Instituto do açúcar e do álcool – Fixação de preços – Intervenção do Estado na ordem econômica

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REVISTA FORENSE – VOLUME 150
NOVEMBRO-DEZEMBRO DE 1953
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto,

Abreviaturas e siglas usadas
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SUMÁRIO REVISTA FORENSE – VOLUME 150

CRÔNICARevista Forense 150

Ortotanásia ou eutanásia por omissão – Nélson Hungria

DOUTRINA

PARECERES

  • Impostos estaduais – Excesso de arrecadação nos municípios – Bilac Pinto
  • Instituto do açúcar e do álcool – Fixação de preços – Intervenção do Estado na ordem econômica – Castro Nunes
  • Governador – Incompatibilidade do mandato com o cargo de ministro de Estado – Osvaldo Trigueiro
  • Testamento – Regras de interpretação – Descendentes e filhos – Fideicomisso – Antão de Morais
  • Locação comercial – Retomada para uso próprio – Notificação – Luís Antônio de Andrade
  • Deputado – Perda de mandato – Licença para tratamento de interesses particulares – Antônio Balbino
  • Requisição de bens e serviços – Tabelamento de preços – Comissão federal de abastecimento e preços – Teotônio Monteiro de Barros Filho

NOTAS E COMENTÁRIOS

  • A inconstitucionalidade do prejulgado trabalhista – Alcides de Mendonça Lima
  • Responsabilidade civil por danos causados por aeronaves estrangeiras a terceiros e bens a superfície Convenção de Roma – Euryalo de Lemos Sobral
  • Sôbre o conceito de Estado – Jônatas Milhomens
  • As autarquias estaduais e as concessões de serviços de energias elétrica – José Martins Rodrigues
  • A filiação adulterina no direito brasileiro e no direito francês – Válter Bruno de Carvalho
  • Recurso ordinário em mandado de segurança – João de Oliveira Filho
  • A habitação como acessório salarial – Carmino Longo
  • Operações bancárias – Francisco da Cunha Ribeiro

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

LEGISLAÇÃO

LEIA:

Sobre o autor

Castro Nunes, ministro aposentado do Supremo Tribunal Federal.

PARECERES

Instituto do açúcar e do álcool – Fixação de preços – Intervenção do Estado na ordem econômica

– Na economia dirigida, o Estado como que se substitui ao livre jôgo das fôrças econômicas, para orienta-las, encaminhá-las, obedecendo, como convém, às indicações fundadas na realidade.

– A fixação de preço uniforme de açúcar para tôdas as usinas do pais, tendo em vista igual tratamento a todos os produtores, não contraria preceito constitucional ou legal.

– O sobrepreço é ainda o preço, uma parcela dêste, uma cota adicional, que reflete, como acessório, a natureza do principal.

PARECER

1. O Instituto do Açúcar e do Álcool, como órgão de intervenção do Estado (União) na economia açucareiro, ficou autorizado pelo dec.-lei n. 4.189, de 17 de março de 1942, a fixar em todo o território nacional os preços do açúcar cristal para refinação, isto é, o preço de venda dêsse produto pelas usinas.

Existindo em quase todos os Estados, de norte a sul, fábricas de açúcar, cuja produção, para alcançar os grandes centros consumidores, têm de suportar despesas de transporte e outras que oneram o produto em proporção maior ou menor, houve necessidade de encontrar fórmula que atendesse ao objetivo de igualar econômicamente os produtores na sua competição, de modo a assegurar ao açúcar de produção nordestina a entrada nos mercados de consumo do sul e do extremo norte do País.

A fixação de um preço único seria Insensível a essa contingência geográfica, tornando impossível a entrada do açúcar do nordeste no Rio de Janeiro, em São, Paulo, etc., em concorrência com o da produção fluminense e paulista, de vez que onerado aquêle com as despesas de frete, seguro, etc. Daí a solução encontrada de estabelecer um só preço, chamado de liquidação, para a venda do produto pelas; usinas, e, de par com êsse, um sobrepreço, cuja razão de ser é aquela compensação.

