As comissões parlamentares de inquérito na Constituição brasileira de 1946

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REVISTA FORENSE – VOLUME 151
JANEIRO-FEVEREIRO DE 1954
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto,

Abreviaturas e siglas usadas
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SUMÁRIO REVISTA FORENSE – VOLUME 151

CRÔNICAcapa revista forense 151

DOUTRINA

PARECERES

  • Comissão parlamentar de inquérito sôbre as atividades da comissão central de preços – Castilho Cabral
  • Instituto de resseguros do Brasil – Autarquias e sociedades de economia mista – Carlos Medeiros Silva
  • Governador – Impedimento – Ausência – Substituição temporária – Competência do Poder Legislativo para regulamentar os preceitos constitucionais – Francisco Campos
  • Governador – Licença para ausentar-se do Estado – Poderes da Assembléia Legislativa para definir impedimentos – Substituição – Renato Barbosa
  • Falência – Compensação de dívidas – Luís Machado Guimarães

NOTAS E COMENTÁRIOS

  • Privilégios e imunidades dos organismos internacionais – Hildebrando Accioly
  • Responsabilidade civil no Código brasileiro do ar – Prescrição da ação – Alcides de Mendonça Lima
  • Capacidade para testemunharem o testamento cerrado os membros da administração da instituição ou fábrica legatária – Raul Floriano
  • O conceito de parte no processo – Homero Freire
  • A revisão judicial e a “Lei Maior” – Edward S. Corwin
  • As certidões e as comissões de inquérito – Oto Prazeres
  • Homenagem ao juiz José de Aguiar Dias
  • Prêmio Teixeira de Freitas
  • Discurso de agradecimento do Ministro Carlos Maximiliano
  • Banco do Brasil S.A. – Sua transformação em êmpresa pública – Bilac Pinto

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

LEGISLAÇÃO

LEIA:

SUMÁRIO: Origens do instituto. Art. 53 da Constituição. “Quorum” especial. Conclusão.

Sobre o autor

Alberico Fraga, Professor da Faculdade de Direito da Universidade da Bahia

DOUTRINA

As Comissões Parlamentares de Inquérito na Constituição brasileira de 1946

Origens do instituto

O instituto de inquérito parlamentar é de origem inglêsa. Berço do parlamentarismo, não podia deixar de ter a Inglaterra a precedência na prática do salutar princípio que visa aparelhar o Poder Legislativo de elementos seguros para o exercício normal de sua atividade fundamental, através do direito de investigação e pesquisa, em qualquer setor da atividade social, para apuração de elementos e dados concretos que possibilitem o esclarecimento do legislador na difícil e árdua tarefa de legislar.

Outros povos, desde muito tempo, vêm adotando, no texto constitucional ou na legislação ordinária. essa boa prática. A França foi dos primeiros países da Europa que a exercitaram e com grande freqüência.

São ali numerosas as publicações doutrinárias referentes à matéria. Depois da excelente monografia de LOUIS MICHON, publicada em 1890, sob o título “Des enquétes parlementaires”, em que se sustenta a necessidade de as Câmaras adotarem uma legislação completa c precisa, que assegure o funcionamento dos inquéritos sob prisma pràticamente eficaz, mas sem sacrificar as liberdades individuais dos cidadãos, nem alterar o grande princípio da separação dos poderes, surgiu, em 1901, a interessante tese de LOUIS BEAUCHAMP, “Les Commissions d’Enquêtes Parlementaires”, na qual êsse notável publicista afirma que as Câmaras deliberantes não têm como missão única fazer as leis. Elas devem exercer uma vigilância sôbre os atos do govêrno e até funções judiciárias lhes são atribuídas, para conhecerem de certos crimes políticos. Em todos os casos os representantes do povo devem apreciar, com exatidão, os fatos sôbre os quais terão de estatuir. Para isso os inquéritos parlamentares são o recurso adequado.

É também digno de menção o trabalho “Les enquêtes parlementaires d’ordre politique”, divulgado, em 1917, por ROBERT ARNITZ. Esse autor, entretanto, critica a extensão das prerrogativas do Poder Legislativo, orientadas “d’une absorption à son profit des autres pouvoirs, que parfois il a traités plus en rivaux qu’en collaborateurs”.

