Comissão Parlamentar de Inquérito e governo de Gabinete

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REVISTA FORENSE – VOLUME 151
JANEIRO-FEVEREIRO DE 1954
Semestral
ISSN 0102-8413

FUNDADA EM 1904
PUBLICAÇÃO NACIONAL DE DOUTRINA, JURISPRUDÊNCIA E LEGISLAÇÃO

FUNDADORES
Francisco Mendes Pimentel
Estevão L. de Magalhães Pinto,

Abreviaturas e siglas usadas
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SUMÁRIO REVISTA FORENSE – VOLUME 151

CRÔNICAcapa revista forense 151

DOUTRINA

PARECERES

  • Comissão parlamentar de inquérito sôbre as atividades da comissão central de preços – Castilho Cabral
  • Instituto de resseguros do Brasil – Autarquias e sociedades de economia mista – Carlos Medeiros Silva
  • Governador – Impedimento – Ausência – Substituição temporária – Competência do Poder Legislativo para regulamentar os preceitos constitucionais – Francisco Campos
  • Governador – Licença para ausentar-se do Estado – Poderes da Assembléia Legislativa para definir impedimentos – Substituição – Renato Barbosa
  • Falência – Compensação de dívidas – Luís Machado Guimarães

NOTAS E COMENTÁRIOS

  • Privilégios e imunidades dos organismos internacionais – Hildebrando Accioly
  • Responsabilidade civil no Código brasileiro do ar – Prescrição da ação – Alcides de Mendonça Lima
  • Capacidade para testemunharem o testamento cerrado os membros da administração da instituição ou fábrica legatária – Raul Floriano
  • O conceito de parte no processo – Homero Freire
  • A revisão judicial e a “Lei Maior” – Edward S. Corwin
  • As certidões e as comissões de inquérito – Oto Prazeres
  • Homenagem ao juiz José de Aguiar Dias
  • Prêmio Teixeira de Freitas
  • Discurso de agradecimento do Ministro Carlos Maximiliano
  • Banco do Brasil S.A. – Sua transformação em êmpresa pública – Bilac Pinto

BIBLIOGRAFIA

JURISPRUDÊNCIA

LEGISLAÇÃO

LEIA:

SUMÁRIO: Origens das Comissões. Exemplos de países europeus e americanos. Antecedentes nacionais. Lei nº 1.579, de 1952. Evolução para o govêrno de Gabinete.

Sobre o autor

Paulino Jacques, Professor da Faculdade Nacional de Direito da Universidade do Brasil

DOUTRINA

Comissão Parlamentar de Inquérito e governo de Gabinete

Origens das Comissões

A Comissão Parlamentar de Inquérito, em sua origem, era instituto tipicamente de governo de Gabinete. Nem podia ser de outro modo, pois revelava a influência do Legislativo sôbre o Executivo, sabido que, no governo de Gabinete, é o Legislativo quem governa. O povo, através dos partidos, elege o Legislativo, ambas as Câmaras, Alta e Baixa, nas Repúblicas, e sòmente esta última nas Monarquias, em geral. A Câmara Baixa, denominada Câmara dos Comuns, na Inglaterra, e Câmara dos Deputados, na França e outros países por ser a mais tipicamente representativa popular, com mandato a prazo curto, constitui, por sua maioria partidária, o Gabinete, que é o governo, também denominado Conselho de Ministros, sendo que, na Inglaterra, o Gabinete não é integrado por todo o Conselho, porém, pelos ocupantes das principais pastas. O Gabinete, chefiado pelo 1º ministro, que, em geral, é o líder da maioria parlamentar, apresenta-se, pois, como delegação desta, verdadeira “comissão parlamentar”, na expressão exata de GASPAR SILVEIRA MARTINS. Comissão no duplo sentido, mandato e colégio parlamentar, com funções de govêrno e, conseqüentemente, de mando, administração e investigação.

