Inconstitucionalidade da Polícia Rodoviária do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem

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REVISTA FORENSE – VOLUME 148
JULHO-AGOSTO DE 1953
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto,

Abreviaturas e siglas usadas
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SUMÁRIO REVISTA FORENSE – VOLUME 148

Revista Forense Volume 148

CRÔNICA
Aspectos da sociologia jurídica de Gurvitch – Henrique Stodieck

DOUTRINA

PARECERES

NOTAS E COMENTÁRIOS

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

LEGISLAÇÃO

LEIA:

Sobre o autor

Davidson Pimenta da Rocha, superintendente do Serviço Estadual de Transito de Minas Gerais.

NOTAS E COMENTÁRIOS

Inconstitucionalidade da Polícia Rodoviária do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem

Tem sido debatida, com freqüência, principalmente no transcurso de congressos e conferências policiais, a natureza jurídica, ou melhor, a inconstitucionalidade da Polícia Rodoviária do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem. É que esta organização, instituída principalmente para a guarda e conservação das estradas administradas pelo Govêrno federal, desdobrou-se em atividades, ciosa de suas atribuições passando a intervir em todos os acontecimentos policiais que se desenrolam no leito de suas rodovias e, mais ainda, avocando a si a faculdade privativa dessa interferência.

Se considerarmos a polícia, no caso deve ser considerada, dentro dos ramos judiciário e administrativo, como instituição destinada a prevenir crimes e contravenções, corrigir infrações. investigar e coligir os indícios, esclarecimentos e provas contra violações das leis penais, é inquestionável que a polícia do DNER se exorbita tôda vez que pratica ato que não seja pura e simplesmente de guarda ou conservação de suas estradas, por isso que os delitos do automóvel são sempre da competência da autoridade policial comum, nos têrmos do art. 4° do Cód. de Proc. Penal.

Vejamos: excesso de velocidade, Lei das Contravenções, art. 34; falta de habilitação, Lei das Contravenções, art. 32; excesso de lotação e falta do equipamento de segurança de que trata o art. 52 do Cód. de Trânsito, Cód. Penal, art. 132; excesso de dimensão ou pêso do veículo, capaz de expor a vida de outrem a perigo direto e iminente, ou de causar desabamento ou desmoronamento, Cód. Penal, arts. 132 e 256; deixar de sinalizar, remover, apagar ou destruir sinais de trânsito, Lei das Contravenções, art. 36; embriaguez, Lei das Contravenções. art. 62.

Por estas razões se verifica que não tem cabimento a pretensão exclusivista da mencionada polícia, e ainda mais porque a ela se nega, com sólidos fundamentos, a legalidade da existência.

É o que passaremos a examinar.

Departamento Nacional de Estradas de Rodagem

Promulgado sob o regime constitucional de 10 de novembro de 1937, o dec.-lei n° 8.463, de 27 de dezembro de 1945, que “reorganiza o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem, cria o Fundo Rodoviário e dá outras providências”, estabelece, em seu art. 2°:

“Ao Departamento Nacional compete:

…………………………………………………………………………………………………………………………………….

c) exercer a polícia de tráfego nas estradas federais”.

Outorgada em momento de excepcional gravidade, em que “a paz política e social profundamente perturbada por conhecidos fatôres da desordem” “exigia remédios de caráter radical e permanente”, na assertiva do respectivo preâmbulo, a Carta Constitucional então vigente conferia ao órgão executivo central poderes que se contrapunham aos tradicionais princípios de autonomia política, constitucional e administrativa dos Estados. Ela estabelecia, como acentua TEMÍSTOCLES CAVALCANTI, uma larga margem de colaboração dos Estados com os serviços federais, mas sem fixar com precisão os limites de sua autonomia.

O art. 14, por exemplo, autorizava o presidente da República a “expedir livremente decretos-leis sôbre a organização do govêrno e da administração federal”, dispondo, por outro lado, o art. 16, n° V, acêrca da competência privativa da União para legislar sôbre: “o bem-estar, a ordem, a tranqüilidade e a segurança pública, quando o exigir a necessidade de uma regulamentação uniforme”.

Foi precisamente com fundamento nestas normas constitucionais, de proclamado fundo monocrático, que se expediram, entre outros, os decs-leis ns. 6.378, de 28 de março de 1944, e 9.353, de 13 de junho de 1946, ambos dispondo sôbre a competência, na base de cooperação, do Departamento Federal de Segurança Pública, para investigar, em todo o território nacional, fatos ligados à “segurança do Estado e à estrutura das instituições”, como também o que se contém na letra c do referido dec.-lei n° 8.463, de 1945.