LÉON DUGUTT ensina que o direito de promover inquérito parlamentar deriva da proposição indiscutível de que cada Câmara deve ter o direito de se esclarecer acêrca de todos os pontos sôbre os quais é chamada a deliberar e deve tomar tôdas as medidas necessárias a lhe permitir exercer, com perfeito conhecimento de causa, seu poder de contrôle. Todavia, só a partir de 1830 a nomeação de Comissões de Inquérito entrou na prática parlamentar em França (“Traité de Droit Constitutionnel”, vol. IV, pág. 391).

A apreciada “Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Etranger”, dirigida por GASTON JÊZE e MARCEL WALINE, em seu número de abril-junho de 1952, publica interessante estudo de PHILIPPE BIAYS sôbre “Les Commissions d’enquête parlementaires”, acentuando que é um dos traços do regime parlamentar o contrôle do govêrno pelas Câmaras. A idéia mesma de contrôle supõe que as Câmaras sejam inteiradas devidamente. Esse direito de informação “é inerente a todo poder que delibera, que vota, que decide, e que, para êsse fim mesmo, tem necessidade de conhecer a verdade”, segundo ensina HELLO, “Du régime constitutionnel”, vol. 2º, 3ª edição, pág. 118.

A criação de Comissões Parlamentares de Inquérito pode independer de inserção da medida no texto constitucional.

Advogando tal entendimento, o deputado ALIOMAR BALEEIRO, que representou com tanto brilho a bancada baiana na comissão elaboradora da Constituição de 1946, considerou supérfluo o dispositivo constitucional:

“É inteiramente supérflua a disposição porque, no desempenho de suas funções, ambas as Câmaras podem recorrer aos inquéritos sôbre quaisquer fatos, determinados ou não, assim como a todo e qualquer meio idôneo, que lhe não seja vedado por cláusula expressa, ou implícita, da Constituição. Pouco importa que disposição análoga houvesse figurado na Constituição de 1934: não era menos supérflua, nem a única, a merecer essa qualificação naquela Carta de longo curso e curta vida.

“Tais Comissões de Inquérito sempre e sempre foram criadas pelas Câmaras inglêsas e norte-americanas com poderes tão grandes, que podem trazer compulsòriamente à sua presença, prender e fazer punir “por desacato”, perante a Côrte de Justiça de Colúmbia, os indivíduos recalcitrantes. Nenhum dispositivo constitucional, ou da emenda à Constituição, entretanto, se julgou necessário para êsse fim. Apenas uma lei de 1853 deu competência à Côrte de Colúmbia para o julgamento dos particulares, que se rebelassem contra tais medidas, ou as dificultassem.

“A única parte útil do artigo é a que permite a instauração de tais inquéritos, independentemente de votação, desde que requerida por 1/3 da Câmara ou Senado” (JOSÉ DUARTE, “A Constituição Brasileira de 1946”, vol. 2º, págs. 90-91).

Todavia, desde que figurem no texto a Constituição o processo e as condições e formação ou organização de tais Comissões, é fora de dúvida que não seria lícita nem legal a postergação de formalidade nêle estatuída.

Estudando a atuação das Comissões de Inquérito, ensina CARLOS MAXIMILIANO:

“A competência destas coletividades, ocasionais restringia-se, a princípio, à legalidade e seriedade de medidas administrativas ou governamentais: cessou semelhante limitação nos países donde adveio a medida. Além do objetivo do contrôle, pode a criação das Comissões visar à colheita de material para algum projeto de lei ou resolução.

“Entretanto, como o Parlamento não pode confiar a uma entidade mais poderes do que êle tem, a competência das Comissões de Inquérito não abrange senão assuntos da esfera de ação e vigilância do Congresso: não se estende, por exemplo, a processos criminais ou a litígios judiciários, nem a matéria cujo estudo e solução incumbem aos poderes regionais ou municipais.

“Administrações e tribunais prestam todo o auxílio e esclarecimento necessário à realização da tarefa das coletividades referidas, a critério destas, que têm a situação de verdadeiras autoridades superiores. Testemunhas e peritos requisitados são obrigados a comparecer e prestar a sua colaboração. As Comissões de Inquérito também colhem provas de fatos que interessam à administração, no que são auxiliadas pela mesma e até pelas corporações judiciárias.

