Desapropriação por zona – Revenda parcial de imóveis desapropriados – Financiamento de obras públicas – “Excess condemnation”

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REVISTA FORENSE – VOLUME 149
SETEMBRO-OUTUBRO DE 1953
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto

Abreviaturas e siglas usadas
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SUMÁRIO REVISTA FORENSE – VOLUME 149

CRÔNICA

DOUTRINA

PARECERES

  • Desapropriação por zona – Revenda parcial de imóveis desapropriados – Financiamento de obras públicas – “Excess condemnation” – Contribuição de melhoria – Bilac Pinto
  • Operação bancária – Desconto de títulos “a forfait” – Caracterização da usura – Francisco Campos
  • Doação – Fideicomisso – Substituição plural – Antão de Morais
  • Funcionário público – Natureza jurídica da relação de emprego – Acumulação remunerada – Direito adquirido – Federalização das faculdades de ensino superior – Carlos Medeiros Silva
  • O impôsto de indústrias e profissões sôbre as atividades bancárias, de seguros e de capitalização no Distrito Federal – Rubens Gomes de Sousa
  • Sociedade de capital e indústria – Patrimônio e capital – Divisão dos lucros sociais – João Eunápio Borges
  • Doação – Reserva de usufruto – Fideicomisso – Paulo Barbosa de Campos Filho

NOTAS E COMENTÁRIOS

  • Autoridade do julgado civil no Juízo Criminal – Fernando de Albuquerque Prado
  • A inseminação artificial em face da moral e do direito – Armando Dias de Azevedo
  • As garantias de reparação de danos no código do ar – Floriano Aguiar Dias
  • Responsabilidade civil pelos meios de transporte – Stefan Luby
  • Cheque com endôsso falso – Edmundo Manuel de Melo Costa
  • Registro de títulos de programas radiofônicos – Aloísio Lopes Pontes
  • Ciência, teoria e doutrina econômica – Oscar Dias Correia
  • Negociação habitual por conta própria ou alheia na rescisão do contrato de trabalho – Evaristo de Morais Filho
  • Irradiação das atividades judiciárias de natureza penal – Jairo Franco

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

  • Jurisprudência Civil e Comercial
  • Jurisprudência Criminal
  • Jurisprudência do Trabalho

LEGISLAÇÃO

LEIA:

Sobre o autor

Bilac Pinto, professor da Faculdade Nacional de Direito da Universidade do Brasil.

PARECERES

Desapropriação por zona – Revenda parcial de imóveis desapropriados – Financiamento de obras públicas – “Excess condemnation”

– A experiência de outros povos nos adverte das surprêsas e dos riscos inerentes à desapropriação por zona.

– As possibilidades do emprêgo das contribuições de melhoria nas grandes cidades brasileiras são absolutamente favoráveis.

PARECER

Tendo V. Exa. (o Sr. Dr. HENRIQUE DODSWORTH) nos honrado com um pedido de sugestão a propósito da política fiscal a ser adotada pela Prefeitura do Distrito Federal, para a tributação dos imóveis valorizados em conseqüência dos Planos de Urbanização e de obras e melhoramentos públicos em geral, vimos apresentar-lhe o estudo que, sôbre o assunto, nos foi dado realizar.

O tipo de financiamento adotado para a abertura da avenida Presidente Vargas foi o de desapropriação por zona, para revenda da área marginal.

Êsse sistema, que teve também o mérito de permitir o reloteamento dos terrenos laterais da nova avenida, merece ser atentamente acompanhado pelos estudiosos de finanças municipais, por isso que nos parece ser a primeira tentativa de grande porte que o Brasil realiza nessa matéria.

A opção por êsse tipo de financiamento, pelo menos no que concerne ao trecho compreendido na zona metropolitana da cidade, parece bem justificada, pois alguns dos pressupostos necessários ao seu êxito foram assegurados.

Tantas e tão incisivas são, no entanto, as advertências da experiência administrativa de outros povos a propósito das surprêsas e dos riscos inerentes a todos os planos de desapropriação por zona, com finalidade financeira, que nos deveremos premunir contra a adoção de pontos de vista rigidamente otimistas, nesta matéria.