Com êsse pensamento, e, aliás, seguindo as determinações do Sr. presidente da República, constantes do despacho por cópia anexada à consulta, no sentido de ser implantada uma nova política de preços, com os objetivos mencionados no dito despacho, expediu o Instituto do açúcar e do álcool  a resolução n. 619-51, na qual fixou para tôdas as usinas do País o preço único e uniforme de Cr$ 187,30 (preço de liquidação) e para as usinas sediadas no sul e no extremo norte um sobrepreço correspondente ao custo aproximado do transporte da mercadoria nordestina, em busca dos mercados distantes de consumo. Assim é que, para os açúcares de Alagoas, Paraíba, Pernambuco e Sergipe, o preço estipulado é aquêle …… (Cr$ 187,30); para as usinas sediadas em São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, etc., o preço de liquidação é, por igual, aquêle, mas acrescido de uma cota variável, incorporada ao preço, mas tão-só para os efeitos do faturamento (São Paulo, Cr$ 209,40; Rio de Janeiro, Cr$ 196,30; Minas Gerais, Cr$ 214,80).

A diferença entre os dois preços (preço de liquidação e preço de faturamento), dada a razão de ser de sua estipulação como cota de compensação em reajustamento, ficou destinada ao próprio Instituto, para os fins mencionados na dita resolução, isto é, no interêsse geral e comum da economia açucareira e do reaparelhamento da produção.

2. A primeira questão proposta é a seguinte:

“1) A fixação de preço uniforme de açúcar para tôdas as usinas do País, tendo em vista igual tratamento a todos os produtores, atenta contra direito ou fere disposição legal ou constitucional?”

Atentaria contra o direito; nas suas bases constitucional é legal, a taxação ou tabelamento não uniforme para todos os produtores. O princípio constitucional da igualdade de todos em face da lei reafirma-se no domínio fiscal como no domínio econômico ou, de um modo geral, em todos os setores da atividade humana. É um postulado político-jurídico que não precisa de demonstração.

O Instituto do açúcar e do álcool fixou um preço único para todos os produtores, ao qual chamou preço de liquidação, ou seja o preço do produto pôsto vagão na usina, P.V.U. (art. 2°, parágrafo único, da resolução n. 619-51). É êsse o preço correspondente ao custo da produção e à margem de lucro do produtor.

O sobrepreço estipulado, obedecendo a razões diversas e alheias a êsse conceito, não pertence e não poderia pertencer ao produtor. É um preço de retificação da desigualdade criada pelas condições geográficas da distribuição da mercadoria. Havia, que igualar os produtores do nordeste na sua competição com os do sul do País; e foi a êsse objetivo que obedeceu o estabelecimento daquele adminículo.

O Instituto do açúcar e do álcool , estando autorizado a fixar o preço em todo o território nacional, estava obrigado, para encontrar o preço justo devido a todos os produtores (recomendação do presidente da República, no despacho citado), fôssem do norte, do sul ou do centro do País, a adotar uma fórmula de compensação que os igualasse, tanto quanto possível, nos centros consumidores.

No domínio econômico, mais do que em qualquer outro, tais retificações são freqüentes, criando-se muitas vêzes uma desigualdade aparente, que não é, no fundo, senão o meio de realizar a igualdade real. Tôda a legislação social reflete êsse pensamento.

Na ordem econômica, observa um grande expositor clássico de direito constitucional, as condições diversas da produção e da distribuição obrigam a temperamentos razoáveis na conceituação do princípio teórico da igualdade; o que é condenável, acrescenta, é a desigualdade – fruto do arbítrio e da prepotência (BRUNIALTI. “Il Diritto costituzionale e la Política”, II, págs. 629-630).

Observe-se, aliás, que num setor de economia fechada, posta sob o contrôle do Estado, o conceito da igualdade, como o da liberdade, estão de seu natural submetidos à realização dos fins objetivados pela intervenção estatal. É por êsses fins que se terá de medir a extensão das restrições adotadas, justificando-se estas pela necessidade de chegar àqueles. O Instituto do açúcar e do álcool tem por missão, como instrumento da intervenção oficial, na economia açucareiro, “assegurar o equilíbrio do mercado, combinando do melhor modo os interêsses dos produtores e dos consumidores” (decreto n. 22.789, de 1° de junho de 1933) É um órgão de coordenação e direção nesse setor da economia nacional, instituído no interêsse precípuo da defesa da produção açucareiro, para êsse fim investido de atribuições proporcionadas à função de economia dirigida ou controlada, que lhe incumbe tais como as concernentes à fixação de cotas de produção (variáveis consoante os centros produtores), à redução do plantio de cana, às requisições necessárias ao abastecimento dos mercados, à obrigatoriedade de reservar certa cota para o fabrico do álcool industrial, etc. São atribuições, essas como tantas outras, previstas na sua preceituação orgânica e desenvolvidas em outros diplomas legais subseqüentes, que traduzem limitações fundas à liberdade de produzir e restrições ao direito de propriedade, convergindo tôdas para o equilíbrio visado da produção e do consumo.