Não é verdade que a tarefa de tais coletividades instituídas pelo Parlamento se limite a acumular e escolher fatos, não podendo proceder a apreciações e julgamento dos mesmos, embora não profira sentença no sentido jurídico-processual do têrmo, porém na acepção lógica, uma conclusão destinada a informar a Câmara respectiva e fornecer elementos para a sua decisão.

As Comissões mencionadas visam ao interêsse geral e à coleta de dados para contrôle e reforma; não tratam de negócios ou situações individuais, de casos concretos: porquanto êstes se incluem na tarefa da administração e da Justiça. Por isto, a ação e as conclusões dos grupos de inquisidores parlamentares não fazem parar sem alterar em seu desenlace os processos, administrativos ou judiciários.

A atividade de Comissão de Inquérito cessa quando finda o mandato geral da Câmara que a instituiu” (“Comentários à Constituição Brasileira de 1946”, volume II, págs. 79-81).

Nos Estados Unidos da América do Norte, a Constituição federal silencia sôbre inquéritos parlamentares. Nem por isso se tem deixado de praticar o instituto na mais larga escala, desde muito tempo. É a lição de CHARLES BEARD, “American (Government and Politics”.

Um ilustre jurista argentino – CARLOS MARIA BIDEGAIN – estudou, com método e clareza, o funcionamento do Poder Legislativo na América do Norte, num livro volumoso e útil, “El Congreso de Estados Unidos de América. Derecho y prácticas legislativas”, editado em 1950. A respeito de “comissões”, à pág. 501 escreveu:

“En el Congreso norteamericano existen tres categorias de comisiones: 1) las comisiones “permanentes” (standing committees); 2) las comisiones “especiales” (investigating committees), constituyen un subtivo; y 3) las comisiones “conjuntas” (joint committees).

Las comisiones especiales son designadas para objetos especificos – realizar una investigación, proyectar una legislación sobre una materia determinada, etcétera – y expiran al formular su despacho, a menos que la Cámara ordene su continuación o les envie otros asuntos; en todo caso desaparecen al final de las sesiones en que fueron designadas. Sus miembros son nombrados por el speaker, amenos que disponga otra cosa el cuerpo. Las comisiones especiales investigadoras son autorizadas por lo general para actuar hasta la expiración del Congreso que las creó, aunque la Cámara se encuentre en receso, y para exigir la comparencia de testigos y la exhibición de documentos.

En los ultimos tiempos se ha criticado la proliferación de comisiones especiales a las que se encarga el estudo de asuntos que pertenecen a la jurisdicción de comisiones permanentes. La tendencia actual es la de dar a estas últimas autoridad para realizar investigaciones y para contratar a ese efecto personal capacitado. Aunque es razonable que se evite en lo posible la creación de comisiones especules siempre que una comisión permanente pueda hacerse cargo en las mismas condiciones de asuntos pertenecientes a su jurisdicción, hay casos en que aquellas seguirán ofreciendo mayores ventajas. Por lo general los asuntos confiados a las comisiones especiales se caracterizan por la urgencia o complejidad del problema o por la necesidad de llevar a cabo una trabajosa investigación en un plazo más o menos breve, requiriendo-se en esos casos una completa dedicación y la disposición de asesoramiento con que no cuenta ordinariamente una comisión permanente”.

É de notar que, na França, o direito do inquérito não foi, inicialmente, conferido no Poder Legislativo por um texto formal. Decorreu das prerrogativas gerais de que sempre se revestiu o Parlamento, especialmente do direito de controle que se reconhece ao Poder Legislativo sobre o Executivo.

Assim ocorria no Brasil até 1934.

Em plena vigência da Constituição de 24 de fevereiro de 1891, que era omissa sôbre o assunto, transitou. no Congresso Nacional, o projeto nº 247, de 1925, de autoria do deputado SÁ FILHO, regulando a competência das Comissões Especiais de Inquérito do Senado e da Câmara, A êsse projeto ofereceu o saudoso jurista baiano JOÃO PEDRO DOS SANTOS notável parecer, com um substitutivo, na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados. Também na legislatura de 1930, segundo o senador ALOÍSIO DE CARVALHO, voltou o assunto a merecer a atenção do deputado JOÃO SANTOS, “que ligou o seu nome de parlamentar e de jurista” à proposição legislativa de 5 de agôsto de 1930 (senador ALOÍSIO DE CARVALHO, Parecer nº 471, de 1951, da Comissão de Constituição e Justiça do Senado, sobre o projeto de lei da Câmara nº 182, de 1948).