Por isso mesmo, as “Committees of Inquiry”, que surgiram na Inglaterra após a revolução liberal de 1688, não tiveram, ali, grande atividade, como era, natural, pois ao Gabinete, como mandatário da maioria parlamentar, incumbia a atribuição genérica de investigar tudo quanto lhe aprouvesse, fiscalizando os seus próprios atos, sem prejuízo da supervisão parlamentar. A. BERRIEDALE KEITH professor na Universidade de Edimburgo, ao estudar essas “Comissões de Inquérito Parlamentar”, em sua obra monumental, “Constitutional Law”, Londres, 1946, que representa a 7ª ed. do famoso “Ridges Constitutional Law of England”, registra, apenas, a constituição de duas “comissões” num período de quase dois séculos: em 1689, para investigar a conduta do governo na Guerra da Irlanda, e, em 1855, na Guerra da Criméia, sendo que esta última deu ensejo a uma crise ministerial, quando GLADSTONE, líder da oposição, renunciou ao alto múnus, por entender, contràriamente a PALMERSTON, que a constituição dessa Comissão equivalia a uma “moção de desconfiança” ao Gabinete (ob. cit., pág. 94). Realmente, se êste é mandatário da maioria parlamentar, para realizar tudo quanto a Constituição não proíbe, não se compreende como posse essa mesma maioria organizar um colégio secundário para investigar a ação do primeiro, sem quebra da confiança que nêle deve depositar constantemente. As Comissões de Inquérito, entretanto, nomeadas pelo próprio govêrno proliferaram, como era natural, e KEITH enumera várias, num período que vai de 1902 a 1936 (ibid.).

Exemplos de países europeus e americanos.

Em França, fenômeno semelhante se observa. Apesar de constituídas, pela primeira vez, após a Restauração, como nota JOSEPH BARTHÉLEMY (“Introduction du régime parlementaire en France sous Louis XVIII et Charles X”, capít. IX), encontraram, as “Commissions d’enquête parlementaire”, reação da parte do Executivo, tanto assim que foi preciso expedir lei especial regulando-lhes os poderes (lei de 23-4-1914). Como salienta A. ESMEIN, o Parlamento francês, em 1916, desejando “reagir contra a inércia da burocracia militar”, constituiu uma “commission d’enquête parlementaire permanent”, que controlava a ação das tropas em operações e a defesa nacional (“Eléments de Droit Constitutionnel Français et Comparé”, 8ª ed., t. II, pág. 512). O Executivo, entretanto, resistiu, invocando o princípio da responsabilidade ministerial, baseado na confiança constante que o Gabinete deve desfrutar perante o Parlamento, para que possa permanecer no poder.

Na Alemanha weimariana, apesar do seu parlamentarismo presidencializado, as “Prüfungskommissionen”, realizando o “enquêterecht”, não tiveram maior influência no processo de govêrno, apesar de elevadas à alta categoria de instituição constitucional (Constituição de Weimar, art. 34; Constituição de Bonn, art. 44). CARL SCHMITT reconhece que a nomeação de uma dessas comissões pode importar moção de “desconfiança ou desaprovação” do Parlamento (Reichstag) ao governo (in “Verfassungslehre”, § 26); e LUDWIG ADAMOVICH, nos seus “Grundriss des Österreichischen Verfassungsrechts”, vierte auflage, 1947, pouca importância dá ao assunto (s. 270-271), apesar de previsto na Constituição austríaca de 1920 (art. 53). É que o instituto, como, de início, afirmamos, não se coaduna muito com o governo de Gabinete, em que o Parlamento concentra em si todos os poderes políticos do Estado, inclusive os de mando, administração e investigação, através do Gabinete.

Na Itália democrática, em que os “inchieste parlamentari” integram os processos de contrôle das Câmaras sôbre o governo, ao lado das “interrogazioni” e das “interpellanze”, também, por fôrça da técnica do Gabinete, não se nota grande atividade das Comissões de Inquérito Parlamentar (“inchieste parlamentari”), como acentua PAOLO BISCARETTI DI RUFFIA (“Lo Stato Democratico Moderno”, 1946, pág. 310). Hoje, com a vigência da Constituição de 1947, os “inchiesti parlamentari” foram elevados à alta categoria de instituição constitucional, tal como aconteceu em Welmar (Constituição italiana de 1947, art. 81).