Liberdade e igualdade são dois conceitos afins. A liberdade leva necessàriamente à igualdade, na ordem política ou civil. Libertar os cativos é igualar os homens na sua condição de membros da comunidade.

Mas, na ordem econômica, pode ocorrer o inverso. A liberdade pode servir antes à servidão (no sentido econômico) do que à igualdade no quadro da justiça social e na dependência de fatôres que justificam a mutilação do seu conceito rígido ou teórico. A retificação das desigualdades sociais decorrentes da desigualdade econômica das classes proletárias, mediante medidas oficiais de proteção ao trabalhador, reflete êsse ponto de vista, consoante a conhecida apóstrofe de LACORDAIRE.

Observa BAUDIN que livre concorrência entre os produtores (igualdade na liberdade) acarreta, muitas vêzes, a opressão dos mais fortes sôbre os mais fracos, acabando por limitar o número dos produtores, reduzidos afinal aos privilegiados sobreviventes nessa luta desigual. A concorrência, dizia, não sem alguma razão o anarquista PROUDHON, “finit pour tuer la concurrence”.

Tal o caso das grandes concentrações Industriais, sob suas diferentes formas (trusts, cartels), os monopólios, os duopólios, os oligopólios, modalidades várias do que os modernos economistas chamam de concorrência imperfeita (LOUIS BAUDIN, “Traité d’Economie Politique”, Paris, 1951, vol. 1°, pág. 357).

A Constituição brasileira está no rumo dêsses temperamentos razoáveis: “A ordem econômica deve ser organizada conforme os princípios da justiça social”; “A União poderá, mediante lei especial, intervir no domínio econômico e monopolizar determinada indústria ou atividade”; “O uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social”; “A lei reprimirá tôda e qualquer forma de abuso do poder econômico, inclusive as uniões e agrupamentos de emprêsas individuais ou sociais… que tenham por fim dominar os mercados nacionais, eliminar a concorrência e aumentar arbitràriamente os lucros”, disposições essas, como tantas outras, particularmente as concernentes à regulamentação do trabalho, enumeradas como regras fundamentais da “ordem econômica e social” e tenderdes à estruturação econômica em bases justas, desconhecidas ou menosprezadas pelo liberalismo econômico.

O mérito da indagação constante do quesito ora examinado está, pois, na justificação da medida adotada, isto é, na admissibilidade de um sobrepreço de reajustamento que possibilite a concorrência de produtores menos favorecidos pela distância em que se acham dos maiores mercados consumidores. Se, como obviamente se mostra, êsse sobrepreço obedeceu ao pensamento de igualar econômicamente os produtores na conquista dos grandes mercados consumidores, que para alguns (os do nordeste) estariam praticamente fechados, de vez que o preço de Cr$ 187,30 (preço comum e uniforme) seria (exemplificando) para o produtor paulista ou fluminense altamente compensador e para aquêles irrecusavelmente deficitário – é claro que os preços de faturamento, aparentemente diferenciados, não desatendem ao princípio da igualdade, a que, muito ao contrário, servem na paridade indispensável à competição comercial.

O preço de venda para o produtor, onde quer que se encontre localizada a usina, é um só e único para todos os produtores, preço uniforme, que terá sido estipulado tendo em vista o custo da produção e a margem de lucro do usineiro. O sobrepreço é de natureza diversa, é cota de reajustamento destinada a corrigir a desigualdade comercial: entre produtores, visa a realizar uma retificação necessária, ao alcance da intervenção oficial sob a inspiração dos princípios da justiça na estruturação econômica.

Não contravém, assim, à nenhum preceito constitucional nem legal o tabelamento nos têrmos estipulados, que, ao invés, atende, ria diferenciação adotada quanto aos preços de liquidação e de faturamento, pelas razões expostas, aos ditames da Constituição e às diretivas da política econômica.