Com a Constituição de 18 de julho de 1934, as Comissões Parlamentares de Inquérito tiveram, no Brasil, a sua consagração em texto expresso, como ocorrera na de Weimar, em que tanto se inspiraram os nossos constituintes:

“A Câmara dos Deputados criará Comissões de inquérito sôbre fatos determinados, sempre que o requerer a têrça parte, pelo menos, dos seus membros.

Parág. único. Aplicam-se a tais inquéritos as normas de processo penal, indicadas ao Regimento Interno” (art. 36).

PONTES DE MIRANDA, seu comentador erudito, considerou que com êsse dispositivo teve-se o fito de incentivar, animar, a missão fiscalizadora do Poder Legislativo, acrescentando “que se fizerem funcionar tal preceito, se lhe revelarem todo o conteúdo e o tornarem, na prática, o instrumento eficaz que o texto promete, ter-se-á conferido à Câmara dos Deputados relevante função no regime presidencial…” (“Comentários à Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil”, t. I, pág. 499).

No seio da Constituinte de 1934 já se fizera ouvir a palavra autorizada de ODILON BRAGA, para exaltar a iniciativa:

“Algumas constituições de após-guerra, imitando o exemplo inglês, instituíram Comissões Parlamentares de Sindicância ou Inquérito… Andou bem a subcomissão perfilhando a novidade. Uma oposição de 70 deputados poderá, por intermédio dela, exercer uma fiscalização contínua e benéfica sôbre a atuação do govêrno, investigando todas as suas iniciativas e fazendo pairar sôbre as repartições públicas a ameaça de vistorias salutares. A simples possibilidade da sindicância produzirá excelente efeito catalítico” (parecer sôbre as emendas referentes ao Poder Legislativo, apresentadas em 1ª discussão ao anteprojeto).

Art. 53 da constituição

A nova era democrática, inaugurada com a promulgação da Constituição federal de 18 de setembro de 1946, não podia deixar de manter o instituto, criado pelo art. 36 da Carta anterior. Daí o artigo 53 da atual:

“A Câmara dos Deputados e o Senado Federal criarão Comissões de Inquérito sôbre fato determinado, sempre que o requerer um têrço dos seus membros.

Parág. único. Na organização dessas comissões se observará o critério estabelecido no parág. único do art. 4º”.

Visando à eficiência e vitalidade dessa norma e para assegurar a plenitude da missão constitucional do Congresso, cuidou-se de regulamentar a disposição constitucional, com a lei nº 1.579, de 18 de março de 1952.

Pena é que não se ativesse o legislador ordinário aos precisos têrmos da Constituição.

“Quorum” especial

Como bem salienta o senador ALOÍSIO DE CARVALHO em seu notável parecer, já antes referido, “o legislador-constituinte estabeleceu, desde logo, dois requisitos essenciais à existência da Comissão Parlamentar de Inquérito: o quorum de um terço dos membros de qualquer das Câmaras para a sua formação e um objetivo concreto que justifique a sua ação, isso que o mesmo constituinte denominou “fato determinado”. Ora, se o art. 53 da Constituição exige o quorum de um terço, como se explica que o parágrafo único do art. 1° da lei nº 1.579, de 18 de março de 1952, estipule que “a criação da Comissão Parlamentar de Inquérito dependerá de deliberação plenária, se não foi determinada pelo terço da totalidade dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado?”

E fora de dúvida que a exigência do quorum qualificado de um têrço de deputados ou de senadores é condição para a formação da Comissão, segundo preceitua o art. 53 da Constituição. Podia o legislador ordinário desprezar tal exigência constitucional e prever a possibilidade da criação da Comissão, por iniciativa de qualquer número de congressistas? Cremos que não. Sem o quorum de um terço não pode haver, constitucionalmente, formação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito, no Brasil. Ao estabelecer quorum qualificado para ter curso uma deliberação legislativa, quis a Constituição situar em plano mais alto, menos comum, tal deliberação, visando, certamente, impedir o abuso da medida, acobertando-a de exageros demagógicos hoje tão em voga. Pouco importa que o indicado parág. único do art. 1° da lei nº 1.579 exija a deliberação plenária para a formação da Comissão que não foi proposta ou requerida pelo terço dos membros de qualquer das duas casas do congresso. O que é intuitivo, o que decorre do texto constitucional, é que não será necessária essa “deliberação plenária” desde que um terço de deputados ou de senadores o requeira. Feito isto terá a respectiva Mesa diretora dos trabalhos a obrigação de providenciar para a formação da Comissão, atendida a recomendação do parág. único do art. 53, isto é, assegurar-se nela a representação proporcional dos partidos nacionais que participam da respectiva Câmara, na forma do parág. único do art. 40 da Constituição.