Uma atitude de prudente reserva, quanto aos resultados, é a que melhor convém em face dos planos de excess condemnation.1

Mesmo admitindo, porém, que o sucesso do plano, sob o aspecto financeiro, seja completo, teremos de considerar que a desapropriação por zona constitui um processo excepcional de financiamento, que só em raros casos pode ser eficazmente aplicado e que, do ponto de vista fiscal, é injusto c desigual.

Com efeito, o sucesso do financiamento da abertura da avenida Presidente Vargas não autorizará a generalização da medida a todos os Planos de Urbanização, como é óbvio.

Por outro lado, há iniqüidade chocante em se permitir que os proprietários dos imóveis situados na grande área valorizada em conseqüência da abertura da avenida Presidente Vargas se enriqueçam à custa dos poucos proprietários que ficarão totalmente privados, pela desapropriação, de se aproveitar da valorização de seus imóveis, mormente dos situados na zona da alta finança.

Merece, por isso mesmo, justos louvores o propósito de V.Exa., de estudar a adoção, pelo Distrito Federal, de um instituto fiscal que assegure a recuperação das valorizações derivadas da realização de melhoramentos públicos, o qual terá o duplo alcance de consolidar o plano financeiro das obras em andamento, resguardando o erário municipal contra os imprevisíveis riscos que maculam os mais perfeitos planos de financiamento por excess condemnation, e de pôr uma nota de eqüidade e justiça na política fiscal e financeira até agora seguida, nessa matéria.

Documentando as nossas afirmações – como faremos a seguir – no que concerne aos riscos do financiamento pela desapropriação por zona, teremos em vista, sobretudo, valorizar o estudo empreendido por V.Exa. para a adoção de uma nova política fiscal para a recuperação da mais-valia resultante de melhoramentos públicos, a qual terá, além dos seus méritos intrínsecos, o alto alcance indireto de, eventualmente, proteger a economia municipal contra aquêles riscos.

Experiência de cidades da Europa e América do Norte

Com efeito, apesar de o plano de financiamento oferecer elementos que nos autorizam a prognosticar o seu sucesso, não devemos perder de vista a experiência, de outras grandes cidades da Europa e da América do Norte que, contra a evidência de planos impecáveis, viram, pela ocorrência de circunstancias supervenientes, de todo imprevisíveis, as altas cifras das imaginárias estimativas de lucros transformadas em sensíveis prejuízos a onerar os seus orçamentos ordinários.

ROBERT EUGENE CUSHMAN, que se devotou durante três anos ao estudo da experiência européia, e americana sôbre o assunto, escreveu longo trabalho, amplamente documentado, no qual consagra um capítulo inteiro às vantagens e aos riscos financeiros da desapropriação por zona (“Financial gains and risks of excess condemnation”).

A leitura dessa obra, e notadamente dêsse capítulo, tem a virtude mágica de desarmar o otimismo dos planificadores dêste tipo de financiamento, quase sempre baseados em cálculos aparentemente infalíveis.

Excess condemnation

Tão diversas são as modalidades dos riscos inerentes aos planos do excess condemnation, que não poderemos acompanhar CUSHMAN na minuciosa exposição de todos êles.

Destaquemos, apenas, êste trecho expressivo:

“Um estudo cuidadoso dos casos em que êstes planos têm sido postos em execução indica que sua realização prática está exposta a riscos que não são nem poucos nem insignificantes.

Pode-se dizer, com segurança, que dificilmente tem sido executado um único projeto de excess condemnation em que a cidade não se tenha defrontado, cedo ou tarde, com dificuldades imprevisíveis, capazes de comprometer, em maior ou menor grau, o sucesso financeiro do empreendimento.

Nenhum exame dos aspectos financeiros do excess condemnation pode ser completo, se não se tomar erro conta aquelas dificuldades e se não se contrapuser, às probabilidades de sucesso financeiro, o pesado custo da emprêsa e o risco da perda de dinheiro”.2

Tantos são, com efeito, os riscos a que está sujeito qualquer plano do excess condemnation, que se pode admitir, com CUSHMAN, que cada “projeto de excess condemnation é, em certa extensão, uma aventura, especulativa” (“…every excess condemnation project is to a certain extent a speculatiue venture”, pág. 187).