3. Pergunta-se a seguir:

“2) A resolução n. 619-51, do Instituto do açúcar e do álcool (arts. 1° a 3°), visando a realizar o preço uniforme de que trata o quesito anterior, podia legalmente dispor, como o fêz, que as diferenças verificadas, entre os preços oficiais de faturamento e de liquidação sejam recolhidas ao Banco do Brasil, em conta do mesmo. Instituto, para os fins específicos a que alude o art. 3° daquela resolução, fins êstes do interêsse direto e imediato da própria indústria, açucareira?”

A diferença entre o preço de liquidação e o preço de faturamento, nos centros produtores em que êste não coincide com aquêle, é um preço de reajustamento estabelecido sob inspiração e para fins diversos do preço comercial de venda, que exprime a, paga devida ao produtor. Não poderia ser atribuído ao usineiro sem contravir à razão mesma da sua adoção e destinação. Se fôsse do produtor, se a êste fôsse dado recolhê-lo, agravada estaria a situação que se procurou corrigir; e uniforme irão seria o preço taxado. Seria uma vantagem ilícita, porque sine causa, consentida ao produtor – de vez que o adminículo representa despesas (frete, seguro, etc.) não suportadas pelo adjudicatário.

Se o acréscimo corresponde ao custo do transporte do produto nordestino para alcançar os centros consumidores, é bem de ver que as fábricas localizadas nesses centros não estão sujeitas a êsse ou, pelo menos, ao mesmo ônus. Seria um pagamento indevido, que incorreria na censura do direito comum (Cód. Civil, art. 964), além de inutilizar os objetivos, senão agravar a situação que se teve em vista remediar.

4. Vejamos, agora de que natureza é êsse sobrepreço. Será uma taxa, no sentido fiscal, ou uma parcela do preço tabelado?

Alguns expositores da economia política doutrinando sôbre a formação e conceito dos preços, não consideram os preços taxados ou tabelados pelo poder público como preços propriamente tais. Sobretudo, diz CLUSEAU, em se tratando de preços bloqueados ou congelados, relativamente aos quais o Estado, para evitar a alta, age autoritàriamente, sem levar em conta os gastos da produção e as flutuações naturais do mercado. Não tanto assim, acrescenta êsse expositor, os preços taxados para mais ou para menos, tendo em atenção, em maior ou menor grau, os fatôres econômicos que governam a formação dos preços.

Se o preço oficial coincide com o preço que no mercado livre (preço de concorrência perfeita) se teria estabelecido, já de taxa não se trata, senão de preço, ainda que tabelado, de vez que outro não seria, senão êsse mesmo, se deixadas livres as fôrças contrárias da oferta e da procura. “Nous ne sommes pas en présence d’une taxe iorsque volontairement ou involontairement, le prix of ficiel coincide avec le prix qui se serait spontanément fixé ou lorsque le prix minimum est au-dessous, et le prix maximum au-dessus de celui que est éxigé par l’état de la demande et de l’offre. Nous sommes, en remanche, en présence d’une taxe lorsque, par voie d’autorité, le prix d’une marchandise est bloqué à son ancien niveau. Le “prix bloqué” a bien été dans le passé une création de marché, mais les donnés avant changées, il ne représente plus les exigences de moment, et de ce fait, est tout aussi arbitraire que les taxes “classiques” (MAX CLUSEAU, “La Politique des Prix”, no “Traité” de L. BAUDIN, vol. 1°, pág. 871 e nota).

A intervenção do Estado (União) na economia açucareira tem obedecido a razões econômicas de notório conhecimento. O objetivo é a defesa do produto nane a perspectiva da superprodução, sem escoamento possível para os mercados do exterior. É tôda uma política de inspiração econômica, nas suas vinculações com o interêsse nacional de evitar o colapso do vasto parque industrial distendido por todo o País. Daí as medidas que vêm sendo adotadas desde 1933, no sentido das limitações do plantio e da produção e tantas outras proporcionadas a debelar a crise em perspectiva.

Os preços fixados, agora como anteriormente, são preços presumidamente compensadores, revistos periòdicamente em função de inquéritos sôbre os custos de produção, o que leva a concluir que os preços oficiais são os preços econômicos, isto é, os preços que os economistas encontram na interseção das curvas da oferta e da procura.