Mas. se, por um lado, o dispositivo constitucional em debate, o art. 53, representa um poderoso instrumento de que se pode servir a minoria parlamentar para fiscalizar o Executivo, mesmo sem a aquiescência da maioria, há que também considerar que, por isso mesmo, a Constituição aí exigiu um quorum especial para a iniciativa legislativa. Sòmente um terço da totalidade dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado pode requerer a formação ou organização de uma Comissão Parlamentar de Inquérito. É o que deflui, irretorquìvelmente, do texto constitucional. Não pode, pois, haver essa Comissão sem a manifestação expressa daquele quorum.

É, portanto, inconstitucional o parágrafo único da art. 1º da lei nº 1.579. Falece competência ao legislador ordinário para inovar na matéria. Independe de deliberação plenária, mas só pode ter existência constitucional uma Comissão Parlamentar de Inquérito que resultar do requerimento de um terço, pelo menos, de deputados ou de senadores. É correta a interpretação formulada a respeito, na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara pelo deputado FREITAS E CASTRO.

Discordamos da orientação em contrário, comandada pelo Prof. HERMES LIMA, então deputado socialista.

Se é fora de dúvida que o requerimento subscrito por um terço dos componentes de cada uma das Câmaras é ato definitivo, que independe de manifestação do plenário, também não pode o texto ensejar um entendimento tão exagerado e permitir que se considere o preceito do artigo 53 da Constituição como um direito conferido à minoria parlamentar e que, como tal. possa ser usado por qualquer número de deputados ou senadores, com a aprovação plenária.

A exigência dessa aprovação chega a desfigurar o próprio instituto.

Não nos convence o argumento de haverem os Regimentos Internos, de ambas as casas do Congresso, consagrado a errônea interpretação, desprezando a formalidade do quorum qualificado para validade da proposição criadora da Comissão.

Não há por onde, vàlidamente, constitucionalmente, ignorar tal formalidade, expressamente prevista no art. 53 da Constituição. Importa, pois, corrigir o êrro modificando o parág. único do art. 1º da lei nº 1.579 e as disposições regimentais que o seguem.

*

Para concluir, seja-nos lícito salientar que a medida parlamentarista consagrada no art. 53 da Constituição federal de 1946 é salutar e poderá assegurar os melhores resultados na prática. Sobretudo na quadra atual, quando verificamos que a democracia atravessa uma crise profunda e que as instituições são atacadas, caluniadas ou desacreditadas na voragem de inconfessáveis tiradas demagógicas, de que se servem os governos incapazes de realizar as legítimas aspirações populares. A democracia pode ter no Legislativo atuante um poderoso instrumento da sua sobrevivência.

A criteriosa e sensata aplicação do remédio constitucional das Comissões Parlamentares de Inquérito poderá, realmente, conter os desmandos e corrigir os erros do Executivo, assim elas se formem sob os signos de um sadio patriotismo e se situem acima das competições e paixões partidárias. Vivemos uma hora grave e significativa para os destinos de nossa Pátria e do mundo. A civilização que herdamos de nossos maiores está aturdida pelo caudal totalitário e pela incapacidade administrativa dos responsáveis pelos nossos destinos políticos.

Importa preservá-la e fortalecê-la, sob a égide do Direito, da Justiça e da Liberdade, constantes orientadoras da sociedade e armas poderosas de que devemos lançar mão para confundir os demagogos e castigar os agitadores.

Só assim restauraremos a confiança do povo nos altos desígnios do Brasil, dentro no regime social-democrático que a Constituição plasmou como resultante das legítimas aspirações nacionais.

LEIA TAMBÉM O PRIMEIRO VOLUME DA REVISTA FORENSE

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