Êstes dois decretos-leis prenunciavam o estabelecimento da federalização da polícia, empreendimento de notória necessidade, quer pelo reaparelhamento e ampliação do mecanismo policial, quer pela exclusão de influências políticas locais, tão danosas às suas manifestações.

Competência da União

Infelizmente, porém, êles tiveram vida curta, não chegando a lançar raízes no seio das instituições, tanto assim que foram repelidos pela Constituição de 18 de setembro de 1946, que fixou no texto e consagrou no contexto:

“Art. 5° Compete à União:

…………………………………………………………………………………………………………………………………….

VII. Superintender, em todo o território nacional, os serviços de polícia marítima, aérea e de fronteiras”.

O texto, ensina PONTES DE MIRANDA, não só supõe a competência legislativa, judiciária e executiva dos poderes centrais, como também o provimento dos serviços. À União, e sòmente a ela, cabe superintender, em todo o território nacional, os serviços de polícia marítima, aérea e de fronteiras. Outrora serviços de polícia não. É claro que não. Êles derivam da própria autonomia do Estado e estão vinculados ao exercício da sua justiça.

Daí o motivo por que foi revogado, igualmente com os decs.-leis ns. 6.378 e 9.353, o disposto na letra c do art. 2° do dec.-lei n° 8.463, acima transcrito, pelo art. 5°, inciso VII, da Constituição vigente.

No referido art. 5°, n° XV, letra j, a Constituição alude ao tráfego das vias térreas, pelas aeronaves, por estradas de rodagem, por veículos motorizados ou não, como os ônibus, bondes e carroças. Interestadual, isto é, entre Estado-membro e Estado-membro, ou entre Estado-membro e Território ou o Distrito Federal (“Comentários à Constituição de 1946”, vol. I, pág. 309).

Não há, como se vê, na Constituição, nenhuma disposição que atribua à União a faculdade de exercer o serviço de polícia em qualquer Estado, exceto e exclusivamente o serviço de polícia marítima, aérea e de fronteiras.

Não lhe assiste o poder de fazer, a faculdade, a capacidade, a permissão que lhe atribuíam os arts. 14 e 16, n° V, da Carta de 37.

Autonomia dos estados

Agora, ao contrário, impera a norma rígida do art. 18. “um dos mais importantes de tôda a Constituição”, na afirmativa de TEMÍSTOCLES CAVALCANTI. Nêle se definem os pontos essenciais do sistema federal naquilo que diz respeito à autonomia dos Estados, reiteradamente afirmada e desdobrada em diversos parágrafos.

Diz o art. 18:

“Cada Estado se regerá pela Constituição e pelas leis que adotar, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição.

§ 1° Aos Estados se reservam todos os poderes que, implícita ou explicitamente, não lhes sejam vedados por esta Constituição.

§ 2° Os Estados proverão as necessidades de seu govêrno e de sua administração, cabendo à União prestar-lhes socorro, em caso de calamidade pública.

§ 3° Mediante acôrdo com a União, os Estados poderão encarregar funcionários federais da execução de leis e serviços estaduais ou atos e decisões das suas autoridades; e, reciprocamente, a União poderá, em matéria de sua competência, cometer a funcionários estaduais encargos análogos, provendo as necessárias despesas”.

Através da palavra incisiva da Constituição, de clareza meridiana, verifica-se que a autonomia do Estado sòmente pode ser demarcada pela própria Constituição; fora daí, essa autonomia é ampla.

DURAND ensina que é a Constituição que dá e ao mesmo tempo restringe a competência dos Estados federais (“Les États fédéraux”, pág. 90).

Se nada há na Constituição federal, que autorize a União a instituir a polícia do tráfego, mesmo nas estradas de jurisdição federal, com a circunstância de terem sido desprezadas as normas que vinham consignadas no art. 16, n° V, da Constituição anterior, é óbvio que se restabeleceram, em tôda a sua plenitude, os tradicionais princípios de autonomia, que a Constituição de 37 restringira ficando, assim, reatadas as nossas tradições em matéria de organização policial.

Aos Estados, pois. e sòmente a êles cabe o exercício dos serviços policiais, salvo o marítimo, o aéreo e o de fronteiras. A Polícia Rodoviária do DNER poderão, no entanto, ser delegadas, pelos Estados, atribuições específicas para o policiamento, no território das respectivas jurisdições, das estradas administradas pelo govêrno federal, de acôrdo com o disposto no § 3° do art. 18 da Constituição federal.

Conflito de competências

Fora daí haverá sempre conflito de competência.