Aceitamos por isso mesmo, as conclusões de CUSHMAN, na primeira das quais estabelece que “o risco de perda, num projeto de desapropriação por zona, é tão sério que não se pode sustentar a sua adoção como método normal de financiamento municipal” (“the risk of loss in an excess condemnation project is too serious to warrant its adoption as a method of municipal finance”).

Nos Estados Unidos, aquelas graves objeções de ordem financeira, já anotadas, bem como certas dificuldades constitucionais e, principalmente, a superioridade do special assessment como meio de recuperação das valorizações decorrentes das obras públicas, tornaram muito raras as aplicações do excess condemnation como processo de financiamento.

Adotam-no, apenas, para a proteção estética de melhoramentos públicos.

WILLIAM BENNETT MUNRO, o afamado administrativista americano, nos dá o seu testemunho, no que tange aos financial dangers do excess condemnation, nestes têrmos:

“A execução de tais projetos, infelizmente, nem sempre é feita da maneira mais conveniente. Ocorrem, com freqüência, negociatas nas vendas dos terrenos. Donde, do ponto de vista prático, não convir realçar exageradamente as vantagens financeiras do processo de desapropriação por zona. A experiência tem revelado que as cidades americanas, na maioria dos casos, sofrem prejuízos quando empreendem melhoramentos públicos por êste dispendioso processo”.3

O mesmo autor, em outro trabalho, presta-nos, ainda, as seguintes informações:

“Removidos, assim, em vários Estados, os óbices constitucionais e legais (que impediam a desapropriação por zona), parecia que as municipalidades americanas iriam fazer uso constante do novo método. Durante algum tempo, houve certa, disposição para empregá-lo; mas as primeiras experiências não resultaram completamente satisfatórias, e nestes últimos anos o processo não tem sido aplicado na extensão em que se previra. Muitas municipalidades dos Estados Unidos chegaram à conclusão de que o plano de recuperação da valorização mediante a arrecadação da contribuição de melhoria, quando eficientemente executado, pode assegurar a maior parte das vantagens financeiras que decorrem do uso da desapropriação por zona, evitando ao mesmo tempo o risco de perdas sérias através de manobras políticas. Em conseqüência disso, a desapropriação por zona vem sendo usada apenas quando se tem em vista principalmente a proteção estética dós melhoramentos públicos”.4

No mesmo sentido é a opinião do Prof. ALFRED G. BUEHLER, da Universidade de Vermont, na sua “Public Finance”, onde, mostrando a oposição da opinião pública americana a êsse instituto (“the use of excess condemnation for obtaining revenues is generally opposed by public opinion in the United States”), adverte que êle deve ser usado com prudência para evitar prejuízos na revenda dos terrenos (“It must be used prudently, however, to avoid losses in the sale of land”).

PHILIP H. CORNICK e LUTHER GULICK trazem, também, o seu testemunho a propósito de que o excess condemnation é raramente usado pelas cidades americanas (“excess condemnation has been used very little in the United States”).5

Outro ilustre mestre americano, o Prof. HARLEY LEIST LUTZ, da Universidade de Princeton, estabelecendo o confronto do excess condemnation com o general increment tax e com o special assessment, afirma, a manifesta superioridade dêstes sôbre aquêle, com as seguintes palavras:

“Como processo para arrecadar a valorização do terreno, a desapropriação por zona é evidentemente inferior ao general increment tax, e como processo para repartir o custo, de acôrdo com os benefícios, é inferior à contribuição de melhoria, pois raramente será possível desapropriar ou adquirir por preços razoáveis tôdas as propriedades beneficiadas por um melhoramento”.6

Também na França a desapropriação por zona, com o fim de recuperar a valorização decorrente de melhoramentos públicos, não é praticada intensamente, apesar dos textos legais que a autorizam.

Mais grave ainda é que, enquanto os americanos, por meio do increment tax e do special assessment, conseguem participar das valorizações conseqüentes aos empreendimentos públicos que as determinam, a França não dispõe, pràticamente, doe nenhum instituto fiscal capaz de lhe assegurar êsse mesmo resultado.