Mas o ponto de vista dos economistas não é decisivo no tratamento jurídico da questão de saber se os preços taxados pelo Estado como interventor na relação econômica são taxas e não preços. Porque o direito positivo os conceitua como preços, em perfeita paridade com a noção do preço de convenção entre as partes. O Código Civil, art. 1.123, permite a intervenção de terceiro na fixação do preço: “A fixação do preço pode ser deixada a arbítrio de terceiro…”; e, em idênticos têrmos, o Cód. Comercial, no art. 194: “deixado na estimação de terceiro”. É a velha regra de CASAREGIS, na determinação do preço feita arbítrio boni viri vel peritorum (CUNHA GONÇALVES, “Da Compra e Venda no Direito Comercial Brasileiro”, 2ª ed., págs. 185 e segs.).

Se o terceiro interveniente é o Estado, não mudam os têrmos da questão; será êle um árbitro legal, e tal foi o caso do Comissariado de Alimentação, em 1918, apontado por CLÓVIS como modalidade relacionada com a regra do art. 1.123 do Código Civil. E, aliás, pacífico na exposição do direito que a taxação pelo Estado, seja para elevar, seja para bloquear ou abaixar preços, não modifica a noção, não transforma os preços impostos ou tabelados em taxas, na acepção atribuída a essa palavra pelo direito financeiro ou fiscal (PLANIOL ET RIPERT, “Traité Pratique de Droit Civil”, vol. X, págs. 29-30; CUNHA GONÇALVES, “Tratado de Direito Civil, Português”, vol. 8°, pág. 364; CLÓVIS, “Código Civil Comentado”, vol. 4°, página 296; CARVALHO DE MENDONÇA, “Tratado de Direito Comercial”, vol. 6°, 2ª parte, n. 622).

O sobrepreço, no caso em exame, é ainda o preço, uma parcela dêste, uma cota adicional, que reflete, como acessório, a natureza do principal.

Corresponde êle à cláusula C.I.F. (custo, seguro e frete), de uso freqüente no comércio. Se, normalmente, o preço da mercadoria deve cobrir sòmente o seu custo, está facultada aos contratantes a estipulação do preço global, por incorporação daquelas parcelas (CARVALHO DE MENDONÇA, ibidem, vol. 5°, 1ª parte, números 50-52). Ora, se as partes podem contratar por essa forma, é evidente que na sua função de tabelar preços pode fazê-lo igualmente o Estado, sem desvirtuar a noção de preço, isto é, na mesma posição em que estariam as partes substituindo-se a estas no apreçamento da mercadoria.

Não importa que destinado o sobrepreço a cobrir os gastos de certos benefícios programados no interêsse comum dos produtores em todo o País, o que parece inculcá-lo, ao primeiro exame, como contribuição de outra natureza. Porque exigido a título de preço complementar, justificado pela necessidade de encontrar o preço justo na competição entre os produtores. É um expediente, uma medida, fim meio articulado com o fim proposto ao Instituto de, na atribuição legal que se lhe deu para fixar em todo o território nacional o preço do açúcar, de diferentes procedências, encontrar o preço justo, a que serve aquêle adicional (é aspecto a que voltaremos adiante, item).

5. Mas, ainda que se possa ter como taxa o sobrepreço, será taxa-preço de serviço, dado o irrecusável caráter industrial da prestação prometida. Estão enumerados na resolução os benefícios a que se destina, no interêsse comum da produção em todo o País, o fundo a ser formado por aquela contribuição, faturada como preço, e a ser recolhida pelo Instituto.

As taxas remuneratórias dos serviços prestados pelo Estado, diretamente ou dados em concessão a terceiros, não perdem a característica de preços, preços do serviço: “Guando el Estado presta un servicio considerable y exige una contraprestación individual, invariablemente una suma de dinero con la que se da por remunerado dicho servicio, debe entenderse que a éste se la ha fija-do un precio, cualquiera que sea la relación que guarde con el beneficio” (SALVADOR ORIA, “Finanzas”, vol. 1°, pág. 569).

Esse traço se apresenta mais nítido na prestação de serviços industriais pelo Estado, ou por emprêsa concessionária, como, por exemplo, no caso de uma estrada-de-ferro, de tarifas aprovadas pelo poder público, com a característica bem acentuada o preço do transporte, expresso no bilhete da passagem ou no conhecimento de carga.

