um custo que afeta os preços em toda a cadeia econômica.

No entanto, sabemos que desonerações fiscais trazem, como consequência reflexa, um impacto nas contas públicas, no equilíbrio fiscal e na sustentabilidade financeira.

Lei de Responsabilidade Fiscal

Exatamente por isso, a Lei de Responsabilidade Fiscal, para conferir maior racionalidade, controle e transparência às finanças públicas, determinou – no seu artigo 14 – que a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias, bem como observar pelo menos uma das seguintes condições: a) demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, e que não afetará as metas de resultados; b) estar acompanhada de medidas de compensação, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

De acordo com o §2º, se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício decorrer de medidas de compensação (artigo 14, inciso II, LRF), o benefício só entrará em vigor quando implementadas as referidas medidas. Para o TCU (Acórdão 263/2016), esta exigência de implementação de medidas de compensação considera-se cumprida a partir da elevação de alíquotas de tributos, na data de publicação da lei ou do decreto, ou da conversão da medida provisória em lei, ainda que tais tributos devam obediência ao princípio da anterioridade nonagesimal, desde que o ato normativo que promova a elevação de alíquota se mantenha eficaz ao longo de todo o exercício financeiro e que o valor a ser arrecadado após a noventena, dentro do mesmo exercício, seja suficiente para neutralizar o impacto orçamentário-financeiro da renúncia naquele exercício.

Entretanto, segundo o §3º, a regra não se aplica às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do artigo 153 da Constituição de 1988 (II, IE, IPI e IOF), exatamente por se tratarem de impostos extrafiscais, fazendo parte da sua própria mecânica a alternância e variabilidade da carga fiscal na sua incidência, não caracterizando a eventual redução de alíquota uma renúncia fiscal. Igualmente, a ressalva é feita quanto ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança, por força do princípio da eficiência.

Registre-se que essas exigências, aliás, acompanham a previsão do artigo 165, §6º, da Constituição, o qual impõe que o projeto de Lei Orçamentária Anual seja acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

Enfim, seja o que venha a ocorrer em termos de redução de tributos, o que se espera é que as desonerações fiscais sejam realizadas de maneira responsável, buscando-se cumprir os seus objetivos, especialmente a redução inflacionária, mas que não causem prejuízo para o equilíbrio e sustentabilidade das contas públicas.

Fonte: Jota

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