A Comissão Parlamentar de Inquérito, entretanto, aparece com funções eminentes e decisivas nos países de governo presidencial, em que o Parlamento fica à margem da atividade pròpriamente de mando e administração. Nos Estados Unidos da América do Norte, por exemplo, desde 1792, constituem-se as “Committees of Investigation”, para examinar tôda sorte de atividades executivas, as quais devem montar, hoje, a milhares, segundo os dados reunidos por MARSHALL EDWARD DIMOCK, em obra clássica (“Congressional Investigating Committees”, 1929). Diferentemente dos governos parlamentares, nos Estados Unidos podem ambas as Câmaras constituir Comissões de Inquérito, e com o que exercem uma fiscalização efetiva sôbre a atividade governamental, senão um certo contrôle, aliás pouco compatível com o princípio da independência dos poderes políticos, erigido em verdadeiro dogma no govêrno presidencial. WILLIAM BENNET MUNRO, incluindo-as entre as “Special Committees”, reconhece-lhes o importante papel que podem desempenhar no processo governamental, como colaboração espontânea do Legislativo para com o Executivo (“The Government of the United States”, pág. 321). É óbvio que o Executivo, na técnica do govêrno presidencial, tão cioso de seus poderes, jamais receberá com satisfação essa colaboração espontânea do Legislativo, que, com isso, manifesta, embora veladamente, o seu propósito, aliás louvável, de participar, de modo efetivo, da atividade governamental.

Na Argentina democrática, a partir de 1872, surgiram as “Comisiones Parlamentarias de Investigación”, que têm desenvolvido alguma atividade, embora não perfaçam uma centena (JORGE M. MAYER, “Las Comisiones Parlamentarias de Investigación”, 1936, págs. 19 e segs.). No Uruguai, foram elas elevadas à alta categoria de instituição constitucional, a partir da Constituição de 1918 (art. 51), sendo mantidas nas Constituições de 1934 (artigo 108) e de 1942 (art. 108) – ao modo da Constituição de Welmar.

Antecedentes nacionais

Entre nós, ao tempo do Império, não conhecemos Comissões Parlamentares de Inquérito, mesmo porque o regime de govêrno pessoal, então vigorante, não permitia que o Legislativo exercesse qualquer contrôle sôbre o Executivo. Durante a 1ª República (1891-1930), várias Comissões foram constituídas, mas, como observa AGUINALDO COSTA PEREIRA, nenhuma delas levou a têrmo a sua tarefa, pois ainda não tinham, os nossos parlamentares, plena consciência da função delas (“Comissões Parlamentares de Inquérito”, págs. 149-165). A 2ª República (1934-1937), entretanto, elevou a instituição, ao modo das Constituições alemã e austríaca, à alta categoria de direito constitucional, quando dispôs, no art. 36 da Constituição de 1934, que

“A Câmara dos Deputados criará comissões de inquérito sôbre fatos determinados, sempre que o requerer a terça parte, pelo menos, dos seus membros”.

Ao Senado não lhe conferiu tal poder, semelhantemente ao que ocorria na Alemanha e na Áustria, não só porque, sob aquela Constituição, exercia êle o superpoder de coordenar os poderes políticos do Estado (art. 88), como também porque a Câmara dos Deputados, por sua própria composição, refletia melhor a vontade popular ou partidária, e, assim, estava mais capacitada para promover investigações do porte daquelas afetas às Comissões Parlamentares de Inquérito. E aí estão, data venia do insigne PONTES DE MIRANDA, as razões do procedimento dos constituintes de 1934, que, até nesse particular, foram fiéis ao modêlo weimariano. Nesse período, três Comissões foram instituídas: a) para investigar as condições da Marinha Mercante brasileira, a requerimento do deputado JOÃO SIMPLÍCIO; b) para pesquisar as condições de vida do trabalhador urbano e agrícola, a pedido do deputado JOÃO MANGABEIRA; c) para investigar acêrca da repressão ao comunismo, por solicitação do deputado ADALBERTO CORREIA (AGUINALDO COSTA PEREIRA, ob. cite, págs. 171-177). O “golpe de 37” veio impedir que essas Comissões ultimassem os seus trabalhos, mas os precedentes ficaram para estimular novas iniciativas.