Essa a conclusão a que chega ROBERT LE SOURD, na sua magnífica obra “L’expropriation de plus values indirectes résultant dês travaux publics”, onde, depois de fazer uma série de sugestões no sentido de corrigir essa grave lacuna escreve:

“Tais são, em nosso entender, as modificações que convém carrear para o regime vigente, a fim de remediar a sua ineficácia.

No estado atual de nossas leis, a recuperação das mais-valias constitui princípio consagrado em mais de um texto legal: princípio de real eqüidade, integralmente justificado em direito. Mas, na prática, esta norma, presente em muitas leis, se torna letra morta. Enriquecimentos particulares completamente abusivos ocorrem freqüentemente, em menosprêzo dessas leis e da ordem social que elas têm por missão defender”.7

WILLIAM BENNETT MUNRO, na sua obra “Municipal Administration”, referindo-se à experiência francesa do excess condemnation, escreve:

“A primeira aplicação ampla dêsse processo foi feita em conexão com a construção das grandes alamedas parisienses pelo barão Haussmann nos meados do século XIX.*** Apesar dos resultados obtidos em relação ao embelezamento urbano, a experiência não foi considerada como um sucesso financeiro, e o processo nunca reais voltou a ser usado em Paris”.8

Em face da insegurança da desapropriação por zona, para financiar os vastos Planos de Urbanização do seu govêrno, alguns dos quais já em execução, é muito louvável o propósito de V. Exa. de estudar outro tipo de política fiscal, que assegure, ao mesmo tempo, o financiamento dos Planos e a, recuperação das valorizações dêles decorrentes.

Entre os processos fiscais de cobrir, parcial ou totalmente, as despesas municipais na realização de Planos de Urbanização que determinem a valorização das áreas contíguas, nenhuma dúvida existe a respeito de que a contribuição de melhoria, – a que os americanos dão o nome de special assessment, – é o mais seguro e eqüitativo.

A longa fase de experimentação a que as cidades dos Estados Unidos submeteram o instituto da contribuição de melhoria e o êxito logrado autorizam a que os financistas americanos asseverem que “o sistema de contribuição de melhoria tem indubitàvelmente demonstrado o seu valor como elemento permanente das finanças locais” (“the system of special assessment has undoubtedly proved its value as a permanent element in local finance”).9

Importância como categoria tributária

Quanto à generalidade da, sua utilização nos Estados Unidos e também quanto à sua importância como categoria tributária, são muito expressivas as palavras de GEORGE ADAMS GRAHAM, que vamos transcrever:

“Em 1927, 245 de 250 cidades americanas com população de mais de 30.000 habitantes usaram special assessment para melhoramentos permanentes, produzindo renda superior a $ 227.500.000. Sòmente cinco das cidades investigadas pelo United States Bureau of the Census não empregaram special assessment durante o ano fiscal. A renda do special assessment foi aproximadamente de cêrca de 12% da renda dos property taxes para todos os fins públicos locais, nas mesmas cidades.

Esta proporcionalmente média entre a renda do special assessment e a do property tax tem sido mantida nas cidades de mais de 30.000 habitantes, durante 20 anos.

Os special assessments são, afora o general property tax, a mais importante fonte de receita das cidades americanas.

As cidades que se desenvolveram ràpidamente utilizam-se das contribuições de melhoria em larga escala.

As cidades do Middle West e do Far West têm, em geral, lançado mais contribuições de melhoria do que as cidades do Este e do Sul. O inquérito sôbre 13 das maiores cidades dos Estados Unidos é ilustrativo dessas duas tendências”.10

Outro testemunho expressivo do valor financeiro da contribuição de melhoria é o do Prof. G. FINDLAY SHIRRAS, da Universidade de Bombaim, o qual, observando a experiência americana, nessa matéria, de um ângulo geográfico tão diverso, corrobora os juízos plenamente favoráveis dos autores americanos, nestas palavras:

“Nas finanças municipais, as contribuições de melhoria (special assessments) são de grande valor como processo eficaz de tributarão de imóveis, para a cobertura do custo dos melhoramentos públicos que os valorizam. Nos Estados Unidos esta fonte de receita é a segunda em importância, estando logo depois do general property tax.