Nem tôdas as taxas, é certo, se mostram tão à evidência com êsse caráter de preço, ainda que tôdas sejam por definição remuneratórias de serviços ou utilidades prestadas. Mas algumas existem, e delas dão notícia os expositores do direito financeiro e administrativo, em que o vinco peculiar à noção contratual do preço aparece com maior nitidez.

Observa MARCHAL que á noção de, preço não é peculiar ao produto-mercadoria, na sua acepção restrita; abrange também os serviços, que resultam, como aquela, do fenômeno econômico da produção, ou a esta servem na circulação e distribuirão da riqueza (JEAN MARCHAL, “Le Mécanisme des Prix”, pág. 84).

6. Entendem os tratadistas italianos que a palavra tributos, empregada fio antigo Estatuto como na atual Constituição, não abrange as taxas ou, pelo menos, tôdas e quaisquer taxas, comportando distinção a ser razoàvelmente admitida. Refere-se a impôsto, na sua acepção própria (CAMMEO, no “Trattato”, de ORLANDO, vol. 3°, pág. 151; CINO VITTA, “Diritto Amministrativo”, 1949, I, pág. 36).

Daí a prática adotada e consentida de, pelo menos no tocante aos serviços de caráter marcadamente industrial ou comercial, poderem ser estabelecidas por via regulamentar as taxas respectivas.

Tal é a lição de SINAGRA: “Le entrate economico-private, cioè quelle che lo Stato ricava dai suoi beni patrimoniali e dall’esercizio di attività di carattire prettamente industriale e commercíale, invece, possono essere riscosse per regolamento” (SINAGRA, “La Potestà Normativa del Potere Esecutivo”, vol. I, pág. 143).

BIELSA enuncia como pacífico o entendimento de que a exigência constitucional só é imperativa em se tratando de impostos, não de taxas, que podem caber no âmbito regulamentar do serviço. Autorizada a criação dêste, autorizadas estão as taxas correspondentes: “Existe una diferencia importante en lo que respecta a ia atribución jurídico-política de establecer impuestos, y la de establecar tasas.

Para que una entidad pública pueda establecer impuestos es preciso, a falta de una atribicción directamente constitucional, una delegación expresa y determinada en punto al período de aplicación y a la materia imponible; en la duda sobre la extensión o medida, la delegac ón impositiva es de interpretación rístrictiva. Desde luego esa delegación puede hacerse en una entidad de derecho público, y en una de derecho privado.

Ahora bien; la regla de la delegación expressa no es indispensable en materia de tasas, pues para establecerlas basta tener delegada por el Poder Legislativo la atribución de prestar el servicio que debe ser retribuído por el usuario o beneficiario” (“Derecho Administrativo”, 4ª ed., volume 3°, pág. 313).

Ora, o Instituto do Açúcar e do Álcool, logo depois de criado, ficou autorizado a promover, por todos os meios ao seu alcance, as medidas necessárias ao melhoramento da produção do açúcar (regulamento baixado com o decreto, do Govêrno Provisório, n. 22.981, de 25 de julho de 1933, art. 3°, letra c). E as medidas constantes da programação estabelecida na resolução em exame, em correlação com o, sobrepreço, convergem para aquêle objetivo, como se vê da enumeração do art. 3° da dita resolução.

A criação do serviço estava, pois, autorizada. O que se fêz agora foi, no desenvolvimento da atribuição para fixar preços, criar o fundo necessário ao custeio do reequipamento do parque industrial e à adoção de processos mecânicos mais modernos em benefício da produção.

A competência regulamentar para organizas o serviço de que se trata, e ao qual se destinam os fundos produzidos pelo sobrepreço, é, de seu natural, do ente autárquico (Instituto do açúcar e do álcool ) preposto por lei à defesa e contrôle da economia açucareira. Seria supérfluo, senão contraditório, com essa delegação o regulamento que se pretendesse dever ser expedido pelo Poder Executivo. O ato regulamentar é á resolução n. 619-51, expedida, aliás, no rumo das indicações do presidente da República.

Respondo, assim, afirmativamente, ao item 2° da consulta.