A 3ª República (1946 em diante), como reação ao “Estado Novo”, abandonou, em parte, a técnica weimariana, para se aproximar da norte-americana. Por isso, a Constituição de 1946 conferiu, também, ao Senado o poder de “criar comissões de inquérito sôbre fato determinado, sempre que o requerer um têrço dos seus membros” (art. 53), e, no parág, único dêste artigo, coerente com o sistema de representação política partidária, assegurou a participação dos partidos políticos na composição delas. Sob o novo regime, várias Comissões foram constituídas, no Senado, sôbre a indústria têxtil e a exoneração do embaixador do Brasil no Irã, e, na Câmara, acêrca da aplicação das rendas dos Institutos de Previdência, dos atos delituosos da ditadura, do Banco do Brasil e da “Última Hora”, entre outras.

Lei nº 1.579, de 1952

Em 1952, foi complementado o preceito constitucional com a lei nº 1.579, de 18 de março de 1952, que regula o funcionamento das Comissões Parlamentares de Inquérito. Estas são delegações do plenário da Câmara que as institui, a quem farão, a final, “relatório de seus trabalhos, concluindo por projeto de resolução” (artigo 5° da lei nº 1.579, cit.). Não há negar a relevância das funções dêsses órgãos na técnica do govêrno presidencial, porque vigiam e controlam a atividade do Executivo, que, com isso, tem, ao menos, virtualmente, limitado o seu poder discricionário. O presidente da República, que, nesse regime, é um verdadeiro “ditador constitucional”, encontra nas Comissões Parlamentares de Inquérito um freio ou contrapêso, que, manejado com prudência e energia, poderá concorrer, de modo decisivo, não só para a limitação do seu arbítrio, como também para a prática de um govêrno realmente democrático. Daí a conclusão, à primeira vista, paradoxal: as Comissões Parlamentares de Inquérito, hoje, pouco utilizadas nos governo de Gabinete, porque não se harmonizam com a confiança permanente que o Parlamento deve nêles depositar, caracterizam, entretanto, a influência crescente do Legislativo sôbre o Executivo e, conseqüentemente, constituem poderoso instrumento de parlamentarização dos governos presidenciais.

Evolução para o governo de Gabinete

Em nosso entender, o revigoramento, entre nós, dessas comissões revela essa influência, o que vale dizer, a evolução progressiva para o governo de Gabinete, Aliás, outras instituições, como o comparecimento dos ministros de Estado ao Congresso espontâneamente ou por convocação do plenário (Constituição de 1934, artigo 37, §§ 1º e 2º; Constituição de 1946, arts. 54 e 55), e a acumulação do mandato em si, não do seu exercício, com a função de ministro de Estado (Constituição de 1934, art. 62; Constituição de 1946, artigo 51), ao lado de práticas costumeiras, quais sejam as reuniões periódicas dos ministros sob a presidência do chefe do Executivo, para examinarem problemas de administração, a qual promana do “Movimento de 30”, e uma certa preeminência do Sr. ministro da Fazenda no colégio ministerial, a qual data da Constituição de 1934, (art. 60, parág. único); tudo assinala e aponta, sem dúvida, o novo rumo da nossa evolução política – o governo de Gabinete, coletivo e não pessoal, responsável e não arbitrário, expressão real e constante da vontade popular e não manifestação fictícia e aleatória dessa vontade, que sofre, no regime presidencial, a influência aniquiladora dos mandatos com prazo certo e irrevogáveis, autênticas “ditaduras constitucionais” periódicas.

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