O crescimento das cidades, a construção de vias públicas, a execução de planos urbanísticos, as solicitações de melhor e mais extensa drenagem e de saneamento, são as causas do aumento das receitas dêsse tributo”.11

O Prof. ALFRED G. BUEHLER também nos presta valiosas informações acêrca do montante global da arrecadação de special assessments, em todos os Estados da União Americana, o qual nos proporcionará elementos para um expressivo cotejo com as receitas fiscais brasileiras.

“As contribuições de melhoria (special assessments)” – escreve BUEHLER “são, principalmente, uma renda urbana, porém elas são impostas por muitos outros governos estaduais e locais. Sua importância fiscal varia de Estado para Estado e de localidade para localidade. Nos Estados da Nova Inglaterra, em 1932, sòmente foram arrecadados $ 6.427.000 por contribuições de melhoria (special assessments), mas os Estados centrais do noroeste, no outro extremo, coletaram $ 124.668.000. O total da arrecadação em todos os Estados, em 1932, segundo inquérito do Census Bureau, foi de $ 321.165.000”.12

Reduzindo a cruzeiros esses $ 321.165.000, à razão de Cr$ 20,00 por dólar, teremos que em 1932 as cidades americanas arrecadaram, por meio de contribuição de melhoria (special assessments), seis bilhões, quatrocentos e vinte e três milhões e trezentos mil cruzeiros (Cr$ 6.423.300.000,00).

Importância fiscal das contribuições de melhoria

Não tendo ao alcance da mão os dados estatísticos das finanças brasileiras, correspondentes ao mesmo ano de 1932, vamos fazer o cotejo entre aquela receita e as receitas nacionais de 1934 – federal, estaduais e municipais – totalizadas, para revelar, por meio de chocante contraste, a importância fiscal das contribuições de melhoria:

Cr$

Receita da União 1.971.146.000,00

Receita dos Estados 1.341.694.000.00

Receita dos Municípios 695. 235.000.00

Total 4.008.075.000,00

É surpreendente que só esse tributo, de natureza tipicamente municipal tenha produzido receita superior, em cêrca de 50%, ao conjunto das receitas tributárias e industriais de tôdas as órbitas político-administrativas do Brasil!13

Os dados e opiniões que até aqui transcrevemos revelam a importância da contribuição de melhoria como recurso fiscal, seja pela sua produtividade econômica, seja pela generalidade do seu emprêgo.

Convém ainda registrar que o special assessment, graças ao traço de rigorosa eqüidade que o caracteriza, goza de decidido apoio da opinião pública, nos Estados Unidos.

As possibilidades do emprêgo das contribuições de melhoria nas grandes cidades brasileiras são absolutamente favoráveis.

Não existe embaraço de ordem constitucional,14 sendo que, para a execução prática do instituto, poderemos contar com os dados da experiência americana, profusamente divulgados em monografias e inquéritos.

Para as grandes cidades brasileiras, tem ainda a contribuição de melhoria, como observou o ministro FRANCISCO CAMPOS, o excepcional mérito de suprimir a iniqüidade fiscal representada pela incidência de tributos uniformes “sôbre os terrenos urbanos, sem nenhuma discriminação entre os especialmente beneficiados pelos serviços públicos e para cuja rápida valorização concorreu a massa geral dos contribuintes, e aquêles que ainda não foram beneficiados de modo especial, direto e imediato. No sentido de corrigir a injustiça que representa a incidência sobre terrenos desigualmente beneficiados de um só e mesmo tributo, é que se autorizou a decretação das taxas ou contribuições de melhoria, destinadas a permitir um tratamento tributário diferencial de terrenos diferentes ou desigualmente beneficiados por obras ou melhoramentos públicos”.

Além desse aspecto de importante fator de eqüidade tributária, tem também a contribuição de melhoria a peculiaridade de assegurar à Fazenda municipal vultosas receitas, come se pode verificar pelas estatísticas americanas, e de ser um tributo que aqui, como em toda, parte, conquistará, a simpatia e a cooperação dos contribuintes.

Não havendo nenhum outro processo fiscal que assegure o mesmo êxito e os mesmos resultados, a solução a ser proposta para o Distrito Federal é a da adoção da contribuição de melhoria.

O decreto-lei instituidor da contribuição de melhoria deverá ser imediatamente promulgado, para que os Planos de Urbanização, cuja execução não tenha sido ainda iniciada, o possam ser já no regime nesse nova tributo.