7. Os quesitos 3° e 4° ventilam a questão de saber se, no circulo fechado da economia dirigida de dado produto, é possível admitir o abandono dos preços tabelados ou que deles se afastem os produtores na opção pretendida de venderem abaixo do preço fixado ou procedendo de modo contrário ao estatuído. Estão assim redigidos os dois quesitos:

“3) É legitimo ao produtor, em face da citada resolução, vender a sua produção abaixo do preço oficialmente estatuído, em prejuízo de sua comunidade, ou, quando realize direta ou indiretamente êsse preço, auferir a respectiva diferença em seu próprio proveito, comprometendo aquela uniformidade de preços e os fins a que tal diferença se destina (arts. 1° a 3° da resolução n. 619-51)?”

“4. Estando as relações jurídico-econômicas concernindo á indústria açucareira, governadas por uma autarquia, que é o Instituto do Açúcar e do Álcool, merecendo, por essa condição, a proteção do Estado, por que se distribuem ônus e proveitos aos que vivem da mesma indústria, pergunta-se: representa ou não tratamento discriminativo a desigualdade de tratamento, por vantagens de que se valeriam produtores de determinadas regiões, em prejuÍzo não sòmente da economia açucareira. senão também do equilíbrio social, econômico e político que motivaram a Instituição da mesma autarquia e lhe justificam a atualidade?”

Basta apresentar a questão para se sentir desde logo que estaria comprometido, senão inutilizado, todo o sistema, se fôsse dado aos interessados optar por soluções outras que não as estabelecidas.

Tôda estruturação econômica supõe a unidade fundamental do sistema a que obedeça. Na economia liberal o traço característico era a concorrência, que se queria livre e em cujas virtudes, no jogo natural da oferta, e da procurariam os fisiocratas o, corretivo para todos os males a solução espontânea que teria de decorrer de luta de preços na conquista dos mercados consumidores. Ela mesma, por si só, favoreceria ao aperfeiçoamento dos métodos da produção, ao barateamento dos produtos, ao preço real surgido dessa competição (CHARLES GIRE, “Príncipes d’Economie Politique”, págs. 62 e segs.). Mas a complexidade crescente dos problemas econômicos e sociais, o desequilíbrio econômico agravado ou precipitado pelas duas conflagrações mundiais, o desenvolvimento gigantesco da grande indústria, o falseamento das leis naturais da economia pelos consórcios industriais na dominação dos mercados, o espírito de monopólio de facto que preside a essas concentrações, os abusos, em suma, do poder econômico nas suas várias modalidades, acabaram por abrir caminho à intervenção do Estado, em escala maior ou menor, conforme as circunstâncias.

Essa intervenção se traduz precisamente na supressão ou deformação da concorrência, o grande instrumento ou a viga mestra do liberalismo econômico. A realidade, traduzida nas perturbações acima apontadas, desmentiu as previsões otimistas dos economistas discípulos de BASTIAT, nas “Harmonias Econômicas”.

O forte eliminou o fraco, tornando impossível a concorrência, levando ao monopólio de facto dos mais afortunados nessa luta desigual. O preço, índice da concorrência no mecanismo liberal, passou a ser tão artificial quanto o taxado pelo poder público, ainda que, em tal hipótese, sob a inspiração do bem público ou do interêsse nacional.

Um dos modernos economistas mais credenciados, ainda que sem aplaudir o mal necessário da intervenção oficial nas relações econômicas, não esconde que tal intervenção resulta de uma imposição inelutável das circunstâncias: “La conception du prix point d’équilibre entre les forces contraires de l’offre et de la demande, elles-mêmes considérées comine se formant, se modifiant et agissant sous un regime d’invidualisme, est une conception qui n’exprime plus que três imparfaitement la réalïté. Les cartels et les syndfcats introduisent dares la lutté pour le prix la puissance des groupements d’iniérêts et l’eswit de monopole. L’état use de la coretrainte légale pour tdcher d’inclines les prix dans le seres le plus favorable aux iretérêts ou aux prélugés qui ont prise sur lui” (H. TRUCHY, no prefácio do livro de BAUDIN, “La Monnaie et la Formation des Prix”, 1947, pág. X).

Na economia dirigida, o Estado como que se substitui ao livre jôgo das fôrças econômicas, para orienta-las, encaminha-las, obedecendo, como convém, às indicações fundadas na realidade. Se intervém na economia de dado produto, intervém para coordenar e controlar, a bem do equilíbrio comprometido, os interêsses da coletividade intervenida.