O assunto é de interpretação fácil e de compreensão imediata, que não comporta a dúvida a que os americanos chamam de twilight zone e os italianos apelidam de zona cinzenta, indicativa da existência de certa confusão de poderes e competência.

A norma contida na letra c do artigo 2° do dec.-lei n° 8.463, de 1945, foi revogada pelo disposto nos arts. 5°, n° VII, e 18 da Constituição federal, como o foram os decs.-leis ns. 6.378, de 1944, e 9.353, de 1946, diplomas legais que também dispunham sôbre o raio de ação da polícia federal, nos Estados.

A Constituição é rasoura que recorta o direito anterior, para que só subsista o que é compatível com a nova estrutura e as novas regras constitucionais.

As leis têm de amoldar-se à Constituição, assim as a serem feitas, as leis futuras, como as leis já promulgadas. Mas a noção de constitucionalidade é, juridicamente, a partir do momento em que começa a ter vigor a Constituição; todo o material legislativo, que existe, considera-se revogado, no que contraria os preceitos constitucionais (PONTES DE MIRANDA, “Comentários à Constituição de 1946”, vol. IV, págs. 17 e 19).

Igualmente revogada foi a letra f do § 1° do art. 240 do Cód. de Proc. Penal, que permitia a “apreensão de cartas, abertas ou não, destinadas ao acusado ou em seu poder, quando haja suspeita de que o conhecimento do seu conteúdo possa ser útil à elucidação do fato”.

É que a Constituição de 37, em cuja vigência foi expedido o Código, dizia, artigo 122, n° 6:

“A inviolabilidade do domicílio e de correspondência, salvas as exceções expressas em lei”, ao passo que a Constituição atual diz, artigo 141, § 6°:

“É inviolável o sigilo de correspondência”, omitindo, assim, a cláusula “exceções previstas em lei”.

Neste, como naqueles casos, não comporta dúvida o pronunciamento constitucional, que decretou, em sentença inapelável, a revogação sumária de tudo quanto possa colidir, implícita ou explicitamente, com o seu texto.

Embora eu pense, com o Prof. MENDES PIMENTEL, que o ato legislativo se presume sempre constitucional; se houver dúvida, resolve-se sempre pela validade da lei, jamais contra ela. O caso em exame não diz respeito à inconstitucionalidade, mas à intertemporalidade da lei.

A propósito, já decidiu o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da apelação n° 1.105, que “a lei anterior à Constituição é incompatível com esta, considera-se revogada e não inconstitucional” (“REVISTA FORENSE”, vol. 68, pág. 171).

No mesmo sentido também já se pronunciou o Tribunal de Justiça do Distrito Federal, quando decretou, ao apreciar a apelação n° 8.677, que “não há falar em inconstitucionalidade de lei anterior a Constituição. Quando um dispositivo anterior à Constituição com ela conflita, opera-se a revogação. O problema é de intertemporalidade, não de inconstitucionalidade” (“REVISTA FORENSE”, volume 121, pág. 493).

A inconstitucionalidade da lei, proclama ainda o mesmo Tribunal, “ocorre quando se mostra contrária a preceito constitucional vigente ao tempo de sua promulgação. Se a prescrição constitucional em conflito com a lei ordinária é posterior a esta, o que se tem é questão intertemporal e não de inconstitucionalidade” (“REVISTA FORENSE”, vol. 112, pág. 125).

Declarado sem eficácia, por fôrça de disposição constitucional, o conteúdo da letra c do art. 2° do dec.-lei n° 8.463, a Polícia Rodoviária do DNER, por êle instituída, passou à condição de “orfandade legal”.

No exercício de atribuição constitucional, que emana do art. 18 da Carta Soberana, expediu o govêrno do Estado de Minas Gerais o dec.-lei n° 2.147, de 12 de julho de 1947, segundo o qual a “Chefia de Polícia terá a seu cargo os serviços policiais e de segurança pública e social em todo o território do Estado”.

Zelar por seu cumprimento, importa defender a integridade constitucional.

Cabe aqui expressar o pensamento de IHERING, quando diz que “é menos triste o quadro quando, por um lado, ao menos, combate o direito”.

Inoportuno também não seria proclamar-se a sentença bíblica que manda dar a César o que é de César e a Deus o que é de Deus.

Pretender, como se tem pretendido, e até mesmo em correspondência oficial, negar ao Estado o direito, líquido e certo, de exercer atos de jurisdição no leito dessas estradas, ou seja em vias públicas situadas no seu próprio território, é o mesmo que negar-lhe o direito de uma existência digna e autônoma, o que contrasta com as diretrizes constitucionais.

Situação assim, incômoda e vexatória, só é permissível em estado de guerra e assim mesmo durante a ocupação militar.

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