Aos Planos de Urbanização em plena execução, porém, não será possível a aplicação da contribuirão de melhoria, em razão de certas peculiaridades dêste instituto fiscal, devendo-se estudar, para o caso, uma solução de emergência.

Estamos em que, na hipótese, se deverá recorrer a um instituto fiscal que se preste a ser operado como uma fase preparatória, da introdução sistemática da contribuição de melhoria e que possa ser associado ao financiamento pela desapropriação por zona.

Essa solução intermediária encontraremos na taxa de valorização, que pode ser perfeitamente coordenada com o excess condemnation, como vemos desta pesagem de CUSHMAN:

“… uma cidade pode, com freqüência, acreditar que a combinação judiciosa daquele sistema com algum esquema de contribuição de melhoria ou imposto de valorização, que incida sôbre as propriedades marginais beneficiadas e não desapropriadas, forneça a melhor solução para o problema de construir tais melhoramentos com o mínimo custo para o público”.15

Estabelecendo a incidência da taxa de valorização sôbre a área que vier a ser beneficiada pela abertura da avenida Presidente Vargas, área essa que será oportunamente delimitada, a Prefeitura do Distrito Federal não apenas obterá uma receita provavelmente muito apreciável, senão também lançará as bases da nova política fiscal que deverá consistir no regime de cobrança permanente de contribuição de melhoria, tôda vez que a Municipalidade realize obras ou melhoramentos que determinem a valorização das propriedades vizinhas.

Concluindo o nosso parecer, propomos sejam baixados dois decretos-leis, um instituindo a contribuição de melhoria, como recurso fiscal permanente, e outro a taxa de valorização, como tributo a ser utilizado apenas para as zonas beneficiadas pelas obras já em execução.

A elaboração dos respectivos anteprojetos será feita logo que V.Exa. aprove, pelo menos em princípio, os têrmos dêste parecer.

NOTAS

1 Excess condemnation é a designação adotada nos Estados Unidos para a desapropriação por zona.

2 ROBERT EUGENE CUSHMAN, “Excess Condemnation”, D. Appleton and Company, New York e Londres, 1917, págs. 190-191.

3 WILLIAM BENNETT MUNRO. “Municipal Administration”, The Macmillan Company, New York, 1935, pág. 256.

4 WILLIAM BENNETT MUNRO, verb. Excess condennation, in “Enciclopaedia of the Social Sciences”, The Macmillan Company, New York, 1932, vol. 5º pág. 664.

5 PHILIP H. CORNICK e LUTHER GULICK, in “Municipal Finance”, por A. E. BUCK, The Macmillan Company, New York, 1937, pág. 468.

6 HARLEY LEIST LUTZ, “Public Finance”, 3ª ed., pág. 311.

7 ROBERT LE SOURD, “L’expropriation des plus-values indirectes résultant des travaux publics”, Recueil Sirey, Paris, 1930, pág. 215.

8 WILLIAM BENNETT MUNRO, “Municipal Administration”, The Macmillan Company, New York, 1935, pág. 257.

9 ERNEST HERMAN HAHNE, veb. Special assessment, in “Encyclopaedia of the Social Sciences”, The Macmillan Company, New York, 1932, vol. 14, pág. 279.

10 GEORGE ADAMS GRADAM, “Special Assessment in Detroit”, in “University of Illinois Studies in the Social Sciences”, vol. XVII, números 3-4, págs. 14-15.

11 G. FINDLAY SHIRRAS. “Science of Public Finance”, 3ª ed., 1936, pág. 261.

12 ALFRED G. BUEHLER, “Public Finance”, McGraw-Hill Book Company, Inc., New York e Londres, 1936, pág. 440.

13 “Anuário Estatístico do Brasil”, ano IV, 1938, pág. 834.

14 V. nosso parecer sôbre “A constitucionalidade da contribuirão de melhoria, em face da Constituição de 1937”, in “REVISTA FORENSE”, vol. 76, pág. 439.

15 ROBERT EUGENE CUSHMAN, “Excess Condemnation”, D. Appleton and Company, New York e Londres, 1917, pág. 214.

LEIA TAMBÉM O PRIMEIRO VOLUME DA REVISTA FORENSE

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