Cria-se dêste modo uma estrutura econômica, que MAX CLUSEAU define como sendo o conjunto dos dados sociais particulares que caracterizam uma certa, coletividade econômica, localizada no espaço e no tempo (“Systèmes et Structures Economiques”, no “Traité” de BAUDIN, I, pág. 282).

Estaria quebrada a Unidade do sistema, a que visam as providências adotadas, e arruinada a estrutura intervencionista, se deixada aos vendedores a aceitação, no todo ou em parte, dos preços tabelados.

A economia dirigida é, de seu natural, uma economia de sujeição, economia autoritária, que, sem êsse traço, que lhe é inerente, seria inútil ou contraproducente. Ou é constitucional o estabelecê-la (ponto que não sofre contestação), e nesse caso é forçoso aceita-la em bloco nas soluções adotadas pelo órgão interventor; ou não é.

Se constitucional intervir na economia açucareira ou de outro produto básico da economia nacional, para equilibrar as fôrças da produção e do consumo, realizar a melhor distribuição do produto, fixar preços que, assegurando o custo e a margem de lucro do produtor, permitam a todos a competição paritária nos mercados de consumo – se tais medidas estão ao alcance do contrôle oficial, porque, irrecusàvelmente, relacionadas com os problemas da produção, distribuição e consumo do açúcar, estão, em linha de princípio, placitadas. A menos que, saindo das divisas naturais dêsse âmbito demarcado ou adotando providências não consentidas pela Constituição (como seria, por exemplo, a apropriação, pelo Estado, das fábricas, sem a indenização correspondente), não se vê em que possa ser defeso ao contrôle oficial o tabelamento de preços nos têrmos de sua estipulação.

O sobrepreço é, como já, vimos, um preço de reajustamento, cuja razão de ser é permitir a competição dos produtores de certa região do País com os localizados nos centros de maior riqueza, maior população, maior consumo. Obedece a uma razão de ordem política, na sua expressão mais alta, a solidariedade econômica nacional, como está dito, aliás, na motivação da medida (resolução, preâmbulo); e a uma razão de justiça, no proporcionar sós produtores do nordeste a entrada nos mercados do sul, competindo paritàriamente com o produto hão onerado com as despesas de transporte, seguro, etc.

A taxação oficial dos preços comporta, como diz MAX CLUSEAU, uma complementação, que pode consistir numa subvenção prestada pelo Estado aos produtores (no caso de preço-teto que se mostre insuficiente para lhes assegurar a margem razoável de lucro) ou realizada por via de uma perequação.

A perequação é expediente conhecido do direito tributário. Visa a igualar os contribuintes, mediante uma repartição equânime do ônus fiscal.

O mesmo pode ocorrer no tocante aos preços. O expositor francês exemplifica com a hipótese de, fixado o preço de 150 francos por unidade de certa mercadoria, haver emprêsas que a produzam a 100 francos e outras para as quais o custo da produção suba a 200 francos. A perequação consiste em atribuir à emprêsa deficitária, e ameaçada de desaparecer, o excesso (50 francos) que seria auferido, na venda do produto por 150 francos, pela emprêsa de baixo custo (100 francos), podendo assim subsistir as duas empresas (MAX CLUSEAU, “La Politique des Prix”, I, pág. 380).

O que se objetiva com o sobrepreço não é coisa diversa, senão uma forma de perequação dos preços taxados, sob a mesma inspiração de solidariedade e justiça do exemplo acima prefigurado. Sobrepõe-se ao preço normal de venda uma cota de reajustamento, mediante a qual o que se realiza é uma verdadeira perequação.

Se fôsse lúcito ao produtor que fatura a mercadoria com tal acréscimo incorporá-lo ao seu lucro, estaria êle auferindo uma vantagem ilícita (veja-se acima o item 3.), um sobrepreço que não corresponde ao custo da produção e não guardaria, portanto, em se tratando de um contrato comuttivo, como é a compra e venda, a regra dos correlativos, que lhe é inerente.

Se abre mão do sobrepreço e vende pelo preço de Cr$ 187,30, serve, sem dúvida, aos interêsses do consumidor, mas desserve a inspirações outras, que são as dominantes no exame econômico e jurídico da questão.

Eis por que respondo pela negativa ao quesito 3°, e afirmativamente ao 4°.

Tal é o meu parecer, S.M.J.

Rio, 13 de março de 1952. –

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